![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/200810_18_Kaiser_01.eps.jpg\")
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\nDie finanzpolitische Lage des Bundeshaushalts hat sich in der Legislaturperiode 2004-2007 gegen\u00fcber den Vorperioden verbessert. Die Bundesschulden konnten 2006 und 2007 um knapp 10 Mrd. Franken abgebaut werden. Das Ausgabenwachstum nahm nicht mehr so stark zu wie zwischen 1990 und 2003, lag aber immer noch leicht \u00fcber der Teuerung. \u00a0Diese ersten Erfolge sind insbesondere auf die 2001 vom Volk mit 85% Ja-Stimmen angenommene Schuldenbremse zur\u00fcckzuf\u00fchren. Die Schuldenbremse kam erstmals beim Budget 2003 zum Tragen. In diesem Rahmen sah sich der Bundesrat gezwungen, mit den beiden Entlastungsprogrammen (EP03 und EP04) den Bundeshaushalt zu entlasten, um mit den rechtlichen Vorgaben in Einklang zu bleiben. \u00a0Die finanzpolitischen Fehlentwicklungen der Neunzigerjahre sind damit allerdings noch nicht korrigiert: Die Verschuldungsquote von Bund, Kantonen und Gemeinden konnte zwar leicht gesenkt werden, liegt mit 56,8% (2007) aber immer noch weit von der guten Ausgangslage von 1990 (31,1%) entfernt.1 Im internationalen Vergleich hat die Schweiz zudem nicht nur bei der Verschuldung, sondern auch bei den Staats- und Fiskalquoten in den letzten 15 Jahren deutlich an Boden verloren. Unter den OECD-L\u00e4ndern weist sie eine der h\u00f6chsten Zuw\u00e4chse an Steuereinnahmen und Staatsausgaben aus. Ursache des Verschuldungsproblems sind daher nicht fehlende Mittel, sondern prim\u00e4r \u00fcberproportional wachsende Ausgaben. Zudem zeichnen die offiziellen Staats-, Verschuldungs- und Fiskalquoten nur die Vergangenheit nach. Kommende Haushaltsbelastungen – verursacht etwa durch die demografischen Herausforderungen – sind absehbar. Der Ausgabentrend im Sozialversicherungs- und Gesundheitsbereich ist weitgehend ungebrochen. \u00a0Die laufende Legislatur verspricht keine weiteren Verbesserungen. Der Bundesrat rechnet bei optimistischen Konjunkturprognosen im neuen Legislaturfinanzplan 2009-2011 zwar mit Haushalts\u00fcbersch\u00fcssen, dies allerdings insbesondere dank eingerechneter Sanierungsbeitr\u00e4ge aus dem Projekt Aufgaben\u00fcberpr\u00fcfung, ohne dass diesbez\u00fcglich jedoch verbindliche Beschl\u00fcsse gef\u00e4llt w\u00e4ren. Drohende und bereits eingeplante ausserordentliche Mehrausgaben von rund 1 Mrd. Franken f\u00fchren zudem zu einem er-neuten Ausgabenwachstum, das \u00fcber der wirtschaftlichen Entwicklung und \u00fcber der Teuerung liegt (vgl. Grafik 1).
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\nAuch der Bundesrat ist sich bewusst, dass die Nachhaltigkeit der \u00f6ffentlichen Finanzen nicht gesichert ist. Das Finanzdepartement hat daher zwei Projekte in Aussicht gestellt:\u00a0– Erstens soll mit der Erg\u00e4nzungsregel zur Schuldenbremse verhindert werden, dass ausserordentliche Ausgaben weiterhin an der Schuldenbremse vorbeifliessen.\u00a0– Zweitens soll mit einer systematischen Aufgaben\u00fcberpr\u00fcfung die sich abzeichnende Mehrbelastung im Bundeshaushalt bek\u00e4mpft werden. Zielhorizont der Aufgaben\u00fcberpr\u00fcfung ist gem\u00e4ss neustem Stand 2015 (f\u00fcr die AHV: 2020).
