{"id":124023,"date":"2007-06-01T12:00:00","date_gmt":"2007-06-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2007\/06\/muggli-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:44:43","modified_gmt":"2023-08-23T21:44:43","slug":"muggli","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2007\/06\/muggli\/","title":{"rendered":"Internationale Regulierung: Chancen und Gefahren f\u00fcr ein wirksames Safety Management"},"content":{"rendered":"

Die Standardisierung des modernen Safety Management befindet sich in einem Spannungsfeld. Sie ist einerseits ein Instrument hoher Interoperabilit\u00e4t und Investitionssicherheit; anderseits hat sie eine gewisse systeminh\u00e4rente Tr\u00e4gheit zur Folge. Im nachfolgenden Artikel wird die Wirkungsweise der bisherigen resultatbezogenen Regulierung einer komplement\u00e4ren prozessbezogenen Regulierung gegen\u00fcbergestellt. Schliesslich wird die Bedeutung der Regulierung im Licht von Safety Management komplexer Systeme behandelt. Nicht Thema dieses Artikels sind Aspekte der Security (Gefahren im Bereich des Terrorismus und der Kriminalit\u00e4t).\"\"
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\nDie Luftfahrt geh\u00f6rt zu den wenigen Systemen, die seit einem halben Jahrhundert systematisch international normiert und reguliert werden, von der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (Icao). Gegenstand der Regulierung sind hoheitliche, wirtschaftliche und technisch-operationelle Aspekte, die alle in Wechselbeziehung zueinander stehen. So hat ein hohes Mass an internationaler Standardisierung mitentscheidend zum Erfolg dieses landes\u00fcbergreifend funktionierenden Verkehrstr\u00e4gers beigetragen. Es besteht ein dichtes Netz von so genannten Standards and Recommended Practices (Sarps) f\u00fcr alle wesentlichen Bereiche der Luftfahrt:\u00a0– Flugoperation und -verfahren;\u00a0– Ausbildung und Lizenzierung der Besatzungen; \u00a0– Herstellung, Zertifizierung und Unterhalt der Luftfahrzeuge;\u00a0– Bereitstellung und Betrieb der Infrastruktur, wie z.B. Flugsicherung und Flugh\u00e4fen. (Allerdings besteht hier eine stellenweise deutlich kleinere Regulierungsdichte, weil diese Leistungen in der Vergangenheit teilweise stark hoheitlichen Charakter hatten.) <\/p>\n

Vorteile der Standardisierung…<\/h2>\n


\nDurch die stark durchdringende Standardisierung wurde ein hoher Grad an Interoperabilit\u00e4t erreicht. Diese wiederum erlaubt ohne Weiteres den grenz\u00fcberschreitenden Betrieb und den vergleichsweise einfachen Markteintritt von betreibenden Gesellschaften, aber auch von Herstellern und Dienstleistern. Die Zertifizierungs- und Zulassungsverfahren – gerade f\u00fcr Flugzeuge und Triebwerke – sind im Wesentlichen vereinheitlicht und gegenseitig anerkannt. Dies erm\u00f6glicht Herstellern \u00fcberhaupt, Produktinnovationen am internationalen Markt zu rentabilisieren. Sie kommen der Wirtschaftlichkeit, dem Umweltschutz und insbesondere der Sicherheit zugute. Gerade Investitionen eines Betreibers in Umweltschutz und Sicherheit sind mit klassischen Return-on-Investment-Berechnungen schwer abzubilden, weil der Nutzen entweder buchhalterisch gar nicht zu beziffern ist oder zumindest erheblich zeitverz\u00f6gert eintreten wird. Ohne internationale Standardisierung w\u00e4ren diese Investitionen noch schwieriger zu t\u00e4tigen.\u00a0Das Safety Management profitiert erheblich von der Standardisierung. Zum einen ist in den Standards und Empfehlungen der verschiedenen Luftverkehrsorganisationen Neben der Icao u.a. die Federal Aviation Administration (FAA), die Europ\u00e4ische Agentur f\u00fcr Flugsicherheit (Easa) und Eurocontrol. ein immenses Wissen \u00fcber den sicheren Betrieb dieses komplexen Systems verdichtet. Zum andern erlauben diese Sarps die Operationalisierung der Expertise und brechen teilweise die systeminh\u00e4rente Komplexit\u00e4t. Das Resultat ist eine beispielhafte Leistung bez\u00fcglich Sicherheit bei einem gewaltigen Verkehrsvolumen: Die heutige weltweite professionelle Flugoperation fordert j\u00e4hrlich im Durchschnitt nicht mehr Todesopfer als der schweizerische Strassenverkehr. <\/p>\n

