{"id":124088,"date":"2007-05-01T12:00:00","date_gmt":"2007-05-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2007\/05\/finger-6\/"},"modified":"2023-08-23T23:44:40","modified_gmt":"2023-08-23T21:44:40","slug":"finger-5","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2007\/05\/finger-5\/","title":{"rendered":"Umfang und Finanzierungsm\u00f6glichkeiten des postalischen Universaldienstes bei vollst\u00e4ndiger Markt\u00f6ffnung"},"content":{"rendered":"<p>Die \u00f6ffentliche Diskussion um den postalischen Universaldienst und dessen Finanzierung basiert zum gr\u00f6ssten Teil auf bereits bekannten Tatsachen. W\u00e4hrend der Liberalisierungsprozess derzeit im Gange ist und die Europ\u00e4ische Kommission f\u00fcr eine vollst\u00e4ndige \u00d6ffnung des Postmarktes pl\u00e4diert, ist festzuhalten, dass eine solche Markt\u00f6ffnung &#8211; ausser in bestimmten Ausnahmef\u00e4llen &#8211; nur realisiert werden kann, wenn der Universaldienst neu definiert und den heutigen Anforderungen angepasst wird. In diesem Artikel geht es haupts\u00e4chlich um die Verh\u00e4ltnisse in Europa. Der Fall Schweiz kommt nur zur Sprache, wenn wesentliche Unterschiede zu Europa bestehen.<img fetchpriority=\"high\" decoding=\"async\" class=\"article_rect\" src=\"\/dynBase\/images\/article_rect\/200705_07_Finger_01.eps.jpg\" alt=\"\" width=\"370\" height=\"247\" \/>&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nDie Europ\u00e4ische Kommission unterscheidet den Universaldienst von den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse (vgl. Kasten 1 Der Begriff \u00abUniversaldienst\u00bb wurde von der Europ\u00e4ischen Kommission geschaffen im Zusammenhang mit generellen \u00dcberlegungen zur Zukunft der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, insbesondere der Netzindustrien. Der Begriff wurde zum ersten Mal &#8211; wenn auch noch sehr unbestimmt &#8211; im Gr\u00fcnbuch Telekommunikation aus dem Jahr 1987 verwendet. Eine Pr\u00e4zisierung des Universaldienstes erfolgte im Gr\u00fcnbuch \u00fcber die Entwicklung des Binnenmarktes f\u00fcr Postdienste von 1992, in dem er definiert wurde als Anspruch auf eine Reihe von Postdiensten mit einem bestimmten Qualit\u00e4tsstandard, welche allen Kunden unabh\u00e4ngig von ihrem Aufenthaltsort zu erschwinglichen Preisen gew\u00e4hrleistet sein m\u00fcssen. In der Folge wurde der Begriff &#8211; zumindest ideell &#8211; wieder auf alle Netzindustrien erweitert. Die Europ\u00e4ische Kommission verwendete ihn als Konzept f\u00fcr die F\u00f6rderung der wirtschaftlichen Entwicklung und f\u00fcr den Konsumentenschutz. Der Universaldienst wird nun \u00fcber einen fl\u00e4chendeckenden europ\u00e4ischen Mindeststandard definiert, der die Versorgung mit Dienstleistungen sowie deren Qualit\u00e4t und Preise festlegt. Der Universaldienst muss somit von den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unterschieden werden. Letztere sind Ausdruck von politischen Zielsetzungen, die den bedeutendsten Anbietern im Bereich der Netzindustrien ebenfalls vorgegeben werden, wie z.B. regionale Entwicklung, Besch\u00e4ftigung, Solidarit\u00e4t und Sicherheit.), die je mit zwei verschiedenen Finanzierungsmechanismen verbunden sind. Auf der einen Seite bildet der Universaldienst f\u00fcr die europ\u00e4ischen Konsumenten eine einheitliche und garantierte Grundlage. Die Zust\u00e4ndigkeit f\u00fcr den Universaldienst &#8211; wie auch f\u00fcr die Liberalisierung der einzelnen Sektoren &#8211; liegt bei der Kommission. Diese sieht vor, dass die Finanzierung des Universaldienstes gew\u00e4hrleistet werden muss, wenn er nicht vom Markt erbracht wird. Auf der anderen Seite fallen die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unter die Zust\u00e4ndigkeit der jeweiligen innerstaatlichen Politik. Diese sollten daher von der Regierung des betreffenden Staates mit Steuergeldern finanziert werden. Die Unterscheidung zwischen Universaldienst und Dienstleistungen von allgemeinem Interesse schafft sowohl in Bezug auf die jeweiligen Zust\u00e4ndigkeiten der Europ\u00e4ischen Kommission und der nationalen Regierungen als auch hinsichtlich der Finanzierungsmechanismen zwischen dem Sektor (Universaldienst) und den Steuern (nationale Regierungen) Klarheit.