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\nDie Wirkung von Schuldenbremsen und anderen Fiskal- und Budgetregeln wird im internationalen Rahmen bereits seit einigen Jahren untersucht. Vgl. Poterba (1997) oder Bohn und Inman (1996). Budgetbeschr\u00e4nkungen kennen beispielsweise die US-Bundesstaaten und verschiedene Schweizer Kantone. Empirische Resultate zur Wirkung der EU-Konvergenzkriterien des Maastrichter Vertrags auf die \u00f6ffentlichen Haushalte der EU-Mitgliedstaaten sind bei von Hagen und Strauch (2001) zu finden. Die so genannten Tax and Expenditure Limitations Laws (TEL) wurden vor allem Ende der Siebzigerjahre eingef\u00fchrt. Eine empirische Studie zum Einfluss von TEL auf die Staatsaktivit\u00e4t von Shadbegian (1996) f\u00fcr 1972 bis 1987 zeigt, dass sich diese Budgetbeschr\u00e4nkungen auf das relative Wachstum der Ausgaben gemessen am Volkseinkommen auswirken. Die empirischen Untersuchungen f\u00fcr die Schweiz belegen, dass die von den Kantonen eingesetzten Budgetbeschr\u00e4nkungen ebenfalls wirksam sind. Sie \u00fcben vor allem einen d\u00e4mpfenden Effekt auf die Defizite und Schulden aus. So hatten zwischen 1980 und 1998 die Kantone mit entsprechenden Budgetregeln knapp 200 Franken pro Kopf und Jahr tiefere Defizite. Dies ist vor allem eine Folge tieferer Ausgaben, nicht aber h\u00f6herer Einnahmen. Vgl. Feld und Kirchg\u00e4ssner (2008) und Schaltegger (2002).\u00a0Interessant ist auch die Analyse von Hagen (1991). Er zeigt anhand verschiedener Beispiele und einer empirischen Analyse in den US-Bundesstaaten, dass Verschuldungs- und Budgetregeln eher die Wahl des Instruments zur Kreditaufnahme als die H\u00f6he der Verschuldung beeinflussen. Das heisst: Es findet eine Verschiebung der Ausgaben von jenen Budgetpositionen statt, die der Regel unterstehen, zu jenen, die nicht der Regel unterstehen. Die sogenannte \u00abFlucht aus dem Budget\u00bb erfolgt beispielsweise \u00fcber Spezialfinanzierungen, die gewisse staatliche Projekte \u00fcbernehmen und selbst Kredite aufnehmen k\u00f6nnen.
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\n\u00c4hnliches kann man auch im Fall des Schweizer Bundeshaushalts beobachten. Zwar ist der Untersuchungszeitraum seit 2003 zu kurz, um gesicherte Aussagen \u00fcber die Wirksamkeit der Schuldenbremse machen zu k\u00f6nnen. Die beiden Haushaltsentlastungsprogramme und weitere Massnahmen f\u00fchrten aber zu einer deutlichen Haushaltsverbesserung; zudem ist die Schuldenquote des Bundes seit ihrem H\u00f6chstwert im Jahr 2005 wieder deutlich r\u00fcckl\u00e4ufig. Dies sind Hinweise darauf, dass die Schuldenbremse tats\u00e4chlich einen Politikwechsel hin zu solideren Staatsfinanzen veranlasste. Eine Schwachstelle der Schuldenbremse besteht allerdings darin, dass Ausgaben ausserordentlicher Natur sowie die Sozialversicherungen von der Schuldenbremse ausgenommen sind. So verhindern entsprechende Ausgaben in der laufenden Legislatur eine weitere R\u00fcckf\u00fchrung der Schuldenquote. Mit gegenw\u00e4rtigen und weiter zu erwartenden Ausgaben\u00fcbersch\u00fcssen in den verschiedenen Sozialwerken droht eine weitere Verschuldungszunahme ausserhalb der Schuldenbremse.
