{"id":123156,"date":"2008-06-01T12:00:00","date_gmt":"2008-06-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2008\/06\/balaster-16\/"},"modified":"2023-08-23T23:41:12","modified_gmt":"2023-08-23T21:41:12","slug":"balaster-15","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2008\/06\/balaster-15\/","title":{"rendered":"Benchmarking \u00f6ffentlicher Leistungen"},"content":{"rendered":"

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\nDie f\u00f6derative Struktur der Schweiz ist grunds\u00e4tzlich f\u00fcr die Anwendung des Benchmarking gut geeignet, stehen doch bei vielen \u00f6ffentlichen Leistungsangeboten eine Vielzahl lokaler Anbieter zur Verf\u00fcgung, die in den Quervergleich einbezogen werden k\u00f6nnen. Das bedeutet aber nicht, dass das Benchmarking eine gute Akzeptanz findet. Gegen den direkten Quervergleich werden die Beurteilten oft das Argument ihrer besonderen r\u00e4umlichen Situation ins Feld f\u00fchren. Entsprechend kommt der Anwendung fortgeschrittener Methoden der Effizienzmessung, die solchen Einw\u00e4nden Rechnung tragen, eine hohe Bedeutung zu. Die wachsende Fairness des Vergleichs erfordert jedoch eine zunehmende Komplexit\u00e4t der Messmethoden, was wiederum f\u00fcr die Akzeptanz des Benchmarking bei den Beurteilten nicht f\u00f6rderlich ist.\u00a0Die vom Staatssekretariat f\u00fcr Wirtschaft (Seco) veranlassten und nachstehend zusammengefassten Untersuchungen sollten vor diesem Hintergrund am konkreten Beispiel die M\u00f6glichkeiten eines wissenschaftlichen Benchmarking in verschiedenen Gebieten aufzeigen. <\/p>\n

Kennzahlenvergleiche gen\u00fcgen nicht<\/h2>\n


\nDie Idee des Benchmarking ist, dass es vor allem darauf ankommt, den Klassenbesten zu pr\u00e4mieren. Doch wer ist der Klassenbeste, wenn sich z.B. die Bev\u00f6lkerung, die ein Regionalspital zu versorgen hat, in Gr\u00f6sse und Bedarf unterscheidet und deshalb auch die Leistungspalette anders ausf\u00e4llt? Bei einer gen\u00fcgenden Anzahl von Wirtschaftseinheiten, die in den Vergleich einbezogen werden k\u00f6nnen, l\u00e4sst sich in dieser Situation mit Techniken der \u00d6konometrie feststellen, wo die kostenoptimale Betriebsgr\u00f6sse eines Regionalspitals liegt und welcher Bonus einem peripher gelegenen Spital zugerechnet werden muss, wenn dieses wegen der begrenzten Gr\u00f6sse der lokalen Bev\u00f6lkerung nicht die Zahl der F\u00e4lle erreicht, die eine kostenoptimale Produktion gestattet. \u00a0Wissenschaftliches Benchmarking will aber nicht einfach Kennzahlen mit Korrekturfaktoren adjustieren. Es ist grunds\u00e4tzlich offen gegen\u00fcber dem Einbezug von kostentreibenden oder ertragsmindernden Faktoren. Auch Faktoren wie die Kundenzufriedenheit, die nicht in Franken zu messen sind, k\u00f6nnen ins Erkl\u00e4rungsmodell aufgenommen werden, was sicher ein Vorzug regressionsgest\u00fctzter Ans\u00e4tze des wissenschaftlichen Benchmarking ist. <\/p>\n

Regressionsgest\u00fctzte Ans\u00e4tze<\/h2>\n