…und deren Grenzen<\/h2>\n


\nDie Standardisierung birgt aber auch Nachteile und Gefahren. Zun\u00e4chst sind die Sarps von Menschenhand, vielfach im Konsensverfahren, eingef\u00fchrt worden. Gezwungenermassen in Kauf zu nehmende Unzul\u00e4nglichkeiten menschlichen Tuns f\u00fchren zur Erkenntnis, dass die Standards und Empfehlungen nicht l\u00fcckenlos und nicht fehler- und widerspruchsfrei sein k\u00f6nnen. Folglich kann selbst die strikte Einhaltung der Sarps nicht zur totalen Sicherheit f\u00fchren. Allein aus diesem Grund wird ein Restrisiko im System bestehen bleiben. Zu diesen Unzul\u00e4nglichkeiten kommen auch unvermeidbare Risiken durch die Anwender als sozio-technische Systeme. Auch bestausgestaltete Sicherheitskulturen k\u00f6nnen den Anspruch der Risikofreiheit nicht erf\u00fcllen. Die Bereitschaft, ein Restrisiko zu tragen, ist eine gesellschaftspolitische Frage.\u00a0Deutlich ausgepr\u00e4gter ist folgende Herausforderung der Standardisierung: Die in den hoch kompetitiven M\u00e4rkten operierenden Unternehmen k\u00f6nnen versucht sein, sich auf die Erf\u00fcllung der gesetzlich bindenden Standards zu beschr\u00e4nken und auf die Umsetzung der empfohlenen Praktiken zu verzichten. Diese Diskussion wird zuweilen auch unter den Begriffen \u00abRegeln der Technik\u00bb und \u00abStand der Technik\u00bb gef\u00fchrt.\u00a0\u00dcberdies wird die Feststellung nicht \u00fcberraschen, dass Partikularinteressen von Marktteilnehmern und Staaten dazu f\u00fchren k\u00f6nnen, dass in einer internationalen Organisation relevante Erkenntnisse nicht immer in Empfehlungen oder gar Standards m\u00fcnden. Die zuweilen langsame Weiterentwicklung der Sarps oder die aufw\u00e4ndigen Zertifizierungsverfahren k\u00f6nnen die Nutzung technisch einf\u00fchrungsreifer und sicherheitsf\u00f6rderlicher Innovationen verz\u00f6gern oder gar verhindern. Der erw\u00e4hnte international erleichterte Marktzugang (dank der Standardisierung und der gegenseitig anerkannten Zulassung) wird teilweise durch den Aufwand der Normerf\u00fcllung abgeschw\u00e4cht. <\/p>\n

Neuer prozessbezogener Ansatz<\/h2>\n


\nIm Umfeld bisher hoheitlich wahrgenommener Aufgaben besteht ein struktureller Bedarf an Standardisierung. Das wird besonders deutlich im Bereich der Flugsicherung, die bisher von einer teilweise d\u00fcnnen resultatbezogenen Regulierung gepr\u00e4gt ist. Eurocontrol hat dies erkannt und f\u00fcr alle am geplanten Single European Sky interessierten Flugsicherungsgesellschaften einen neuen, komplement\u00e4ren prozessbezogenen Ansatz entworfen. Die Eurocontrol Safety Regulatory Requirements (Esarrs) geben nicht technische Detailspezifikationen vor, sondern verlangen von den Flugsicherungsdienstleistern Metastrukturen. \u00a0Diese Metastrukturen fokussieren auf den konstruktiven Umgang mit St\u00f6rungen und Fehlern, die Ausbildung und Lizenzierung, die Risikobeurteilung von System\u00e4nderungen sowie die Art und Weise, wie Systeme grunds\u00e4tzlich zu spezifizieren, entwerfen, bauen und zu pr\u00fcfen sind. F\u00fcr das Sicherheitsmanagement ist dies ein erfolgversprechender Ansatz: Er ist technisch-operationell l\u00f6sungsneutral und deshalb im Vergleich zum Bottom-up-Ansatz nicht demselben \u00c4nderungsrhythmus unterworfen. Diese relative Stabilit\u00e4t ist der erreichbaren Sicherheit grunds\u00e4tzlich f\u00f6rderlich. Insgesamt ist der prozessorientierte Ansatz darauf ausgerichtet, eine stete Verbesserung in den Unternehmen zu erwirken. Der schiere Umfang und die Komplexit\u00e4t des bisherigen internationalen Normenwerks verhindern zuweilen eine hinreichend schnelle Anpassung an die Entwicklung. <\/p>\n

