Die aktuellen finanzpolitischen Prognosen der OECD zeigen, dass sich die finanzpolitische Lage der Schweiz in der letzten Legislaturperiode verbessert hat. Die etwas g\u00fcnstigeren Rahmendaten d\u00fcrfen aber nicht dar\u00fcber hinwegt\u00e4uschen, dass die Finanzierung der \u00f6ffentlichen Haushalte noch nicht nachhaltig gesichert ist. Es besteht weiterer Handlungsbedarf, um den Verdr\u00e4ngungsprozess zugunsten der Sozial- und Gesundheitsausgaben zu stoppen und finanzpolitischen Entscheidungsspielraum zur\u00fcckzugewinnen. Insbesondere m\u00fcsste der Blickwinkel l\u00e4ngerfristig ausgerichtet werden, um die anstehenden demografischen Zusatzkosten aufzufangen. Eine Nachhaltigkeitsregel f\u00fcr die Sozialversicherungen w\u00e4re eine gute Erg\u00e4nzung.
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\nDie OECD hat k\u00fcrzlich ihre aktuellen finanzpolitischen Prognosen publiziert. Vgl. OECD Economic Outlook 82. Die Daten zeigen: Viele OECD-L\u00e4nder vermochten ihren eingeleiteten Konsolidierungskurs der letzten Jahre fortzusetzen. Nicht zuletzt dank kr\u00e4ftig sprudelnder Einnahmen sinken die strukturellen Defizite seit dem Jahr 2000. In vielen L\u00e4ndern geht auch die Staatsquote zur\u00fcck.
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\nBetrachtet man die Daten zur Schweiz, werden die finanzpolitischen Anstrengungen bei Bund, Kantonen und Gemeinden w\u00e4hrend der letzten Legislaturperiode 2004-2007 deutlich. Zwischen 1990 und 2003 betrug das konsolidierte Ausgabenwachstum noch rund 4% pro Jahr, was deutlich \u00fcber dem Wirtschaftswachstum und der Teuerung lag. 2004-2007 stiegen die Ausgaben hingegen noch um rund 2% pro Jahr (Bund +3,1%), bei einer Teuerung von 1% und einem nominalen Wachstum der Bundesausgaben von 3,8%. Auf Bundesebene sind insbesondere die Entlastungsprogramme EP 03 und EP 04 zu nennen. Sie trugen dazu bei, dass das Ausgabenwachstum gebremst werden konnte (siehe Grafik 1). Gepr\u00e4gt durch den unterschiedlichen Handlungsbedarf erfolgten auf Kantons- und Gemeindeebene ebenfalls Budgetsanierungen. Im Ergebnis verbesserten sich damit die defizit\u00e4ren Staatshaushalte in der letzten Legislatur sukzessive; 2007 konnte sogar ein Einnahmen\u00fcberschuss von 1,2% des BIP verbucht werden. \u00c4hnliches gilt f\u00fcr die Staatsquote, die sich – gest\u00fctzt durch das freundliche konjunkturelle Umfeld – von 35,9% des BIP 2004 auf 34,0% 2007 zur\u00fcckbildete. Da die Einnahmenquote stabil blieb, konnte auch der Schuldenstand von 57,9% des BIP auf 55,5% abgebaut werden. Die OECD-Prognosen sehen eine Fortschreibung dieser g\u00fcnstigen Entwicklung f\u00fcr 2008\/2009 vor und erwarten einen R\u00fcckgang der Verschuldungsquote auf 54,7%. \u00a0Angesichts dieser g\u00fcnstigen Entwicklung stellt sich die Frage: Ist der traditionelle Ruf der Schweiz als Hort finanzpolitischer Stabilit\u00e4t wieder hergestellt und die Fehler der Neunzigerjahre korrigiert? \u00a0– Sperrklinken-Effekt bei den Ausgaben: Betrachtet man die Ausgaben der Schweiz \u00fcber die Zeit, wird ein so genannter Sperrklinken-Effekt Der Sperrklinken-Effekt (displacement effect) als Erkl\u00e4rung f\u00fcr den langfristigen Expansionstrend der Staatsausgaben wurde erstmals durch Peacock und Wiseman (1961) in die Diskussion eingebracht. sichtbar: W\u00e4hrend Krisenzeiten erh\u00f6hen sich die Staatsausgaben, sie k\u00f6nnen aber w\u00e4hrend der nachfolgenden Hochkonjunktur nicht auf das urspr\u00fcngliche Niveau zur\u00fcckgef\u00fchrt werden. Die Gefahr ist also gross, dass die Staatsquote mit dem Abflauen der Konjunktur in der kommenden Legislaturperiode auf neue Rekordwerte ansteigen wird, mit entsprechenden Folgen f\u00fcr die Abgabenbelastung. \u00a0– Im internationalen Vergleich immer noch unterdurchschnittlicher Leistungsausweis: Die g\u00fcnstige finanzpolitische Entwicklung der Schweiz w\u00e4hrend der letzten Legislaturperiode relativiert sich in einem l\u00e4ngerfristigen internationalen Vergleich. Nach Japan, Portugal und Korea verzeichnet die Schweiz f\u00fcr die Periode ab 1990 den st\u00e4rksten Anstieg bei der Staatsquote. Auch bei der Verschuldungsquote geh\u00f6rt die Schweiz zu denjenigen L\u00e4ndern mit den st\u00e4rksten Zuw\u00e4chsen. Dabei f\u00e4llt die negative Entwicklung zu Beginn der Neunzigerjahre besonders ins Gewicht; die Anstrengungen w\u00e4hrend der letzten Legislaturperiode vermochten diese Zuw\u00e4chse im internationalen Vergleich bei weitem nicht zu kompensieren. Interessant ist der Vergleich mit Schweden, einem Land, das gerne als Referenz behaupteter positiver Auswirkungen eines hohen Staatsanteils herangezogen wird: Nicht nur reduzierte Schweden – im Gegensatz zur Schweiz – die Staatsausgaben und -einnahmen seit 1990. Auch der Vergleich der letzten Legislaturperiode ist eindr\u00fccklich: Reduktion der Staatsquote um 3,1 Prozentpunkte (Schweiz: -1,9 Prozentpunkte), Reduktion der Einnahmenquote um 0,8 Prozentpunkte (Schweiz: -0,4 Prozentpunkte) und Reduktion der Verschuldungsquote um 14,4 Prozentpunkte (Schweiz: -2,4 Prozentpunkte). Dabei lag das reale BIP-Wachstum durchschnittlich um 0,9 Prozentpunkte h\u00f6her als jenes der Schweiz. Freilich liegen die Ausgaben- und die Einnahmenquote Schwedens immer noch weit \u00fcber denjenigen der Schweiz; in der Tendenz verkleinert sich aber die Diskrepanz. Zudem liegt Schwedens Verschuldung heute um 9 Prozentpunkte tiefer als jene der Schweiz. Schweden verfolgt also seit gut zehn Jahren eine nachhaltigere und restriktivere Finanzpolitik als die Schweiz. \u00a0– Demografische Herausforderungen stehen an: Unbeantwortet blieb in der letzten Legislaturperiode auch, wie den drohenden Mehrbelastungen begegnet werden soll, die aufgrund der demografischen Entwicklung absehbar sind. Dies obwohl einige Sozialwerke bereits heute strukturelle Defizite ausweisen. In der AHV klafft ab 2015 aufgrund der demografischen Entwicklung eine stark wachsende Finanzierungsl\u00fccke. Allein zur Deckung der laufenden Rechnung w\u00e4re f\u00fcr 2017 eine Mehrwertsteuererh\u00f6hung um 0,5 Mehrwertsteuerprozente notwendig. Der Trend Richtung zus\u00e4tzliche Steuererh\u00f6hungen zur Finanzierung bleibt damit ungebrochen. Bereits eingeplant ab 2010 sind Beitragserh\u00f6hungen f\u00fcr die Invalidenversicherung (IV), die Arbeitslosenversicherung (ALV) und die Erwerbsersatzordnung (EO). Immerhin wurde mit der 5. IV-Revision auch ausgabenseitig eine leichte Trendkorrektur vorgenommen, und in der ALV sind ebenfalls gewisse Massnahmen vorgesehen. Diese reichen aber nicht aus, um die weiteren Ausgaben zu finanzieren. \u00a0\u00a0Die nachhaltige Finanzierung und Sicherung der Sozialwerke ist die gr\u00f6sste finanzpolitische Herausforderung der Schweiz. Und die Ausgangslage ist wenig komfortabel: Bereits in den Neunzigerjahren stiegen die Sozial- und Gesundheitsausgaben weit \u00fcberdurchschnittlich, obwohl die demografischen Zusatzkosten erst ab 2015 richtig sp\u00fcrbar werden. Seit den Neunzigerjahren steigen die Kosten des Sozialstaates rasant: W\u00e4hrend das BIP zwischen 1990 und 2004 um insgesamt 40% zulegte, haben sich die Ausgaben f\u00fcr den Sozial- und Gesundheitsbereich mehr als verdoppelt. Kein anderes europ\u00e4isches Land verzeichnete einen solchen Zuwachs (siehe Grafik 2). Die Sozialausgabenquote der Schweiz stieg seit 1990 um 10 Prozentpunkte und lag 2004 mit rund 30% nur unweit von den klassischen Wohlfahrtsstaaten (Schweden: 32,9%) entfernt. \u00a0Dies hat auch Auswirkungen auf die Struktur des Finanzhaushalts: 2005 gab die \u00f6ffentliche Hand bereits mehr als 50% der gesamten Ausgaben f\u00fcr die Bereiche