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\nDiese Schlupfl\u00f6cher will der Bundesrat nun zum Teil stopfen, indem er dem Parlament eine Erg\u00e4nzung der Schuldenbremse vorschl\u00e4gt. Ein regelgeleiteter Prozess, bei dem ausserordentliche Ausgaben \u00fcber den ordentlichen Haushalt kompensiert werden m\u00fcssen, soll einem weiteren Schuldenanstieg den Riegel vorschieben. So begr\u00fcssenswert dieser Vorschlag ist: Er vermag die wohl gr\u00f6sste finanzpolitische Herausforderung der Schweiz, n\u00e4mlich die nachhaltige Finanzierung der Sozialwerke, nicht zu l\u00f6sen. Die demografische Alterung und die damit verbundenen Mehrkosten belasten den \u00f6ffentlichen Haushalt bereits heute und werden ihn langfristig noch st\u00e4rker belasten. Bis jetzt wurden die Sozialwerke jedoch kaum in die Konsolidierungsanstrengungen der Finanzpolitik einbezogen. Die Ausgaben f\u00fcr die Soziale Wohlfahrt beanspruchen daher einen immer gr\u00f6sseren Anteil f\u00fcr sich und verdr\u00e4ngen die \u00fcbrigen Aufgabengebiete aus dem Finanzhaushalt (vgl. Grafik 2). Um diesen Verdr\u00e4ngungseffekt zu bremsen, m\u00fcssen im Rahmen einer \u00fcber die geplante Erg\u00e4nzungsregel hinausgehenden Weiterentwicklung der heutigen Schuldenbremse auch f\u00fcr die Sozialwerke Automatismen geschaffen werden, die sich an den finanziellen Realit\u00e4ten orientieren. \u00a0Die Sozialwerke sind staatspolitisch bedeutend und gleichzeitig komplex. Im Unterschied zum allgemeinen Budget ist es bei den Sozialversicherungen zudem schwierig, rasch wirkende Massnahmen umzusetzen, da gesetzliche Leistungsanspr\u00fcche bestehen und zum Teil Verfassungs\u00e4nderungen mit obligatorischen Volksabstimmungen n\u00f6tig sind. Leistungskorrekturen erfordern auch aus sozialen Gr\u00fcnden Anpassungsfristen. Eine L\u00f6sung liegt in der Ausgestaltung einer Nachhaltigkeitsregel f\u00fcr die Sozialwerke, welche die Finanzierung der Sozialwerke auch langfristig auf eine solide Basis stellt. Vgl. Economiesuisse (2008).
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\nDie finanzielle Ausgangslage in den einzelnen Sozialversicherungen Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV), Invalidenversicherung (IV), Arbeitslosenversicherung (ALV) und Erwerbsersatzordnung (EO) sowie die Dynamik der Ausgaben und Einnahmen verlaufen unterschiedlich, so dass f\u00fcr jedes Sozialwerk die Ausgestaltung der Nachhaltigkeitsregel individuell konkretisiert werden muss. Dennoch bleibt die im Finanzhaushaltgesetz zu verankernde Zielsetzung f\u00fcr alle Sozialwerke gleich: Die Ausgaben- und Einnahmeentwicklung soll langfristig im Gleichgewicht gehalten und Schuldenbildung verhindert werden. Um den Anforderungen gerecht zu werden und den unterschiedlichen Komplexit\u00e4ten der einzelnen Sozialversicherungen Rechnung zu tragen, dr\u00e4ngt sich ein zweistufiges Vorgehen auf: Der Grundsatz des Gleichgewichts