Umgang mit Komplexit\u00e4t<\/h2>\n


\nDas Luftfahrtsystem ist breit gef\u00e4chert. Es vernetzt Teilbranchen mit vollst\u00e4ndig unterschiedlichen Gesch\u00e4ftsmodellen, Technologien und Berufsgruppen mit der ganzen Breite an Bildungsanspr\u00fcchen. Das System ist grenz\u00fcbergreifend und mit politischen, wirtschaftlichen, psychologischen und technischen R\u00fcckkoppelungen versehen. Die Standards und guten Praktiken leisten einen wesentlichen Beitrag zur Interoperabilit\u00e4t im System. \u00a0Auf der Mikroebene sind die Sarps ein wesentliches Werkzeug f\u00fcr die Gestaltung der Arbeitsprozesse in den verschiedenen Teilbranchen und zur Sicherstellung vorhersagbarer Resultate dieser operationellen Prozes-se – einem zentralen Anliegen aus Sicht der Sicherheit. Komplexe, sehr sicherheitssensitive Arbeiten – wie zum Beispiel ein Triebwerkwechsel inklusive Betriebstest – werden dank solcher Strukturen an (lizenzierte) Mitarbeitende ohne Terti\u00e4rausbildung endg\u00fcltig delegiert. Wenngleich die Sarps bedeutende Arbeitsvorg\u00e4nge delegierbar machen, so bleibt trotz hohem Anspruch an das Verantwortungsbewusstsein der Ausf\u00fchrenden und deren Vorgesetzten – insbesondere in Bezug auf die Ausbildung und den lernenden Umgang – das menschliche Tun mit Fehlern behaftet.\u00a0Die Sarps bilden aber auch die Grundlage f\u00fcr die Interoperabilit\u00e4t auf der Makroebene. Das grenz\u00fcbergreifende Zusammenspiel von Flugsicherung, Flugwetterdiensten sowie der Einsatz- und Routenplanung der Fluggesellschaften ist beispielsweise auf dieses Normenwerk angewiesen. Auch hier steht die Vorhersagbarkeit der Resultate f\u00fcr beherrschte Prozesse und ist neben der kommerziellen Bedeutung eines reibungslosen Betriebs von direkter Bedeutung f\u00fcr die Luftfahrtsicherheit.\u00a0Das gesamte internationale Normenwerk ist schliesslich eine wesentliche Hilfe gerade f\u00fcr kleinere L\u00e4nder. Die von Icao, Eurocontrol und anderen Organisationen geschaffenen Strukturen w\u00e4ren f\u00fcr kleinere L\u00e4nder kaum erreichbar und mit den Handelspartnern abstimmbar. Der Preis f\u00fcr die \u00dcbernahme der internationalen Standards ist allerdings, dass die Einflussm\u00f6glichkeiten eines einzelnen Staates eher klein sind. Um die Gestaltungsm\u00f6glichkeiten zu wahren, ist eine konsequente und aktive Teilnahme in den massgebenden internationalen Gremien erforderlich. <\/p>\n

Suche nach dem Gleichgewicht<\/h2>\n


\nAus Sicht der Luftfahrtsicherheit bieten international abgest\u00fctzte und gelebte Sarps eine der wesentlichen Voraussetzungen f\u00fcr ein nachhaltig wirksames Safety Management. Dies gilt sowohl f\u00fcr technisch-operationelle und organisatorische wie auch f\u00fcr institutionelle Belange. Offenbar gibt es einen Zusammenhang zwischen der Tiefe der vorhandenen Sicherheitskultur bei Ausf\u00fchrenden und Kadern einerseits und der Langj\u00e4hrigkeit relevanter Sarps andererseits. \u00a0Ebenso bedeutend scheint auch die Beobachtung, dass Standards und empfohlene Praktiken dem konkreten Gegenstand oder Prozess gerecht werden m\u00fcssen. Ein Zuwenig ist der erreichbaren Sicherheit ebenso abtr\u00e4glich wie ein Zuviel. Relevante L\u00fccken k\u00f6nnen im kompetitiven Umfeld dazu verleiten, auf sicherheitsrelevante Massnahmen zu verzichten. Bei \u00fcberbordenden oder zu schnell versch\u00e4rften Sarps besteht die Gefahr, dass die Aufmerksamkeit ungeb\u00fchrlich vom weiterlaufenden Tagesgesch\u00e4ft abgelenkt wird.\u00a0Wirksames Safety Management lebt – neben den hier ins Zentrum ger\u00fcckten Regeln – von stetiger, langfristig angelegter Entwicklung und vom Wahrnehmen der Verantwortung nach dem Stand der Technik. Zum k\u00fcnftigen Stand der Technik wird eine Firmenkultur geh\u00f6ren m\u00fcssen, die unerwartete Fehler und Risiken als nat\u00fcrliche Begleiterscheinungen anerkennt, sich gleichzeitig aber systemisch darauf einrichtet, diese als Teil des Tagesgesch\u00e4fts nachhaltig und schnell einzud\u00e4mmen.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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