{"id":124258,"date":"2007-03-01T12:00:00","date_gmt":"2007-03-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2007\/03\/schaltegger-16\/"},"modified":"2023-08-23T23:45:24","modified_gmt":"2023-08-23T21:45:24","slug":"schaltegger-15","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2007\/03\/schaltegger-15\/","title":{"rendered":"Eigenschaften erfolgreicher Haushaltssanierungen: Ein internationaler Vergleich"},"content":{"rendered":"

\u00dcber die letzten 40 Jahre haben sich die Verschuldungsquoten vieler OECD-Staaten auf ein Niveau erh\u00f6ht, das historisch nur im Nachgang zu grossen Kriegen zu beobachten war. Die Schweiz ist dabei keine Ausnahme, auch wenn die Verschuldungsquote hierzulande im internationalen Vergleich eher tief ist. F\u00fcr die Politik stellt sich daher seit ein paar Jahren das Problem der ad\u00e4quaten Haushaltssanierung. In diesem Zusammenhang sind insbesondere folgende Fragen zu beantworten: In welchem Umfang sollen Haushaltsentlastungen vorgenommen werden? Soll die Sanierung \u00fcber Ausgabenreduktionen oder \u00fcber Einnahmenerh\u00f6hungen angestrebt werden? Unter welchen Umst\u00e4nden wird die Sanierung den Haushalt l\u00e4ngerfristig erfolgreich entlasten? Verursacht eine Haushaltssanierung zwingend eine Rezession?1\"\"
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\nMit der empirischen Untersuchung von Haushaltssanierungen haben sich als Erste Alesina und Perotti (1997) sowie Alesina und Ardagna (1998) befasst. Sie argumentieren, dass Haushaltsentlastungen vor allem \u00fcber gezielte Ausgabenreduktionen im Transferbereich Erfolg versprechend sind. Demgegen\u00fcber scheitern Sanierungen oft, wenn prim\u00e4r Ausgabenk\u00fcrzungen f\u00fcr Investitionen sowie Steuererh\u00f6hungen vorgenommen werden. Auch Zaghini (2001) findet empirische Evidenz, dass langfristig erfolgreiche Sanierungen \u00fcber diskretion\u00e4re Ausgabenreduktionen erreicht wurden. Dieser Beitrag \u00fcberpr\u00fcft die erw\u00e4hnten Erkenntnisse. Ausserdem wird die Situation der Schweiz im internationalen Vergleich und speziell im Vergleich mit Irland betrachtet. Der Vergleich mit Irland ist deshalb von Interesse, weil in beiden L\u00e4ndern im Jahr 2000 Haushaltssanierungen eingeleitet wurden, die aber unterschiedlich erfolgreich waren. <\/p>\n

Haushaltssanierungen in den OECD-Staaten<\/h2>\n


\nIm Rahmen dieser Analyse wurden die Daten der OECD verwendet. Mit Ausnahme von Norwegen wurden alle L\u00e4nder betrachtet, welche f\u00fcr den Zeitraum 1980-2007 keine gr\u00f6sseren L\u00fccken in den Daten enthalten. F\u00fcr die Schweiz weist die OECD Daten erst ab 1990 aus. Norwegen wird wegen der vorhandenen hohen \u00d6lvorkommen und der dadurch reduzierten Aussagef\u00e4higkeit zum \u00f6ffentlichen Haushalt in der Regel bei internationalen Vergleichen nicht ber\u00fccksichtigt. Damit ergaben sich mit dem Sample von 23 L\u00e4ndern \u00fcber die Zeitperiode 1980-2007 insgesamt 644 Beobachtungen. In einem ersten Schritt wurde untersucht, ob und wann die 23 L\u00e4nder Massnahmen ergriffen haben, um den Staatshaushalt zu sanieren. In einem zweiten Schritt wurde berechnet, ob diese Sanierungsphasen l\u00e4ngerfristig erfolgreich waren. Die Definition einer erheblichen und erfolgreichen Verbesserung der Finanzlage orientiert sich an Alesina und Perotti (1997). S. 220-221. Die Definition konzentriert sich auf die Identifikation von markanten und diskretion\u00e4r vorgenommenen Haushaltsentlastungen. Haushaltsentlastungen, die graduell \u00fcber einen l\u00e4ngeren Zeithorizont vorgenommen wurden, finden in dieser Definition keine Ber\u00fccksichtigung. – Eine Phase bedeutender Haushaltsverbesserung liegt dann vor, wenn der Prim\u00e4rsaldo sich innerhalb eines Jahres um mindestens 1,5 Prozentpunkte des Bruttoinlandprodukts (BIP) verbessert oder wenn sich der Prim\u00e4rsaldo innerhalb zweier aufeinander folgender Jahre um mindestens 1,25 Prozentpunkte des BIP pro Jahr verbessert. – Eine Phase der Haushaltssanierung ist dann erfolgreich, wenn in den drei Jahren nach der Konsolidierung der Prim\u00e4rsaldo im Durchschnitt um mindestens 2 Prozentpunkte des BIP h\u00f6her liegt als im letzten Jahr der Sanierungsphase, oder wenn drei Jahre sp\u00e4ter die Bruttoverschuldungsquote um mindestens 5 Prozentpunkte unter dem Wert des letzten Jahres der Sanierungsphase liegt. Anhand dieser Kriterien ergeben sich von den 644 Beobachtungen insgesamt 100 Perioden der Haushaltssanierung, welche sich auf 22 der 23 L\u00e4nder verteilen. Bei der Datenaufbereitung stellt sich die Frage, ob der Konjunkturzyklus ber\u00fccksichtigt werden soll. Zu diesem Zweck haben wir die Prim\u00e4rsaldi mit den zyklisch adjustierten Prim\u00e4rsaldi verglichen. Die zyklisch adjustierten Prim\u00e4rsaldi f\u00fchren aber nur zu einer unwesentlichen Ver\u00e4nderung bei der Identifikation von erheblichen Haushaltsentlastungen (vgl. Tabelle 1). <\/p>\n