ist im Finanzhaushaltgesetz zu verankern. Gleichzeitig ist ein zeitlich verbindlicher Handlungsauftrag zu stipulieren: Innerhalb einer bestimmten Frist hat die Umsetzung pro Sozialversicherung im Rahmen einer Revision des jeweiligen Spezialgesetzes zu erfolgen. \u00a0Dieses sorgf\u00e4ltige etappierte Vorgehen erm\u00f6glicht auch die Abstimmung der spezialgesetzlichen Umsetzung mit bereits laufenden resp. demn\u00e4chst bevorstehenden Revisionen. \u00a0Die Ausgestaltung der Nachhaltigkeitsregel muss dabei flexibel genug sein, um auf spezielle Umst\u00e4nde R\u00fccksicht nehmen zu k\u00f6nnen (z.B. Konjunktur), und gleichzeitig m\u00fcssen die Sanktionsmassnahmen eindeutig sein, damit die Regel umgesetzt wird und somit auch effektiv ist. Die Nachhaltigkeitsregel umfasst (siehe Tabelle 1): \u00a0– eine Grundregel (\u00abWas soll mit der Regel erreicht werden?\u00bb\/Zielsetzung); \u00a0– eine Steuerungsregel (\u00abWelche beobachtbare Gr\u00f6sse zeigt den Handlungsbedarf an?\u00bb);\u00a0– eine Sanktionsregel (\u00abWelche Massnahmen werden eingeleitet, wenn Grundregeln verletzt werden?\u00bb). \u00a0\u00a0W\u00e4hrend die Grundregel – wie erw\u00e4hnt – im Finanzhaushaltgesetz zu verankern ist, er-folgt die Umsetzung (Steuerungsregel und Sanktionsregel) individuell pro Sozialversi-cherung im jeweiligen Spezialgesetz.
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\nDas heutige Arbeitslosenversicherungsgesetz kennt bereits eine Nachhaltigkeitsregel, die verhindert, dass sich die Schulden des ALV-Fonds beliebig anh\u00e4ufen. Als Grundregel gilt, dass die Rechnung der ALV \u00fcber einen Konjunkturzyklus ausgeglichen sein muss. Die Steuerungsregel orientiert sich am Schuldenstand in Abh\u00e4ngigkeit der erfassten Lohnsumme. Die Sanktionsregel sieht vor, dass der Bundesrat bei Erreichen der festgelegten Limite innerhalb eines Jahres eine Gesetzesrevision vorlegen muss. Dabei darf er vorg\u00e4ngig die Beitragss\u00e4tze um h\u00f6chstens 0,5 Lohnprozente und den beitragspflichtigen Lohn auf maximal das Zweieinhalbfache des versicherten Verdienstes erh\u00f6hen. Damit soll die Verschuldung in Grenzen gehalten werden, bis die Gesetzesrevision in Kraft tritt.\u00a0Diese Regel ist ein geeigneter Ansatz, der vermutlich bisher ein unkontrolliertes Ansteigen der Schulden verhindern konnte. Die Regel m\u00fcsste aber noch weiterentwickelt werden: So vermag sie insbesondere ein \u00fcberdurchschnittliches Ausgabenwachstum nicht zu verhindern, weil die Sanktionsregel nur einseitig Massnahmen auf der Einnahmenseite vorsieht. Ausgabenseitige Massnahmen m\u00fcssen hingegen den gesamten politischen Prozess durchlaufen, ehe sie eingef\u00fchrt werden k\u00f6nnen. Auch die aktuelle Revisionsvorlage Botschaft zur \u00c4nderung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes, 3. September 2008. sieht eine Sanierung des Sozialwerks zu 65% \u00fcber die Einnahmenseite vor.
