{"id":123656,"date":"2007-11-01T12:00:00","date_gmt":"2007-11-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2007\/11\/bureau-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:42:50","modified_gmt":"2023-08-23T21:42:50","slug":"bureau","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2007\/11\/bureau\/","title":{"rendered":"Die Landwirtschaft in den bilateralen Handelsabkommen der Europ\u00e4ischen Union"},"content":{"rendered":"

Bei Handelsgespr\u00e4chen der Europ\u00e4ischen Union (EU) – aber auch der Schweiz – ist die Landwirtschaftsfrage stets ein Stolperstein, und zwar auf multilateraler wie auf bilateraler Ebene, obwohl sich die Landwirtschaftspolitik in den vergangenen Jahren st\u00e4ndig weiterentwickelt hat. Im Zentrum der Reformbem\u00fchungen stand die Steigerung der Produktivit\u00e4t und der Wettbewerbsf\u00e4higkeit des Sektors. Wie beeinflussen diese internen Reformen die Handelspolitik der EU? Wie weit reicht die Wirkung der bilateralen Abkommen in der Praxis? Und inwieweit beeinflussen diese Vertr\u00e4ge tats\u00e4chlich die Handelsfl\u00fcsse? Eine Analyse der EU und ihrer Entwicklung l\u00e4sst aufschlussreiche Vergleiche mit der Schweiz zu.\"\"
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\nDie pr\u00e4ferenziellen Handelsabkommen (PHA) decken derzeit nur einen geringen Teil des aussereurop\u00e4ischen Handels der Schweiz ab. Die fortschreitende wirtschaftliche Einbindung der europ\u00e4ischen Partner im Rahmen eines Netzes aus pr\u00e4ferenziellen Handelsbeziehungen sowie der ungewisse Ausgang der multilateralen Verhandlungen werfen die Frage auf, ob die Schweiz aktiver den Weg der bilateralen Abkommen einschlagen sollte. Dabei besteht allerdings die Gefahr, dass solche Abkommen in Widerspruch zur aktuellen Politik in Sektoren stehen, wo noch hohe Schutzz\u00f6lle erhoben werden, wie z.B. in der Landwirtschaft. Eine detaillierte Analyse der bilateralen Handelsabkommen der EU kann der Schweiz – im Sinne eines Vergleichs – in dieser Frage wertvolle Erkenntnisse vermitteln. Der Vergleich betrifft die Zollzugest\u00e4ndnisse im Bereich Landwirtschaft und Nahrungsmittel sowie deren Auswirkungen auf die Importe und die Landwirtschaftspolitik. Zudem wird der Einfluss dieser Abkommen auf den Handel mittels \u00f6konometrischer Sch\u00e4tzungen gepr\u00fcft. \u00a0Die Analysen zeigen, dass die EU verschiedene Schranken gesetzt hat, die verhindern, dass die pr\u00e4ferenziellen Importe ohne jegliche Kontrolle in ihren Markt gelangen. Weiter ist festzustellen, dass die PHA kaum greifbare Auswirkungen auf die Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU hatten. Eine \u00dcbertragung der Parameter aus \u00f6konometrischen Sch\u00e4tzungen von der EU auf die Schweiz zeigt, dass mit weiter gehenden Zollzugest\u00e4ndnissen das Volumen von Waren, die in die Schweiz aus L\u00e4ndern wie Chile, S\u00fcdafrika, Mexiko und zum Teil auch aus Mittelmeerl\u00e4ndern eingef\u00fchrt werden, substanziell wachsen d\u00fcrfte. Am meisten betroffen w\u00e4ren Produkte wie Fleisch, Fr\u00fcchte und Gem\u00fcse (auch verarbeitet), verarbeitete tropische Produkte (Kaffee, Tee, Gew\u00fcrze), Fette und \u00d6le sowie Wein. <\/p>\n