Merkmale des Erfolgs und Misserfolgs von Sanierungen<\/h2>\n


\nIn Tabelle 2 wird der Erfolg der identifizierten Haushaltssanierungen untersucht. Gem\u00e4ss den Definitionen I und II verliefen 46% der Haushaltsentlastungen erfolgreich, in den \u00fcbrigen 54% waren die Massnahmen l\u00e4ngerfristig nicht nachhaltig. Neun der 22 L\u00e4nder, welche Anstrengungen zur Haushaltsentlastung unternommen hatten, waren ohne Ausnahme nicht erfolgreich: Belgien, Deutschland, Frankreich, Japan, Luxemburg, \u00d6sterreich, Portugal, Schweiz und S\u00fcdkorea. \u00dcber den Zeitraum von 1980 bis 2007 betrug der Prim\u00e4rsaldo im Durchschnitt 0,32% des BIP. Werden die Zinszahlungen mitber\u00fccksichtigt, so bel\u00e4uft sich das Defizit auf durchschnittlich 2% des BIP. Die Staats-quote erh\u00f6hte sich im Durchschnitt leicht um 0,07 Prozentpunkte pro Jahr, w\u00e4hrend die Einnahmenquote deutlich st\u00e4rker um 0,17 Prozentpunkte pro Jahr zulegte. Markant war auch die Zunahme der Sozialausgaben, welche pro Jahr durchschnittlich um 0,16 Prozentpunkte des BIP zunahmen. Ebenso stieg die Verschuldung pro Jahr um durchschnittlich 0,88 Prozentpunkte des BIP. Der durchschnittliche Prim\u00e4rsaldo lag mit einem Wert von 1,05% w\u00e4hrend den Konsolidierungsphasen wesentlich h\u00f6her als in den anderen Perioden. Ausserdem zeichneten sich die Konsolidierungsphasen mit einer stark positiven Entwicklung des Prim\u00e4rsaldos aus (2,31% pro Jahr). Diese Perioden gehen zudem mit bedeutenden Ausgabenreduktionen (-1,34%) und vergleichsweise geringen Einnahmenerh\u00f6hungen (0,88%) einher. Bei erfolgreichen Haushaltsentlastungen nahm die Staatsquote im Durchschnitt um 1,86% ab, w\u00e4hrend sich die Einnahmenquote um 0,45% erh\u00f6hte. Das Wirtschaftswachstum fiel in den erfolgreichen Haushaltssanierungen mit 3,9% ausgesprochen hoch aus und lag deutlich \u00fcber dem ungewichteten Wachstum der G7 (Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, Italien, Japan, Kanada, USA). Die Schulden konnten w\u00e4hrend erfolgreicher Sanierungsphasen erwartungsgem\u00e4ss deutlich st\u00e4rker reduziert werden als bei erfolglosen. Ausserdem f\u00e4llt auf, dass L\u00e4nder, welche ihren Haushalt erfolgreich konsolidiert haben, zuvor unter \u00fcberdurchschnittlich hohen Schuldenlasten zu leiden hatten. Die Verschuldung betrug in diesen F\u00e4llen durchschnittlich knapp 69% des BIP, w\u00e4hrend \u00fcber alle Perioden gesehen die Verschuldung bei 61% des BIP lag. Die berechneten Werte st\u00fctzen die These, dass Haushaltsentlastungen besonders dann l\u00e4ngerfristig erfolgreich sind, wenn sie vorwiegend \u00fcber die Ausgabenseite erfolgen. Vgl. Alesina und Perotti (1997). Bei misslungenen Haushaltssanierungen nahmen die Einnahmen n\u00e4mlich um durchschnittlich 1,23% zu, bei erfolgreichen nur um 0,45%. Ebenso konnten die Ausgaben bei erfolglosen Versuchen nur um 0,89% gesenkt werden, w\u00e4hrend die Staatsquote in erfolgreichen F\u00e4llen um 1,86% pro Jahr gesenkt werden konnte. <\/p>\n