\nSch\u00e4tzungen flexibler Produktionsfunktionen sind eine Teilgruppe oder ein Teilelement unter den verschiedenen regressionsgest\u00fctzten Benchmarking-Ans\u00e4tzen. Diese folgen in aller Regel der nachstehenden allgemeinen funktionalen Form, welche die Leistungsseite respektive Kostenseite mit ihren jeweiligen Determinanten verbindet. Auf die Wiedergabe der zur Kosten-Ertrags-Sch\u00e4tzung spiegelbildlichen funktionalen Form, die die Optimierung des Verh\u00e4ltnisses zwischen physischen Inputs und Outputs zum Gegenstand hat, verzichten wir hier aus Platzgr\u00fcnden. Das Mass f\u00fcr Kosten oder Ertrag ist abh\u00e4ngig von:\u00a0– einer optimalen Produktionsgestaltung (evtl. auch Leistungsgestaltung);\u00a0– dem Einfluss weiterer, f\u00fcr die Wirtschaftseinheit zumeist unbeeinflussbarer kostentreibender und\/oder ertragsmindernder Faktoren;\u00a0– St\u00f6rgr\u00f6sse(n), um namentlich Messfehler beim Outputmass und den beobachtbaren Kostenfaktoren sowie bei den Proxivariablen aufzufangen, die dazu dienen, nicht direkt der Buchhaltung zu entnehmende kosten- und ertragsbestimmende Faktoren einzufangen.\u00a0\u00a0Sch\u00e4tzungen flexibler Produktionsfunktionen resultieren in Aussagen zum optimalen Einsatz von Arbeit und Kapital sowie zur optimalen Betriebsgr\u00f6sse oder Spezialisierung. In solchen Untersuchungen wird der Einfluss weiterer, f\u00fcr die Wirtschaftseinheit zumeist unbeeinflussbarer kostentreibender\/ertragsmindernder Faktoren oftmals allein mit einer St\u00f6rgr\u00f6sse eingefangen, die jeder untersuchten Wirtschaftseinheit zeitinvariant eine gewisse Abweichung von der Best Practice Frontier gestattet, um ihren lokalen Besonderheiten Rechnung zu tragen. Gegen\u00fcber zeitinvariant bestehenden Ineffizienzen ist dieser Sch\u00e4tzansatz somit tolerant, solange die zeitinvarianten, aber auch die periodenbezogenen Abweichungen der einzelnen Wirtschaftseinheiten von der Best Practice Frontier nicht zum Gegenstand gezielter Abkl\u00e4rungen gemacht werden. \u00a0Das Gegenst\u00fcck zur Sch\u00e4tzung flexibler Produktionsfunktionen bilden einfache regressionsgest\u00fctzte Sch\u00e4tzung von Erkl\u00e4rungsmodellen, welche die Kosten- und Ertragssituation mit externen Gr\u00f6ssen – im Fall der Abfallentsorgung z.B. mit der Existenz einer Sackgeb\u00fchr – in Verbindung bringen. Der regulatorische Ansatz besteht dann darin, die nicht auf solche exogenen Faktoren zur\u00fcckzuf\u00fchrenden Einfl\u00fcsse der Produktionseinheit anzulasten und sie zu entsprechenden betrieblichen Verbesserungen anzuhalten. \u00a0In einer Vertiefung dieses Ansatzes l\u00e4sst sich schliesslich unter den nachgewiesenen das Preis-Leistungs-Verh\u00e4ltnis determinierenden Faktoren noch unterscheiden zwischen Faktoren, die als zul\u00e4ssige Kostentreiber (Ertragsminderer) qualifiziert werden, und solchen, die keine Entschuldigung f\u00fcr ein ung\u00fcnstiges Preis-Leistungs-Verh\u00e4ltnis darstellen sollen. <\/p>\n

Hauptergebnisse<\/h2>\n