\u00a0So n\u00fctzlich diese Unterscheidung in konzeptueller Hinsicht auch ist: Sie scheiterte ziemlich rasch an der historischen und politischen Realit\u00e4t. Mittlerweile wird sie selbst von der Europ\u00e4ischen Kommission nicht mehr eingehalten. Das kann im Postsektor an zwei Beispielen illustriert werden: \u00a0Der von der Europ\u00e4ischen Kommission umgesetzte Finanzierungsmechanismus f\u00fcr den Universaldienst im Postbereich ist &#8211; im Vergleich mit anderen Sektoren &#8211; ziemlich speziell. Die Kommission sieht n\u00e4mlich zur Finanzierung des Universaldienstes einen gewissen Monopolschutz vor zu Gunsten des Anbieters, der diesen Dienst erbringt. \u00a0Auch die Definition des Universaldienstes entspricht im Wesentlichen einer Kodifizierung der T\u00e4tigkeit der nationalen Anbieter. Sie ist damit weder neu (wie die Kommission dies wollte), noch unterscheidet sie sich wesentlich von den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, die traditionell vom \u00f6ffentlichen Anbieter erbracht werden. Vgl. Finger, Alyanak und Rossel (2005). Es erstaunt daher nicht, dass die Erbringung des postalischen Universaldienstes auch heute noch ausnahmslos Sache des jeweiligen historischen Anbieters ist (zumeist nach wie vor ein \u00f6ffentliches Unternehmen).&#13;<\/p>\n<h2>Liberalisierung des Postsektors in Europa<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nIn einer ersten Phase wurden mit der Rahmenrichtlinie von 1997 (97\/67\/EG) unter anderem der Umfang des Universaldienstes (siehe Tabelle 1) und der urspr\u00fcngliche Monopolschutz zur Finanzierung des Universaldienstes festgelegt (350 Gramm). Es ging somit um eine Senkung des f\u00fcr die Finanzierung des Universaldienstes erforderlichen Monopols und die \u00d6ffnung des Marktes f\u00fcr den Wettbewerb. Auch dabei handelte es sich um ein gut durchdachtes Konzept, da es durch die Ausweitung des Marktes f\u00fcr Wettbewerber die traditionellen Anbieter unter Druck setzte, ihre Effizienz zu steigern. Mit der gleichen Logik wurde der Monopolschutz mit der \u00c4nderung der Rahmenrichtlinie im Jahr 2002 schrittweise abgebaut: auf 100 Gramm ab dem 1. Januar 2003 und auf 50 Gramm ab dem 1. Januar 2006. Sofern nichts unternommen wird, laufen die Rahmenrichtlinie und der Monopolschutz am 31. Dezember 2008 ab. Die Postunternehmen und die Europ\u00e4ische Kommission unterliegen somit seit 1997 einem gewissen Druck, da sie eine dauerhafte L\u00f6sung zur Finanzierung des Universaldienstes realisieren m\u00fcssen. Mit der Rahmenrichtlinie von 1997 wurde ausserdem von der Europ\u00e4ischen Kommission die Erarbeitung eines Berichts vor Ende 2006 verlangt, in dem die Auswirkungen einer vollst\u00e4ndigen Aufhebung des Monopolschutzes abgesch\u00e4tzt werden sollten (siehe unten).