soziale Wohlfahrt und Gesundheit aus; 1990 waren es noch lediglich 42% (siehe Grafik 3). Verantwortlich daf\u00fcr ist prim\u00e4r das hohe Ausgabenwachstum bei der IV, der ALV und im Gesundheitswesen. Ein Ende dieses Trends ist nicht absehbar. K\u00fcnftig werden vor allem die Ausgaben in der AHV aufgrund der Alterung der Bev\u00f6lkerung und die Erg\u00e4nzungsleistungen stark wachsen. Damit verdr\u00e4ngen die Ausgaben f\u00fcr die soziale Sicherheit die \u00fcbrigen wachstumspolitisch wichtigen Aufgaben. Das ist nicht nur finanzpolitisch nicht nachhaltig, sondern auch eine schlechte Grundlage f\u00fcr das k\u00fcnftige Wirtschaftswachstum. Es ist ein eigentlicher Verdr\u00e4ngungswettbewerb auszumachen: Die Ausgaben der sozialen Wohlfahrt engen den finanziellen Spielraum f\u00fcr andere, investive Ausgaben zusehends ein.
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\nDurch Volksentscheid vom 22.Juni 2001 wurde mit der Schuldenbremse das Bekenntnis zur nachhaltigen Sanierung der Finanzrechnung des Bundes auf Verfassungsstufe zum Ausdruck gebracht. Der rasante Anstieg der Verschuldung sollte gestoppt werden. Die Schuldenbremse hat sich in ihren ersten Jahren bew\u00e4hrt: Das strukturelle Defizit konnte eliminiert werden. Die Schuldenquote des Bundes hat 2005 einen H\u00f6chstwert von 28,1% erreicht und ist seitdem r\u00fcckl\u00e4ufig. 2008 wird mit einer Quote von 24,6% gerechnet. Eine Schwachstelle der Schuldenbremse besteht allerdings darin, dass Ausgaben ausserordentlicher Natur von der Schuldenbremse ausgenommen sind. Damit besteht die M\u00f6glichkeit, dass die Verschuldung – trotz ausgeglichener Finanzrechnung – \u00fcber ausserordentliche Ausgaben weiter zunimmt. Gem\u00e4ss Schuldenbericht des Bundes sind nur knapp 40% des Schuldenanstiegs aufgrund von Defiziten aus der Finanzrechnung entstanden. Vgl. Bericht des Bundesrates \u00fcber die Schuldenentwicklung der \u00f6ffentlichen Haushalte (EFD, 2007). Mit einer Erg\u00e4nzungsregel will der Bundesrat die T\u00fcr zu diesem Schlupfloch strenger kontrollieren. Die genauen Modalit\u00e4ten dieser Regel stehen noch aus. \u00a0Die l\u00e4ngerfristigen Herausforderungen zur nachhaltigen Finanzierung der Sozialwerke k\u00f6nnen aber auch mit der Erg\u00e4nzungsregel nicht gel\u00f6st werden: Heute fallen auf eine Person im Ruhestand vier Personen im erwerbsf\u00e4higen Alter. In 15 Jahren werden es noch drei und in 30 Jahren noch rund zwei Personen sein. Der Bundeshaushalt ist von dieser Entwicklung in den Bereichen Altersvorsorge, Gesundheit und Pflege sowie IV gefordert. Die demografische Entwicklung belastet den \u00f6ffentlichen Haushalt langfristig. \u00c4hnlich zur heutigen Schuldenbremse sollten deshalb auch f\u00fcr die Sozialwerke Automatismen geschaffen werden, die sich an der Finanzlage der Sozialwerke orientieren. Bei Verletzung der Regel w\u00e4re die Politik zur Einleitung entsprechender Korrekturmassnahmen verpflichtet. Von besonderer Bedeutung ist dies f\u00fcr die AHV, da dieses Sozialwerk bereits heute rund die H\u00e4lfte der gesamten Sozialausgaben f\u00fcr sich beansprucht und aufgrund der demografischen Entwicklung mittelfristig rasch wachsende Defizite zu erwarten sind. Eine Nachhaltigkeitsregel w\u00fcrde die Politik dazu bewegen, die AHV-Finanzierung auf eine langfristig finanzierbare Basis zu stellen. L\u00f6sungen m\u00fcssten bereits vor Finanzierungsdefiziten und Schuldenbergen in den entsprechenden Fonds zwingend umgesetzt werden. Damit w\u00fcrde das Vertrauen in das wichtigste Sozialwerk gest\u00e4rkt, und die Finanzierung w\u00e4re langfristig gesichert. Auch f\u00fcr die heute stark defizit\u00e4ren Sozialwerke ALV, IV und EO braucht es eine sch\u00e4rfere bzw. neue Nachhaltigkeitsregel, um den R\u00fcckfall in die Schuldenwirtschaft zu verhindern.