Richtungswechsel in der EU-Handelspolitik<\/h2>\n


\nEckpfeiler der EU-Handelspolitik waren lange Zeit der multilaterale Rahmen, die Integration k\u00fcnftiger EU-Mitgliedsstaaten und einseitige Zollzugest\u00e4ndnisse gegen\u00fcber Entwicklungsl\u00e4ndern. J\u00fcngere Abkommen (S\u00fcdafrika, Chile, Mexiko) und zahlreiche neue Verhandlungen in diesem Bereich weisen darauf hin, dass der bilaterale Weg auch in Zukunft einen hohen Stellenwert einnehmen wird. Diese Entwicklung ist auf verschiedene Faktoren zur\u00fcckzuf\u00fchren:\u00a0– Die Verhandlungen im Rahmen der Doha-Runde scheinen festgefahren.\u00a0– Die EU will in ihren Handelsbeziehungen Sonderklauseln zu Bereichen wie Geistiges Eigentum, Umwelt- und Sozialkriterien einbauen und die Handelsbeziehungen in ein gr\u00f6sseres Ganzes integrieren, das auch Politik, Kultur und wirtschaftliche Zusammenarbeit beinhaltet.\u00a0– Schliesslich bef\u00fcrchtet die EU angesichts des Aktivismus der USA, in Sachen Bilateralismus ins Hintertreffen zu geraten. \u00a0\u00a0Im bilateralen Rahmen lassen sich zudem wichtige Ausnahmen vereinbaren, f\u00fcr die eine Grenz\u00f6ffnung nicht gilt, namentlich im Landwirtschaftssektor, der in der EU politisch heikel bleibt.\u00a0Eine detaillierte Analyse zu den bilateralen Vertr\u00e4gen der EU mit der T\u00fcrkei, Jordanien, Israel, Tunesien, Marokko, S\u00fcdafrika, Chile und Mexiko zeigt, dass der Schutz gewisser Agrarg\u00fcter – wie Rindfleisch, Zucker und zum Teil auch Milchprodukte – durch die Zollzugest\u00e4ndnisse nur sehr begrenzt aufgeweicht wurde. Meistens wurden diese Produkte, die in der EU durch hohe Z\u00f6lle gesch\u00fctzt sind, von den bilateralen Abkommen ausgenommen. Wenn sie dennoch miteinbezogen wurden, dann mit Mengenbegrenzungen oder Zollkontingenten. Allgemein hat die EU f\u00fcr alle Produkte, die Gegenstand einer gemeinsamen Marktorganisation sind, Leitplanken aufgestellt, die einen massiven Importzufluss verhindern. So wird f\u00fcr Fr\u00fcchte und Gem\u00fcse – trotz Zollzugest\u00e4ndnissen – zumeist am bestehenden Schutz festgehalten: einerseits durch das Einfuhrpreissystem und andererseits durch strenge Mengenbegrenzungen w\u00e4hrend der europ\u00e4ischen Ernte.\u00a0Die Landwirtschaft wird aber von den Handelsabkommen nicht grunds\u00e4tzlich ausgeklammert. Die EU hat schrittweise eine Vielzahl von Produkten in \u00e4ltere Abkommen aufgenommen – namentlich in die Vertr\u00e4ge mit Jordanien und der T\u00fcrkei, die heute einen Grossteil der Agrarprodukte einschliessen. Als Ergebnis der laufenden Verhandlungen k\u00f6nnte dies schon bald auch bei anderen Mittelmeerl\u00e4ndern – wie Israel und Marokko – der Fall sein. In j\u00fcngeren Abkommen mit Mexiko und Chile ist eine gestaffelte Liberalisierung des Agrarhandels \u00fcber einen Zeitraum von zehn Jahren vorgesehen. Schliesslich erfolgte die Liberalisierung in bestimmten F\u00e4llen – wie Israel – bisher haupts\u00e4chlich im Rahmen von Zolltarifkontingenten, die jedoch f\u00fcr gewisse Produkte grossz\u00fcgige Volumen vorsehen.\u00a0Die bilateralen Vertr\u00e4ge der neuen Generation, f\u00fcr die das Abkommen mit Chile repr\u00e4sentativ ist, beschr\u00e4nken sich nicht auf den Zollaspekt, sondern umfassen zahlreiche Bestimmungen, die den Handel erleichtern. Dazu geh\u00f6ren zum Beispiel standardisierte Verfahren in den Bereichen Inspektion, Verwaltungskontrolle und delegierte Zertifizierungen. Die Abkommen mit Chile und S\u00fcdafrika beinhalten zudem sehr detaillierte Bestimmungen in Bezug auf die gegenseitige Einhaltung von Regeln zu Ursprungsbezeichnungen und Handelsmarken. <\/p>\n