Finanzielle Lage vor und nach Sanierungsphasen<\/h2>\n


\nAus Tabelle 3 wird ersichtlich, dass in der Vorphase Durchschnitt der drei vorangehenden Jahre. der Anstrengungen zur Haushaltssanierung der L\u00e4nder relativ hohe Prim\u00e4rdefizite anfallen. Die Daten best\u00e4tigen damit die Vermutung, dass die Politik dann aktiv wird, wenn sich Haushaltsnotlagen manifestieren. Diese Feststellung ist nicht frei von Tautologie, schliesslich gibt es keinen Grund f\u00fcr eine Haushaltssanierung ohne Haushaltsungleichgewicht. Andererseits korrespondiert die Aussage auch mit dem oft ge\u00e4usserten Unbehagen, dass Haushaltskorrekturen erst dann ergriffen werden, wenn sich Notlagen einstellen, anstatt dass die Notlage verhindert worden w\u00e4re. Interessanterweise ist das Prim\u00e4rdefizit bei erfolgreichen Sanierungen in der Vorphase mit -1,28% des BIP doppelt so hoch wie bei L\u00e4ndern, deren Sanierung l\u00e4ngerfristig nicht nachhaltig war (0,63% des BIP). Ebenso sind steigende Staatsquoten zu beobachten. Die bereits hohe Verschuldung nimmt in der Vorphase zur Haushaltsentlastung im Schnitt um 2,8% bzw. 2,6% pro Jahr zu. Das Wirtschaftswachstum f\u00e4llt mit 1,9% resp. 2,7% moderat bzw. durchschnittlich aus. Die Phase nach der Haushaltsentlastung unterscheidet sich markant von der Vorphase: Die erfolgreichen L\u00e4nder erzielten in den drei Jahren danach durchschnittlich einen Prim\u00e4r\u00fcberschuss von 2,5% des BIP mit einer leichten Tendenz zu weiteren Verbesserungen. Die Staatsquote konnte um weitere 0,2% pro Jahr gesenkt werden. Die Verschuldung nahm in den drei Jahren im Durchschnitt insgesamt um 2,5% ab, und das Wirtschaftswachstum lag bei \u00fcberdurchschnittlichen 3,5% pro Jahr. Dies k\u00f6nnte dahingehend interpretiert werden, dass eine restriktivere Finanzpolitik nicht eine Rezession ausl\u00f6sen muss, sondern sich viel mehr sogar expansiv auswirken kann. \u00d6konomisch kann dies damit begr\u00fcndet werden, dass durch eine Reduktion von verzerrenden Transfers und Abgaben sowohl die Allokationsals auch die Produktionseffizienz verbessert werden k\u00f6nnen. Die empirische Evidenz f\u00fcr solche \u00abnicht-keynesianischen\u00bb Effekte ist jedoch nicht eindeutig. Vgl. die Arbeiten von Giavazzi und Pagano (1995), Hogan (2004), Miller und Russek (2003) oder Perotti (1999). Entscheidend f\u00fcr eine positive Wirkung der Konsolidierung auf Wachstum und Konsum scheint letztendlich das glaubw\u00fcrdige Handeln der Regierung zu sein, den Finanzhaushalt tats\u00e4chlich konsolidieren zu wollen. Vgl. Prammer (2004). <\/p>\n