\u00a0W\u00e4hrend dieser Schutz kontinuierlich abgebaut und im Jahr 2009 m\u00f6glicherweise vollst\u00e4ndig aufgehoben sein wird, hat die Europ\u00e4ische Kommission in Bezug auf den Universaldienst nichts unternommen. Die Definition dieses &#8211; urspr\u00fcnglich zweifellos innovativen &#8211; Konzepts in den Mitgliedstaaten entspricht im Wesentlichen einer Kodifizierung der T\u00e4tigkeit der traditionellen Anbieter. Diese wiederum resultiert aus dem politischen Auftrag, der den nationalen Postunternehmen erteilt wurde, und entspricht nicht mehr den Anforderungen einer mobilen und digitalen Gesellschaft. Da es sich jedoch um einen politischen Auftrag der jeweiligen nationalen Politik handelt, beliess die Europ\u00e4ische Kommission die Definition &#8211; und den Umfang &#8211; des Universaldienstes bis heute unver\u00e4ndert. In der von der Europ\u00e4ischen Kommission im Hinblick auf die vollst\u00e4ndige \u00d6ffnung des Postmarktes in Auftrag gegeben Studie wurde unter anderem festgehalten, dass der Universaldienst angepasst oder sogar abgebaut werden k\u00f6nnte. Je st\u00e4rker das Monopol abgebaut wird, desto schwieriger wird es f\u00fcr die traditionellen Postunternehmen, den traditionellen, politisch definierten Universaldienst finanzieren zu k\u00f6nnen. Mit dieser Ausgangslage ist auch die Schweizerische Post konfrontiert.&#13;<\/p>\n<h2>Neueste Vorschl\u00e4ge der Europ\u00e4ischen Kommission<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nDie Europ\u00e4ische Kommission beauftragte das Unternehmen PricewaterhouseCoopers (PWC) mit der Erarbeitung des Berichts \u00fcber die Auswirkungen einer vollst\u00e4ndigen \u00d6ffnung des Postmarktes f\u00fcr den Wettbewerb. Der im Mai 2006 Vgl. PWC (2006). vorgelegte Bericht kommt zum Schluss, dass eine vollst\u00e4ndige \u00d6ffnung des Postmarktes \u00abmachbar\u00bb sei. Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass zwischen den Staaten grosse Unterschiede best\u00fcnden und einige von ihnen &#8211; wie auch die Postunternehmen in diesen L\u00e4ndern &#8211; auf flankierende Massnahmen angewiesen w\u00e4ren, wenn der Monopolschutz vollst\u00e4ndig aufgehoben w\u00fcrde. Liest man jedoch den Bericht genau durch, stellt man fest, dass die Machbarkeit nur unter bestimmten Voraussetzungen gegeben ist. Dazu geh\u00f6ren insbesondere eine vorg\u00e4ngige Umstrukturierung der traditionellen Anbieter und eine Anpassung der Definition des Universaldienstes an die Marktbedingungen. Vgl. Abschnitt \u00abAdapting the USO to market conditions\u00bb, S. 23, Fussnote 2. Mit anderen Worten stimmt der Universaldienst, von dem im Bericht von PWC die Rede ist und der auch bei einer vollst\u00e4ndigen Markt\u00f6ffnung erhalten werden k\u00f6nnte, nicht mit dem Universaldienst \u00fcberein, der in den meisten europ\u00e4ischen L\u00e4ndern &#8211; einschliesslich der Schweiz &#8211; Realit\u00e4t ist. Die Studie von PWC ist zum einen tautologisch, da sie in ihren Modellen als Rechtfertigung f\u00fcr die vollst\u00e4ndige Markt\u00f6ffnung vielfach einen \u00aban die Marktbedingungen angepassten\u00bb Universaldienst verwendet, der im Wesentlichen eine theoretische Konstruktion darstellt und das Ergebnis der Markt\u00f6ffnung sein k\u00f6nnte. Zum anderen wird sehr oft der Universaldienst als Auftrag und politische Verantwortung (Universal Service Obligation, USO) mit dem Postunternehmen (Universal Service Provider, USP) verwechselt, das den Universaldienst erbringt. \u00a0Genau diesen \u00abidealisierten Universaldienst\u00bb hatte die Europ\u00e4ische Kommission vor Augen, als sie festhielt, dass die Erbringung des Universaldienstes durch die Markt\u00f6ffnung im Jahr 2009 in keinem Mitgliedstaat beeintr\u00e4chtigt werde und dass die Markt\u00f6ffnung deshalb unverz\u00fcglich realisiert werden sollte. Bericht der Kommission an den Rat und an das Europ\u00e4ische Parlament im Anschluss an die Prospektivstudie zu den Auswirkungen der Realisierung des Binnenmarktes der Postdienstleistungen im Jahr 2009 auf den Universaldienst, 18. Oktober 2006, S. 6. Mit anderen Worten empfiehlt die Europ\u00e4ische Kommission in ihrem Bericht die vollst\u00e4ndige Markt\u00f6ffnung. Gleichzeitig r\u00e4umt