\nDie Untersuchung zu den Verbundvorteilen in der Strom-, Gas- und Wasserversorgung von Filippini, Fetz und Farsi ist ein Beispiel f\u00fcr den ersten Ansatz, der die Produktionsoptimierung ins Zentrum stellt. Als weiterer kostentreibender\/ertragsmindernder Faktor wird nur die Besiedlungsdichte (mit offenem Vorzeichen) explizit in die Sch\u00e4tzungen aufgenommen. Weitere solcher Einfl\u00fcsse finden in der zeitinvarianten St\u00f6rgr\u00f6sse Unterschlupf, die jeder Beobachtungseinheit konzediert wird. Die Kernaussage der Untersuchung ist, dass ein gr\u00f6sseres Versorgungsgebiet Kostenvorteile bringt, dass aber durch die Zusammenfassung von Strom-, Gas- und Wasserversorgung in einem Betrieb auch Gr\u00f6ssenvorteile zu erzielen sind. Jedenfalls kann nicht generell behauptet werden, regionale Zweckverb\u00e4nde, die sich separat der Strom-, Gasoder Wasserversorgung annehmen, seien einem gemeindeeigenen Unternehmen \u00fcberlegen, das diese Leistungen im Verbund anbietet. \u00a0In der Untersuchung von Kuster und Meier zur Altpapiersammlung kommt der zweite Ansatz zur Anwendung: die Sch\u00e4tzung eines Erkl\u00e4rungsmodells, das die externen Faktoren betont. Die Frage ist, welche Zielvorgaben eine Gemeinde gegen\u00fcber Organisationen, welche die Altpapiersammlung durchf\u00fchren, formulieren kann. Es zeigt sich, dass Gemeinden, die noch keine Sackgeb\u00fchren eingef\u00fchrt haben, das Sammelergebnis je Einwohner in Leistungsvereinbarungen um 30 Kilogramm tiefer ansetzen m\u00fcssen als Gemeinden mit einer Sackgeb\u00fchr. \u00a0Den Punkt mit den tolerierten und nicht tolerierten Abweichungen vom Bestresultat illustriert ein Aspekt der Studie von Kersten Kellermann zum Ausgabenverhalten der 26 Kantone und ihrer Gemeinden in hervorragender Weise. Sie weist bei einer zu grossen Anzahl Gemeinden in einem Kanton erheblich h\u00f6here Ausgaben pro Einwohner nach und l\u00e4sst diese Mehrkosten in das Mass f\u00fcr ein zu aufwendiges Wirtschaften der \u00f6ffentlichen Hand eingehen. Indem sie die Gemeindestruktur zur gestaltbaren Variablen erkl\u00e4rt, wird das Erkl\u00e4rungsmodell zur normativen Vergabe. \u00a0Erhebliche Bedeutung kommt auch der Formulierung der Zielgr\u00f6sse zu. In der im Artikel von Osterwald und Walter vorgestellten Studie von Ecoplan ist es die Kostenminimierung je angebotenem Kilometer Transportleistung im \u00f6ffentlichen Personennahver-kehr. Ein solches Ziel ist unter Optimierungsgesichtspunkten dann ang\u00e4ngig, wenn Gr\u00f6ssen, die Ertrag und Gewinn bestimmen, nicht in der Hand der beauftragten Transportunternehmung sind. Wenn der Fahrplan durch den Stundentakt und der Tarif durch die Vorgaben des regionalen Verkehrsverbundes vorgegeben sind, bleibt dem Betreiber der einzelnen Linie kaum mehr eine andere Aufgabe als die Minimierung der Kosten. Interessanterweise liegt die Best Practice Frontier bei Bahnunternehmen – abh\u00e4ngig von Liniencharakteristika – zwischen 8 und 20, bei Busunternehmen zwischen 2 und 6 Franken. \u00a0Die meisten der vorgestellten Analysen kombinieren eher rudiment\u00e4re Identifikatoren f\u00fcr die Optimierung des betrieblichen Aufwandes mit einer Selektion weiterer kostentreibender und ertragsmindernder Faktoren. Die Untersuchung von Frick zu den Kosten der Lehrlingsausbildung f\u00fcr die \u00f6ffentliche Hand reduziert eine Vielzahl von Variablen, die potenziell von den Berufsschulen als Kostentreiber angef\u00fchrt werden k\u00f6nnten, auf eine Selektion weniger Variablen, die empirisch nachweisbar f\u00fcr den Aufwand bestimmend sind. Neben dem Anteil der in Lehrwerkst\u00e4tten in Vollzeit ausgebildeten Lehrnenden kommt der Berufsrichtung erhebliche Bedeutung zu. <\/p>\n