Quantitative Evaluation der EU-Abkommen<\/h2>\n


\nDie EU-Abkommen bieten f\u00fcr 50% bis 80% der Tariflinien mit einem Meistbeg\u00fcnstigungssatz von \u00fcber null eine effektive Zollpr\u00e4ferenz (siehe Tabelle 1). Weit gehend ausgenommen von dieser Deckung, die je nach Bereich sehr unterschiedlich weit reicht, sind tierische Erzeugnisse (insbesondere Rindfleisch), Milchprodukte, ein Grossteil des Getreides sowie Zucker. Weitergehende Zollzugest\u00e4ndnisse werden namentlich f\u00fcr Produkte einger\u00e4umt, die urspr\u00fcnglich relativ wenig gesch\u00fctzt waren, wie verarbeitete Produkte, Blumen, \u00d6lsaaten, Eier-Erzeugnisse oder Wein. Auch Fr\u00fcchte und Gem\u00fcse sind h\u00e4ufig eingeschlossen, wenn auch stets mit saisonalen Beschr\u00e4nkungen. F\u00fcr Zitrusfr\u00fcchte, Getreide und zum Teil Fleisch werden h\u00e4ufig Kontingente einer einfachen Aufhebung der Z\u00f6lle vorgezogen.\u00a0Am schmalsten ist die Pr\u00e4ferenzspanne in den Bereichen Fleisch, Milchprodukte, Fr\u00fcchte und Gem\u00fcse. Obwohl die untersuchten Abkommen deutlich niedrigere Z\u00f6lle vorsehen als gem\u00e4ss Meistbeg\u00fcnstigungsklausel, besteht im Allgemeinen eine relativ geringe Pr\u00e4ferenzspanne zu den Bedingungen, die den meisten Entwicklungs- und Transitionsl\u00e4ndern im Rahmen des Allgemeinen Pr\u00e4ferenzsystems (APS) gew\u00e4hrt werden. F\u00fcr gewisse L\u00e4nder, die schon fr\u00fcher von Pr\u00e4ferenzen profitierten, vermochten weitergehende Bestimmungen in neueren bilateralen Abkommen die Erosion dieser Vorzugsbehandlung durch die allgemeine Senkung der Z\u00f6lle im Rahmen der Uruguay-Runde nur teilweise zu kompensieren.\u00a0Der h\u00e4ufig weniger umfassende Deckungsbereich der Abkommen zwischen der EU und Mittelmeerl\u00e4ndern wird durch eine h\u00f6here Pr\u00e4ferenzspanne auf den einbezogenen Produkten wettgemacht. Deshalb sind die Zugangsbedingungen im Durchschnitt mindestens ebenso interessant wie diejenigen im Rahmen der Abkommen mit Mexiko, Chile oder S\u00fcdafrika.\u00a0Bei den Produkten, f\u00fcr die im Rahmen bilateraler Abkommen gegenseitige Zugest\u00e4ndnisse gemacht wurden, ist zum Teil ein bedeutendes Importwachstum zu beobachten. Dies gilt namentlich f\u00fcr Fr\u00fcchte und Gem\u00fcse insbesondere aus Chile und Marokko, f\u00fcr Fr\u00fcchte aus Chile und der T\u00fcrkei, f\u00fcr Oliven\u00f6l aus Tunesien und f\u00fcr gewisse Fleischprodukte aus Chile (letztere umfassen nur geringe Mengen). Die Handelspr\u00e4ferenzen haben einen wesentlichen Einfluss auf die Exporte von L\u00e4ndern, die mit der EU ein bilaterales Abkommen unterzeichnet haben, allen voran auf die Mittelmeerl\u00e4nder. \u00dcber den gesamten Landwirtschaftssektor gesehen h\u00e4lt sich die Bedeutung der bilateralen Abkommen mit der EU allerdings in Grenzen. F\u00fcr eine stimulierende Wirkung solcher Abkommen auf die Exporte in Richtung EU sprechen im Fall von Chile verschiedene Indikatoren, w\u00e4hrend bei Israel, Marokko und S\u00fcdafrika die Anhaltspunkte weniger eindeutig sind. F\u00fcr die \u00fcbrigen L\u00e4nder ist kein klarer Trend auszumachen. Die einzelnen Sektoren entwickeln sich ebenfalls sehr unterschiedlich. Die Abkommen scheinen somit nur in gewissen Bereichen eine signifikante Rolle zu spielen. <\/p>\n