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\nDer mittel- und langfristige Trend zeigt einen Prozess der doppelten demografischen Alterung, welcher einerseits durch die ab 1972 sinkende Geburtenrate und andererseits durch die steigende Lebenserwartung bedingt ist. Die Auswirkungen auf die AHV-Finanzierung k\u00f6nnen relativ gut prognostiziert werden. Gem\u00e4ss den aktuellen Prognosen des Bundesamts f\u00fcr Sozialversicherungen (BSV) nehmen die j\u00e4hrlichen Defizite ab 2015 von Jahr zu Jahr rasant zu. Innerhalb von nur zehn Jahren w\u00fcrde der Fondsbestand von derzeit \u00fcber 100% bis 2025 praktisch aufgezehrt. \u00a0Die Idee zur Ausgestaltung einer Fiskalregel ist nicht neu. Bereits in der im Parlament h\u00e4ngigen Vorlage zur 11. AHV-Revision wird ein solcher Mechanismus ansatzweise vorgeschlagen. Interessant ist ausserdem das Modell in Schweden: Die Finanzierung der Altersvorsorge wird auf die k\u00fcnftige demografische Entwicklung abgestimmt, indem die Ausgaben (Renten) an die Entwicklung der Einnahmen gekoppelt sind. Diese bestehenden Modelle k\u00f6nnten weiterentwickelt und optimiert werden. Insbesondere die einseitige Sanktionsregel auf die Rentenh\u00f6he k\u00f6nnte durch weitere Parameter erg\u00e4nzt werden. In Anlehnung an die ALV sollte als Grundregel eine ausgeglichene Rechnung \u00fcber einen Konjunkturzyklus gelten. Als Steuerungsregel sind Eckwerte f\u00fcr Defizite in der Rechnung des Fonds und Limiten f\u00fcr den Fondstand bzw. eine Kombination davon denkbar. Als Sanktionsregel sind ausgewogene Massnahmen bei den Parametern Rentenalter (Erh\u00f6hung des Regelrentenalters), Renten (Anpassungsmodus der Renten) und allenfalls der Einnahmen (z.B. Erh\u00f6hung der Beitr\u00e4ge Nichterwerbst\u00e4tiger) denkbar.\u00a0Die demografischen Eckdaten sind gegeben. Da sich die negative finanzielle Dynamik in einem recht kurzen Zeitraum entwickelt und Massnahmen eine gewisse Vorlaufzeit beanspruchen, erscheint eine Nachhaltigkeitsregel f\u00fcr die AHV besonders angezeigt.
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Verbesserte Ausgangslage – drohende Mehrbelastungen
Die finanzpolitische Lage des Bundeshaushalts hat sich in der Legislaturperiode 2004-2007 gegen\u00fcber den Vorperioden verbessert. Die Bundesschulden konnten 2006 und 2007 um knapp 10 Mrd. Franken abgebaut werden. 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\nDie aktuellen Prognosen gehen bei der IV von einem anhaltenden strukturellen Defizit, nicht aber von einer erneuten \u00d6ffnung der Schere zwischen Ausgaben und Einnahmen aus. Damit der politische Wille zur nachhaltigen Sanierung der IV bestehen bleibt und der neu ge\u00e4ufnete IV-Fonds nicht in wenigen Jahren aufgezehrt werden kann, ist es sinnvoll, im Rahmen der vorgesehenen 6. IV-Revision ebenfalls eine Nachhaltigkeitsregel mit leistungsseitigen Sanktionsmassnahmen zu schaffen. \u00a0In der EO wurden \u00fcber Jahre hinweg \u00dcbersch\u00fcsse ausgewiesen. Erst durch die Ausgabenerweiterung und insbesondere die Einf\u00fchrung der Mutterschaftsversicherung kommt es in der EO zu Defiziten. Im Rahmen der bevorstehenden Vorlage zur Erh\u00f6hung der Lohnprozente (+0,2 ab 2011) muss ebenfalls die Frage einer Nachhaltigkeitsregel gepr\u00fcft werden.
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\nGrafik 1 \u00abAusgabenentwicklung des schweizerischen Bundeshaushalts f\u00fcr unterschiedliche Szenarien\u00bb
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\nGrafik 2 \u00abKonsolidierte Ausgaben von Bund, Kantonen, Gemeinden und Sozialversicherungen\u00bb
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\nTabelle 1 \u00abKriterien einer Nachhaltigkeitsregel\u00bb
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\nKasten 1: Drei Verschuldungsquellen Die seit 1990 von knapp 40 auf gut 120 Mrd. gewachsene Bundesschuld hat drei Quellen: die ordentlichen Ausgaben, die ausserordentlichen Ausgaben und die Ausgaben der Sozialwerke. Die Schuldenbremse erfasst heute nur die ordentlichen Ausgaben. Damit sie ihre Wirkung tats\u00e4chlich umfassend entfalten kann, sollte sie weiterentwickelt und um zwei Instrumente erg\u00e4nzt werden: – eine Erg\u00e4nzungsregel f\u00fcr ausserordentliche Ausgaben; – eine Nachhaltigkeitsregel f\u00fcr die Sozialwerke.