Grenzen des Benchmarking<\/h2>\n


\nAllgemein gilt die Maxime, bei den im definitiven Modell ber\u00fccksichtigten Inputs und Rahmenbedingungen selektiv vorzugehen. Sonst fehlt es bei der Regressionsanalyse an Freiheitsgraden und damit an statistischer Relevanz, und bei der DEA werden zu viele L\u00f6sungen als technisch effizient identifiziert (siehe Kasten 1 Alternativ zu regressionsgest\u00fctzten Ans\u00e4tzen steht die Data Envelopment Analysis (DEA) zur Verf\u00fcgung. Die DEA zielt vor allem auf die Bestimmung technisch effizienter L\u00f6sungen. Die Frage, ob unter diesen L\u00f6sungen auch die wirtschaftlich effiziente L\u00f6sung gew\u00e4hlt werden soll, wird einem weiteren Entscheidschritt \u00fcberlassen. Technische Effizienz bedeutet, dass mit gegebenem Aufwand keine andere untersuchte Einheit einen h\u00f6heren Output beziehungsweise ein gegebener Output von keiner anderen Wirtschaftseinheit mit geringerem Input erzielt wird. Wenn die Wirtschaftseinheit A mit einer gegebenen Anzahl Fahrzeuge weniger Fahrkilometer hervorbringt als Wirtschaftseinheit B, sch\u00f6pft sie ihre technische Effizienz nicht aus, es sei denn, sie \u00fcbertrifft die Wirtschaftseinheit B, indem sie mit einem geringeren Personalaufwand auskommt. Der Schritt von der technischen zur wirtschaftlichen Effizienz wird dann gemacht, wenn man die von Wirtschaftseinheit A eingesparten Lohnkosten gegen die von Wirtschaftseinheit B eingesparten Kapitalkosten aufrechnet. Unter gewissen Rahmenbedingungen kann es angemessen sein, nur technische Effizienz anzustreben und nicht gleichzeitig auch wirtschaftliche Effizienz. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn der Kapitaleinsatz oder der Personaleinsatz zumindest kurzfristig nicht angepasst werden k\u00f6nnen. Zudem hat der nichtparametrische Ansatz der DEA Vorteile, wenn man sich nicht zum Voraus festlegen will, wie \u00f6konomische Zielsetzungen gegen\u00fcber anderen Zielsetzungen aufgerechnet werden sollen, die sich weniger gut in \u00f6konomischen Kategorien messen lassen (z.B. die Finanzierung des Vereinslebens in der Gemeinde im Beispiel der Abfallentsorgung). Die DEA hat allerdings den Nachteil, dass die Zahl der Unternehmen, die als effizient eingestuft werden, weil sie unter einem Aspekt alle andern Unternehmen \u00fcbertreffen, rasch gross werden kann. Wenn eine Gemeinde, die zweimal pro Jahr Altpapier sammelt, alle andern Gemeinden \u00fcbertrifft, die auch zweimal pro Jahr Altpapier sammeln, so sagt dies indes nichts dar\u00fcber aus, ob eine Gemeinde, die viermal sammelt, bei zweimaliger Sammlung das Sammelergebnis der Gemeinden mit zweimaliger Sammlung \u00fcbertreffen