Wechselwirkungen zwischen Handelsabkommen und GAP<\/h2>\n


\nDie GAP wurde in den vergangenen 15 Jahren tief greifend reformiert. Dazu trug der Druck durch interne Faktoren und Handelsabkommen bei. Wegen der Neuregelungen in der WTO dr\u00e4ngte sich eine umfassende Neuausrichtung der Landwirtschaftspolitik auf. Die Beschr\u00e4nkungen f\u00fcr Exportsubventionen und die Bestimmungen zur internen St\u00fctzung liessen sich – namentlich in Bereichen wie Fleisch, Getreide, Milchpulver oder Butter – nicht mit den Interventionsregelungen und den garantierten Preisen der fr\u00fcheren GAP vereinbaren. Die WTO-Panels und vor allem die Zugest\u00e4ndnisse an Entwicklungsl\u00e4nder – insbesondere die Initiative \u00abAlles ausser Waffen\u00bb – spielten bei gewissen Reformen eine entscheidende Rolle, zum Beispiel bei Produkten wie Bananen, Zucker und Reis. Dabei kam der Druck nicht zwingend von aussen. Manchmal trugen diese Handelszugest\u00e4ndnisse auch dazu bei, dass Reformen durchgesetzt wurden, die aus internen Gr\u00fcnden w\u00fcnschenswert waren. Tatsache ist, dass die multi- und unilaterale Handelspolitik die Reform der GAP wesentlich mitgepr\u00e4gt hat.\u00a0Die bilateralen Abkommen scheinen hingegen bei der Reform der GAP nur eine untergeordnete Rolle gespielt zu haben. Diese Abkommen ziehen Importe nach sich, welche die gemeinsamen Marktorganisationen f\u00fcr die Sektoren Fr\u00fcchte und Gem\u00fcse oder auch Oliven\u00f6l unter Druck setzen. Die wichtigsten Produkte mit einer gemeinsamen Marktorganisation wurden jedoch ausgeklammert oder erfuhren nur eine sehr kontrollierte bilaterale Liberalisierung.\u00a0Es ist anzunehmen, dass die Verhandlungen \u00fcber ein bilaterales Abkommen zwischen der EU und Brasilien oder dem Mercosur in den Bereichen Zucker und Rindfleisch schwierig bleiben, denn die entsprechenden Exportkapazit\u00e4ten Brasiliens k\u00f6nnten die europ\u00e4ische Produktion gef\u00e4hrden; im Fall von Rindfleisch w\u00e4ren zudem zahlreiche Familienbetriebe betroffen. Abgesehen von diesem Sonderfall ebnen die fortschreitende Aufhebung des Interventionsmechanismus in zahlreichen Sektoren sowie der \u00dcbergang zu entkoppelten Direktzahlungen den Weg f\u00fcr entsprechende Abkommen. Damit wird der grundlegende Konflikt zwischen GAP und Zollsenkungen ausger\u00e4umt – n\u00e4mlich das Risiko, dass der staatliche Aufkauf von Importprodukten den Interventionsmechanismus \u00fcberstrapaziert. In Bereichen wie Zucker oder selbst Getreide und Milch erm\u00f6glichten die internen Reformen zudem eine Rationalisierung der Produktion. Damit stieg die Wettbewerbsf\u00e4higkeit des Sektors gegen\u00fcber den Importen betr\u00e4chtlich, was den Abschluss k\u00fcnftiger Handelsabkommen ebenfalls erleichtert. <\/p>\n