sie ein, dass gewisse flankierende Massnahmen unerl\u00e4sslich sein k\u00f6nnten, um den Universaldienst zu gew\u00e4hrleisten. Als solche flankierende Massnahmen f\u00fchren die Kommission und PWC am h\u00e4ufigsten \u00f6ffentliche Mittel und Beihilfen, Die Ausrichtung von staatlichen Beihilfen steht im Widerspruch zum von der Europ\u00e4ischen Kommission entwickelten Konzept des Universaldienstes, der gem\u00e4ss diesem Konzept durch den Sektor finanziert werden sollte. jedoch auch eine neue Definition des Universaldienstes, die Aushandlung eines (nicht regulierten) Zugangs zum Netz des traditionellen Anbieters oder mehr unternehmerische Freiheiten f\u00fcr das traditionelle Postunternehmen an. Leider werden diese flankierenden Massnahmen in der Studie von PWC nicht beurteilt.\u00a0Es erstaunt daher nicht, dass einige traditionelle Postunternehmen, die haupts\u00e4chlich in den L\u00e4ndern S\u00fcd- und Osteuropas operieren, eine zus\u00e4tzliche Studie in Auftrag gaben. Vgl. Oxera (2007). Das Fazit dieser Studie von Oxera lautet, dass eine vollst\u00e4ndige Markt\u00f6ffnung nicht zwangsl\u00e4ufig mit dem gegenw\u00e4rtig definierten Universaldienst vereinbar sei und dass alle m\u00f6glichen Finanzierungsmechanismen in Betracht gezogen werden m\u00fcssten (einschliesslich des Monopolschutzes, der von der Europ\u00e4ischen Kommission zum vornherein ausgeschlossen wird). Der Monopolschutz k\u00f6nne sich unter allen m\u00f6glichen Finanzierungsmechanismen (siehe Tabelle 2) in bestimmten F\u00e4llen als interessante Variante erweisen. Doch werde die Wahl des Finanzierungsmechanismus letztlich empirisch erfolgen und von den jeweiligen Zielsetzungen und der Situation in den einzelnen L\u00e4ndern abh\u00e4ngen.\u00a0Dies ist der derzeitige Stand der Diskussion in Europa. Sofern die Europ\u00e4ische Kommission ihren Vorschlag erfolgreich durchsetzen kann, wird der Monopolschutz am 31. Dezember 2008 aufgehoben. Andernfalls wird eine gewisse Ungewissheit bestehen, da die Richtlinie nicht mehr g\u00fcltig sein wird. In ihrem letzten Bericht machte die Europ\u00e4ische Kommission geltend, der Universaldienst werde durch eine vollst\u00e4ndige \u00d6ffnung des Postmarktes nicht beeintr\u00e4chtigt. Nach Auffassung der Kommission wurde der Universaldienst bereits umstrukturiert und an die Marktbedingungen angepasst. Dies trifft unter Umst\u00e4nden auf eine Reihe von europ\u00e4ischen L\u00e4ndern zu, die den Artikel 3 der Richtlinie 97\/67 bereits neu ausgelegt haben. In der Mehrheit der europ\u00e4ischen Staaten &#8211; einschliesslich der Schweiz &#8211; ist eine vollst\u00e4ndige Markt\u00f6ffnung indessen mit einer Gef\u00e4hrdung des Universaldienstes und erst recht des traditionellen Postunternehmens verbunden. Dies wird auch im Bericht von PWC festgehalten, in dem insbesondere darauf hingewiesen wird, dass in vielen F\u00e4llen flankierende Massnahmen erforderlich sind. Oxera wies zus\u00e4tzlich auf die Finanzierung durch den Monopolschutz hin. Leider wurden die tats\u00e4chlichen Kosten des Universaldienstes pro Land weder von der Kommission noch von PWC oder Oxera berechnet. Dasselbe gilt f\u00fcr die Auswirkungen der vorgeschlagenen flankierenden Massnahmen, von denen einige v\u00f6llig unrealistisch sind (siehe Tabelle 3).&#13;<\/p>\n<h2>Wie steht es in der Schweiz?