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\nGrafik 1 \u00abEntwicklung der Bundesausgaben, 1990-2011\u00bb
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\nGrafik 2 \u00abVer\u00e4nderung der Sozialausgabenquote, 1990-2004\u00bb
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\nGrafik 3 \u00abKonsolidierte Ausgaben von Bund, Kantonen, Gemeinden und Sozialversicherungen\u00bb
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\nKasten 1: Schweden: Kein Beispiel f\u00fcr lockere Fiskalpolitik Gelegentlich wird der Handlungsbedarf der Schweiz zur ausgabenseitigen Haushaltskonsolidierung mit dem Hinweis in Frage gestellt, skandinavische L\u00e4nder w\u00fcrden sich auch einen ausgebauten Sozialstaat mit hoher Steuerlast leisten und trotzdem hohe Wachstumsraten erzielen.Vor diesem Hintergrund ist es interessant, das Beispiel Schweden genauer zu betrachten.Wie die OECD-Daten offenbaren, st\u00fcrzte die schwedische Wirtschaft zu Beginn der 1990er Jahre in eine tiefe Krise: Zusammenbrechende Immobilienpreise, Anstieg der Privatverschuldung, Bankenkrise, hohe Arbeitslosenzahlen und eine einbrechende globale Konjunkturlage hinterliessen auch ihre Spuren in den \u00f6ffentlichen Haushaltena: Zwischen 1990 und 1993 verschlechterte sich der \u00f6ffentliche Haushalt massiv von einem Finanzierungs\u00fcberschuss von 3,4 % des BIP auf ein Defizit von 11,3 % des BIP.b Die Ausgabenquote stieg ebenfalls von 61,3 % auf 72.4 % des BIP. Gleichzeitig reduzierte sich die Einnahmenquote leicht, so dass sich die Verschuldung von 46,7 % des BIP auf knapp 80 % des BIP erh\u00f6hte. Mit dem Regierungswechsel 1994 wurde ein strikter Konsolidierungskurs eingeleitet. Interessanterweise konsolidierte die sozialdemokratisch gef\u00fchrte Regierung unter Ingvar Carlsson und sp\u00e4ter G\u00f6ran Persson zu grossen Teilen ausgabenseitig.c Die Einnahmenquote blieb \u00fcber die gesamte Konsolidierungsperiode 1995-2005 relativ stabil, die Ausgabenquote konnte jedoch um mehr als 10 %-Punkte und die Schuldenquote noch markanter um knapp 20 %-Punkte reduziert werden. Diese Entwicklung ist auf das im Fr\u00fchling 1995 eingesetzte Sparprogramm der Regierung zur\u00fcckzuf\u00fchren.Eine wichtige Massnahmen im Konsolidierungsprozess Schwedens betraf die Transparenz der \u00f6ffentlichen Finanzen. Viele Fonds, die bis Mitte der 1990er Jahre eine eigene Rechnung kannten, wurden ins allgemeine Budget eingegliedert. Diese Massnahme war gekoppelt mit einer weiteren wichtigen institutionellen \u00c4nderung des Budgetprozesses: Die St\u00e4rkung des Finanz- und Premierministers im Kabinett. Dies wurde erreicht, indem von einem \u00abBottom-up\u00bb-Modell, bei dem die Summe der Budgeteingaben aller Fachminister den Finanzbedarf ergab, auf ein \u00abTop-down\u00bb-Modell umgestellt wurde.d Heute entscheidet auf Antrag der Regierung das Parlament bereits im Februar \u00fcber die Gesamth\u00f6he des kommenden Budgets sowie der folgenden drei Jahre. Danach werden die Gesamtausgaben auf die 27 Ressorts aufgeteilt, wobei die Ausgabenobergrenze nicht \u00fcberschritten werden darf (Wagschal und Wenzelburger, 2006).<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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