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\nKasten 2: Erg\u00e4nzende Bestimmungen f\u00fcr Nachhaltigkeitsregel (zweistufig, etappiert) Art. 19<\/strong>
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\nAbs. 1: Bundesversammlung und Bundesrat halten die Ausgaben und Einnahmen der Sozialwerke des Bundes auf Dauer im Gleichgewicht.Abs. 2: Werden die im AHVG, IVG, EOG und AVIG festgesetzten finanziellen Steuerungsgr\u00f6ssen erreicht, so muss der Bundesrat innert einem Jahr eine Gesetzesrevision zur Sicherung des finanziellen Gleichgewichts vorlegen. Er muss zudem die Sofortmassnahmen gem\u00e4ss den spezialgesetzlichen Bestimmungen treffen, welche bis zum Inkrafttreten der Gesetzesrevision gelten. Die zu definierenden Sofortmassnahmen stellen sicher, dass die bereits f\u00fcr die jeweilige Sozialversicherung zustehenden Finanzmittel ausgabenseitig nicht \u00fcberschritten werden.\u00dcbergangsbestimmung: Der Bundesrat beantragt der Bundesversammlung bis sp\u00e4testens zum 31. Dezember 2011 je f\u00fcr AHV, IV, ALV, EO die Regeln, welche das langfristige finanzielle Gleichgewicht der genannten Sozialwerke gew\u00e4hrleisten. Diese Regeln bezeichnena) die finanziellen Steuergr\u00f6ssen, bei deren Erreichung der Bundesrat innert einem Jahr eine Gesetzesrevision zur Wiederherstellung und Sicherung des finanziellen Gleichgewichts vorlegen muss, undb) die Massnahmen gem\u00e4ss Art. 19 Abs. 2 FHG, welche der Bundesrat sofort bis zum Inkrafttreten der eingeleiteten Gesetzesrevision treffen muss.
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\nKasten 3: Literatur – Bohn, H. und R. P. Inman (1996), Balanced-Budget Rules and Public Deficits: Evidence from the U.S. States, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy 45, 1S. 3-76.- Economiesuisse (2008), Nachhaltige Finanzpolitik f\u00fcr Wachstum und Wohlstand, Economiesuisse, Z\u00fcrich. – Feld, L. P. and G. Kirchg\u00e4ssner (2008), On the Effectiveness of Debt Brakes: The Swiss Experience, erscheint in: R. Neck and J.-E. Sturm (eds.), Sustainability of Public Debt, MIT Press, Cambridge\/London.- Poterba, J. M. (1997), Do Budget Rules Work?, in: A.J. Auerbach (Hrsg.), Fiscal Policy: Lessons from Economic Research, Cambridge (Mass.), MIT Press, S. 53-86.- Schaltegger, C. A. (2002), Budgetregeln und ihre Wirkung auf die \u00f6ffentlichen Haushalte: Empirische Ergebnisse aus den US-Bundesstaaten und den Schweizer Kantonen, Schmollers Jahrbuch 122, S. 369-413. – Shadbegian, R. J. (1996), Do Tax and Expenditure Limitations Affect the Size and Growth of State Government?, Contemporary Economic Policy 14, S. 22-35. – Von Hagen, J. (1991), A Note on the Empirical Effectiveness of Formal Fiscal Restraints, Journal of Public Economics 44, S. 99-110.- Von Hagen, J. und R. R. Strauch (2001), Fiscal Consolidation: Quality, Economic Conditions, and Success, Public Choice 109, S. 327-346.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"