Erkenntnisse f\u00fcr die Schweiz<\/h2>\n


\nDie Liste der sensiblen Landwirtschaftsprodukte sieht in der Schweiz etwas anders aus als in der EU. Die Schweiz erhebt h\u00f6here Z\u00f6lle f\u00fcr lebende Tiere, Milch, Getreide, \u00d6lsaaten, verarbeitete Produkte, Getr\u00e4nke und verschiedene Fleischsorten. Die von der Schweiz abgeschlossenen Abkommen erstrecken sich im Allgemeinen auf eine weniger grosse Anzahl von Produkten. H\u00e4ufiger ausgeklammert sind tierische Produkte, Getreide, \u00d6lsaaten, Fr\u00fcchte, Gem\u00fcse und verarbeitete Produkte. Daf\u00fcr werden f\u00fcr die eingeschlossenen Produkte in der Regel proportional h\u00f6here Zollerm\u00e4ssigungen gew\u00e4hrt.\u00a0Um quantitative Anhaltspunkte zu gewinnen, wurde eine \u00f6konometrische Analyse durchgef\u00fchrt, die den Einfluss der bilateralen Handelsabkommen auf die Handelsfl\u00fcsse isolieren sollte. Dieser Einfluss ist allerdings schwierig zu bestimmen: \u00a0– Erstens liegen f\u00fcr die untersuchten Partnerl\u00e4nder die Ausgangsvolumina h\u00e4ufig sehr tief;\u00a0– zweitens sind die effektiven Liberalisierungen begrenzt;\u00a0– drittens besteht nur ein geringer zeitlicher Abstand. \u00a0\u00a0Die Sch\u00e4tzungen lassen jedoch vermuten, dass Zollerm\u00e4ssigungen in urspr\u00fcnglich stark gesch\u00fctzten Sektoren einen wesentlichen Einfluss auf die Handelsfl\u00fcsse haben k\u00f6nnen.\u00a0Die f\u00fcr die EU durchgef\u00fchrten Sch\u00e4tzungen zur Importelastizit\u00e4t wurden verwendet, um festzustellen, wie sich eine Vertiefung der bestehenden bilateralen Abkommen f\u00fcr die Schweiz auswirken k\u00f6nnte. Rein zur Veranschaulichung und ohne Vorwegnahme der tats\u00e4chlichen Modalit\u00e4ten einer solchen Vertiefung der bilateralen Abkommen der Schweiz wurde den Simulationen eine vollst\u00e4ndige Abschaffung der Z\u00f6lle f\u00fcr die Partnerl\u00e4nder zugrunde gelegt. Heikle Situationen zeigen sich zum Beispiel beim Fleisch f\u00fcr Chile oder bei den Getr\u00e4nken (Wein) f\u00fcr S\u00fcdafrika. Generell ist damit zu rechnen, dass eine Liberalisierung ein substanzielles Wachstum der Importe in die Schweiz bewirken w\u00fcrde, namentlich f\u00fcr Einfuhren aus Chile, S\u00fcdafrika und Mexiko. Am st\u00e4rksten betroffen w\u00e4ren Fleisch, Fr\u00fcchte und Gem\u00fcse (auch verarbeitet), Kaffee, Tee und Gew\u00fcrze sowie \u00d6le und Wein. Verglichen mit den gesamten Importen von Landwirtschaftsg\u00fctern in die Schweiz d\u00fcrften sich jedoch diese Importe in absoluten Zahlen in einem eher bescheidenen Rahmen bewegen, da die betrachteten Partnerl\u00e4nder weniger bedeutende Lieferanten sind und bereits von einem gewissen pr\u00e4ferenziellen Zugang profitieren. Das Importwachstum konzentriert sich im \u00dcbrigen auf wenig gesch\u00fctzte Produkte und Einfuhren im Rahmen von Vorzugskontingenten. In diesen beiden F\u00e4llen ist nicht mit einem markanten Anstieg der Importe aufgrund eines PHA zu rechnen, ausser es w\u00fcrden umfangreiche pr\u00e4ferenzielle Zollkontingente gew\u00e4hrt.\u00a0Produkte, f\u00fcr die derzeit Vorzugskontingente gelten, liessen sich in den vorliegenden Simulationen allerdings nicht ad\u00e4quat ber\u00fccksichtigen. Ihre Behandlung k\u00f6nnte im Rahmen einer m\u00f6glichen Vertiefung der bestehenden Abkommen entscheidend sein, namentlich bei Wein aus Chile, Gem\u00fcse aus Israel, Jordanien, Marokko, Mexiko und der T\u00fcrkei sowie Wein, Fleisch und Fr\u00fcchten aus S\u00fcdafrika. Die relevanten Auswirkungen d\u00fcrften sich indes auf einige Sektoren pro Partner beschr\u00e4nken, wobei die gr\u00f6ssten Wachstumspotenziale bei Chile, Mexiko und S\u00fcdafrika zu vermuten sind.
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\nTabelle 1 \u00abDurchschnittlicher Prozentsatz und Anteil der eingeschlossenen Produkte im Handelssystem der EU f\u00fcr Landwirtschaftsprodukte mit Meistbeg\u00fcnstigungszollsatz (MFN)&gt;0, 2004\u00bb
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\nKasten 1: Referenzen – SECO (2007a): L’\u00e9volution de l’offre agricole de l’Union europ\u00e9enne dans ses accords commerciaux. Schlussbericht der ITAQA-Studie zuhanden des Staatssekretariats f\u00fcr Wirtschaft, August 2007.- SECO (2007b): Evaluation ex post des accords commerciaux bilat\u00e9raux r\u00e9ciproques de l’Union europ\u00e9enne dans l’agriculture. Schlussbericht der ITAQA-Studie zuhanden des Staatssekretariats f\u00fcr Wirtschaft, August 2007.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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