<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nDie Situation in der Schweiz ist im Wesentlichen die gleiche. Im Vergleich mit den anderen europ\u00e4ischen L\u00e4ndern befindet sich der Universaldienst auf einem h\u00f6heren Entwicklungsstand: Er umfasst ein Poststellennetz, dessen Dichte einzigartig ist, sowie einige grundlegende Finanzdienstleistungen. Diese beiden Merkmale verteuern den Universaldienst betr\u00e4chtlich. Die Liberalisierung des europ\u00e4ischen Postsektors wurde von unserem Land immer nachvollzogen, wenn auch mit einer gewissen Verz\u00f6gerung. Dies hat zur Folge, dass der Monopolschutz gegenw\u00e4rtig bei einem Gewicht von 100 Gramm liegt (EU: 50g). Bei einer vollst\u00e4ndigen Markt\u00f6ffnung wird der postalische Universaldienst in der Schweiz &#8211; wie in den meisten europ\u00e4ischen L\u00e4ndern auch &#8211; nicht auf dem gegenw\u00e4rtigen Stand beibehalten werden k\u00f6nnen. F\u00fcr dieses Dilemma gibt es nur zwei L\u00f6sungen: Wenn die Markt\u00f6ffnung weiter vorangetrieben werden soll, muss der Universaldienst angepasst werden. Will man jedoch den Universaldienst auf seinem derzeitigen Niveau beibehalten, muss die Markt\u00f6ffnung gestoppt werden, da die meisten der vorgeschlagenen flankierenden Massnahmen unrealistisch sind.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nTabelle 1 \u00abPostalischer Universaldienst gem\u00e4ss Definition der Richtlinie 97\/67\/EG (Art. 3)\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nTabelle 2 \u00abM\u00f6gliche Stossrichtungen f\u00fcr Anpassungen des Universaldienstes\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nTabelle 3 \u00abBeurteilung der wichtigsten flankierenden Massnahmen bei einer vollst\u00e4ndigen Markt\u00f6ffnung\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nKasten 1: Der postalische Universaldienst Der Begriff \u00abUniversaldienst\u00bb wurde von der Europ\u00e4ischen Kommission geschaffen im Zusammenhang mit generellen \u00dcberlegungen zur Zukunft der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, insbesondere der Netzindustrien. Der Begriff wurde zum ersten Mal &#8211; wenn auch noch sehr unbestimmt &#8211; im Gr\u00fcnbuch Telekommunikation aus dem Jahr 1987 verwendet. Eine Pr\u00e4zisierung des Universaldienstes erfolgte im Gr\u00fcnbuch \u00fcber die Entwicklung des Binnenmarktes f\u00fcr Postdienste von 1992, in dem er definiert wurde als Anspruch auf eine Reihe von Postdiensten mit einem bestimmten Qualit\u00e4tsstandard, welche allen Kunden unabh\u00e4ngig von ihrem Aufenthaltsort zu erschwinglichen Preisen gew\u00e4hrleistet sein m\u00fcssen. In der Folge wurde der Begriff &#8211; zumindest ideell &#8211; wieder auf alle Netzindustrien erweitert. Die Europ\u00e4ische Kommission verwendete ihn als Konzept f\u00fcr die F\u00f6rderung der wirtschaftlichen Entwicklung und f\u00fcr den Konsumentenschutz. Der Universaldienst wird nun \u00fcber einen fl\u00e4chendeckenden europ\u00e4ischen Mindeststandard definiert, der die Versorgung mit Dienstleistungen sowie deren Qualit\u00e4t und Preise festlegt. Der Universaldienst muss somit von den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unterschieden werden. Letztere sind Ausdruck von politischen Zielsetzungen, die den bedeutendsten Anbietern im Bereich der Netzindustrien ebenfalls vorgegeben werden, wie z.B. regionale Entwicklung, Besch\u00e4ftigung, Solidarit\u00e4t und Sicherheit.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nKasten 2: Bibliografie &#8211; Finger M., Alyanak I. und Rossel P., The Universal Postal Service in the Communications Era. Adapting to Changing Markets and Customer Behavior. Lausanne: EPFL-CdM Working Paper, 2005.- Oxera, Funding Universal Service Obligations in the Postal Sector, 2007.- PriceWaterhouseCoopers, The Impact on the Universal Service of the Full Market Accomplishment of the Postal Internal Market in 2009, 2007.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Die \u00f6ffentliche Diskussion um den postalischen Universaldienst und dessen Finanzierung basiert zum gr\u00f6ssten Teil auf bereits bekannten Tatsachen. 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