k\u00f6nnte. Bei solchen Einw\u00e4nden setzt die Sch\u00e4tzung flexibler Produktionsfunktionen ein. Hier wird aus den Daten aller untersuchten Wirtschaftseinheiten abgeleitet, wie stark mit jeder zus\u00e4tzlichen Sammlung das Sammelergebnis zur\u00fcckgeht. Dieser Ansatz mit flexiblen Produktionsfunktionen ist sachgerechter als der in Erkl\u00e4rungsmodellen aus Konvenienzgr\u00fcnden oft gew\u00e4hlte einfache lineare Ansatz, gem\u00e4ss dem der \u00dcbergang von 3 zu 4 Sammlung den gleichen Zuwachs beim Sammelergebnis bringt wie der \u00dcbergang von 11 zu 12 Sammlungen. Die regressionsgest\u00fctzten Ans\u00e4tze divergieren von der DEA insofern, als dass sie annehmen, dass es zum Erreichen eines bestimmten Ergebnisses nicht mehrere fundamental verschiedene Technologien gibt.). Dar\u00fcber hinaus ist bei den regressionstheoretischen Ans\u00e4tzen oftmals die Spezifikation der Sch\u00e4tzgleichung heikel, w\u00e4hrend bei der DEA die Gefahr besteht, dass man unter den technisch effizienten L\u00f6sungen letztlich eine w\u00e4hlt, die einen wirtschaftlich unsinnigen Trade-off zwischen gewissen erw\u00fcnschten Ergebnissen und dem zu treibenden Aufwand beinhaltet. \u00a0Solche Einw\u00e4nde sprechen einerseits f\u00fcr einen Methodenpluralismus und andererseits daf\u00fcr, das Element des Dialogs in das Benchmarking-Verfahren einzubeziehen. Vor der Festlegung des Messansatzes sollten die Verantwortlichen der verglichenen Wirtschaftseinheiten befragt werden, welches f\u00fcr sie die erfolgversprechenden Strategien der betriebsinternen Optimierung sind und wo sie sich an Vorgaben reiben, die ihnen den Weg zu einem besseren wirtschaftlichen Ergebnis verbauen. Wenn die Sch\u00e4tzung diesen Aspekten Rechnung tr\u00e4gt, st\u00f6sst sie auch eher auf Akzeptanz. \u00a0Anzuf\u00fcgen ist, dass Benchmarking ein relativ etatistischer Ansatz ist. Typischerweise wird es in einer Situation eingesetzt, wo (staatliche) Besteller mit einem einzelnen – im \u00f6ffentlichen oder Privatbesitz befindlichen – Anbieter konfrontiert sind, der sowohl am Markt wie auch politisch (Lobbying) eine starke Stellung geniesst, was es schwierig macht, ihm die volkswirtschaftlich effizienten Vorgaben aufzuerlegen. \u00a0Eine solche Ausgangssituation kann indes ver\u00e4ndert werden. Eine \u00f6ffentliche Ausschreibung der fraglichen Leistungsauftr\u00e4ge kann ein Sanktionsinstrument bei nachgewiesener fehlender Effizienz sein, Hier ist festzuhalten, dass der Aspekt der Sanktionierungsm\u00f6glichkeiten gegen\u00fcber ineffizient operierenden Wirtschaftseinheiten und deren Wirkungen nicht Gegenstand der Untersuchungen waren. Der Prozess des Aushandelns von Leistungsvereinbarungen beinhaltet diesbez\u00fcglich vielf\u00e4ltige M\u00f6glichkeiten. aber auch systematisch erfolgen. Die \u00f6ffentliche Beschaffungsstelle hat sich zu vergegenw\u00e4rtigen, dass sie nur stellvertretend f\u00fcr den B\u00fcrger als Kun-den handelt. Wettbewerbs- und Innovationsdruck l\u00e4sst sich auch erzeugen, wenn dem Endkunden erweiterte Wahlm\u00f6glichkeiten geboten werden.
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\nKasten 1: Technische versus wirtschaftliche Effizienz Alternativ zu regressionsgest\u00fctzten Ans\u00e4tzen steht die Data Envelopment Analysis (DEA) zur Verf\u00fcgung. Die DEA zielt vor allem auf die Bestimmung technisch effizienter L\u00f6sungen. Die Frage, ob unter diesen L\u00f6sungen auch die wirtschaftlich effiziente L\u00f6sung gew\u00e4hlt werden soll, wird einem weiteren Entscheidschritt \u00fcberlassen. Technische Effizienz bedeutet, dass mit gegebenem Aufwand keine andere untersuchte Einheit einen h\u00f6heren Output beziehungsweise ein gegebener Output von keiner anderen Wirtschaftseinheit mit geringerem Input erzielt wird. Wenn die Wirtschaftseinheit A mit einer gegebenen Anzahl Fahrzeuge weniger Fahrkilometer hervorbringt als Wirtschaftseinheit B, sch\u00f6pft sie ihre technische Effizienz nicht aus, es sei denn, sie \u00fcbertrifft die Wirtschaftseinheit B, indem sie mit einem geringeren Personalaufwand auskommt. Der Schritt von der technischen zur wirtschaftlichen Effizienz wird dann gemacht, wenn man die von Wirtschaftseinheit A eingesparten Lohnkosten gegen die von Wirtschaftseinheit B eingesparten Kapitalkosten aufrechnet. Unter gewissen Rahmenbedingungen kann es angemessen sein, nur technische Effizienz anzustreben und nicht gleichzeitig auch wirtschaftliche Effizienz. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn der Kapitaleinsatz oder der Personaleinsatz zumindest kurzfristig nicht angepasst werden k\u00f6nnen. Zudem hat der nichtparametrische Ansatz der DEA Vorteile, wenn man sich nicht zum Voraus festlegen will, wie \u00f6konomische Zielsetzungen gegen\u00fcber anderen Zielsetzungen aufgerechnet werden sollen, die sich weniger gut in \u00f6konomischen Kategorien messen lassen (z.B. die Finanzierung des Vereinslebens in der Gemeinde im Beispiel der Abfallentsorgung). Die DEA hat allerdings den Nachteil, dass die Zahl der Unternehmen, die als effizient eingestuft werden, weil sie unter einem Aspekt alle andern Unternehmen \u00fcbertreffen, rasch gross werden kann. Wenn eine Gemeinde, die zweimal pro Jahr Altpapier sammelt, alle andern Gemeinden \u00fcbertrifft, die auch zweimal pro Jahr Altpapier sammeln, so sagt dies indes nichts dar\u00fcber aus, ob eine Gemeinde, die viermal sammelt, bei zweimaliger Sammlung das Sammelergebnis der Gemeinden mit zweimaliger Sammlung \u00fcbertreffen k\u00f6nnte. Bei solchen Einw\u00e4nden setzt die Sch\u00e4tzung flexibler Produktionsfunktionen ein. Hier wird aus den Daten aller untersuchten Wirtschaftseinheiten abgeleitet, wie stark mit jeder zus\u00e4tzlichen Sammlung das Sammelergebnis zur\u00fcckgeht. Dieser Ansatz mit flexiblen Produktionsfunktionen ist sachgerechter als der in Erkl\u00e4rungsmodellen aus Konvenienzgr\u00fcnden oft gew\u00e4hlte einfache lineare Ansatz, gem\u00e4ss dem der \u00dcbergang von 3 zu 4 Sammlung den gleichen Zuwachs beim Sammelergebnis bringt wie der \u00dcbergang von 11 zu 12 Sammlungen. Die regressionsgest\u00fctzten Ans\u00e4tze divergieren von der DEA insofern, als dass sie annehmen, dass es zum Erreichen eines bestimmten Ergebnisses nicht mehrere fundamental verschiedene Technologien gibt.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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