Haushaltssanierung 2000: Vergleich Schweiz-Irland<\/h2>\n


\nDer Vergleich Schweiz-Irland hat rein illustrativen Charakter, weil einerseits beide L\u00e4nder im selben Jahr eine deutliche Haushaltsverbesserung aufweisen und anderseits der Erfolg in beiden F\u00e4llen unterschiedlich war. Die Ausagekraft eines Vergleichs von zwei L\u00e4ndern mit sehr unterschiedlichem historischem, kulturellem, institutionellem, \u00f6konomischem und sozio-demografischem Hintergrund ist jedoch nur sehr beschr\u00e4nkt. Insbesondere muss ber\u00fccksichtigt werden, dass die Finanzpolitik in der Schweiz im Unterschied zu Irland sehr stark f\u00f6deralistisch gepr\u00e4gt ist. Wie Tabelle 1 zeigt, verzeichneten sowohl Irland als auch die Schweiz im Jahre 2000 eine wesentliche Haushaltsverbesserung. Die Haushaltsverbesserung der Schweiz kann gem\u00e4ss der Definition von Alesina und Perotti nicht als l\u00e4ngerfristig nachhaltig bezeichnet werden. Nach dem Jahr 2000 verschlechterte sich der Prim\u00e4rsaldo wieder. Die notwendig gewordenen Entlastungsprogramme 03 und 04 Vgl. Bundesbeschl\u00fcsse vom 19.12.2003, AS 2004 1633 und vom 17.06.2005, AS 2005 5427. auf Bundesebene und zahlreiche Haushaltsentlastungen bei Kantonen und Gemeinden zeugen davon, dass der Sanierungsbem\u00fchung 1999\/2000 langfristig kein Erfolg beschieden war. Im Fall der Schweiz muss zwar ber\u00fccksichtigt werden, dass sich die Schulden im Jahr 2002 wegen der Bereinigung von Altlasten und aufgrund statistischer Korrekturen zus\u00e4tzlich um etwa 10 Mrd. Franken erh\u00f6hten. Im Weiteren muss ber\u00fccksichtigt werden, dass die Schweiz \u00fcber die gesamte Periode deutlich tiefere Wachstumsraten aufwies als Irland. Doch auch ohne Ber\u00fccksichtigung dieser Sonderfaktoren kann die Sanierung von 1999\/2000 nicht als erfolgreich bezeichnet werden. \u00c4hnlich wie in der Schweiz konnte die Verbesserung der Haushaltslage – nach einer anf\u00e4nglichen Verbesserung des Prim\u00e4rsaldos – auch in Irland nicht dauerhaft durchgehalten werden. Tabelle 4 offenbart, warum Irland trotzdem als gegl\u00fcckte Sanierung bezeichnet wird: W\u00e4hrend es Irland gelang, \u00fcber die Sanierungsphase hinaus die Schulden eindr\u00fccklich abzutragen, erh\u00f6hten sich die Schulden der Schweiz nach der Sanierungsphase wieder (Schuldenbericht des Bundesrates). Mitte der Achtzigerjahre betrug der Schuldenstand in Irland noch \u00fcber 100% des BIP. Eine erste Sanierung des Haushalts in den Jahren 1983-1984 schlug fehl. Mit dem Regierungswechsel von 1987 wurde eine weitere Haushaltssanierung eingeleitet, die sich auf die Ausgabenseite konzentrierte – diesmal mit Erfolg. In der Folge reduzierte sich der Schuldenstand markant. Ein \u00e4hnliches Muster verfolgte die Sanierung von 2000: Der Schuldenstand konnte von \u00fcber 50% nochmals auf deutlich unter 40% des BIP gesenkt werden. Diese eindr\u00fcckliche Reduktion der \u00f6ffentlichen Verschuldung war vor allem die Folge umfassender Privatisierungen seit 1987, was eine nicht beliebig wiederholbare Massnahme ist. Vergleicht man die Zusammensetzung des Budgets nach der Ausgaben- und Einnahmenentwicklung, zeigen sich ebenfalls interessante Unterschiede. Die Schweiz konnte die Ausgabenquote w\u00e4hrend der Sanierungsphase deutlich senken, hielt diese Ausgabendisziplin aber l\u00e4ngerfristig nicht durch. Im Gegensatz dazu konnte Irland die Ausgabensenkungen dauerhaft durchsetzen. W\u00e4hrend Irland die Sanierung im Wesentlichen auf ausgabenseitige Massnahmen fokussierte, wurde die eingeleitete Ausgabensenkung in der Schweiz wieder r\u00fcckg\u00e4ngig gemacht. <\/p>\n

Fazit<\/h2>\n


\nDie Analyse der 23 OECD-L\u00e4nder zeigt, dass der Problemdruck auf den Erfolg von Haushaltssanierungen einen grossen Einfluss hat. L\u00e4nder mit erfolgreichen Haushaltssanierungen hatten vor der Sanierung eine hohe und ansteigende Verschuldung, steigende Staatsquoten und ein geringes Wirtschaftswachstum zu verzeichnen. Interessanterweise ist es f\u00fcr den Erfolg der Konsolidierungsbem\u00fchungen entscheidend, dass sie sich auf die Ausgabenseite konzentrieren. So scheiterte die Haushaltssanierung der Schweiz 1999\/2000 in erster Linie daran, dass die eingeleitete Ausgabendisziplin nicht durchgehalten werden konnte. 2006 war f\u00fcr die Schweiz mit grosser Wahrscheinlichkeit wieder ein Jahr erheblicher Haushaltsverbesserung. Gelingt es im Gegensatz zur Sanierung von 1999\/2000, die Ausgabenentwicklung l\u00e4ngerfristig im Griff zu halten, sind die Chancen f\u00fcr eine erfolgreiche Sanierung gegeben.
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\nTabelle 1 \u00abPerioden erheblicher Haushaltsverbesserung in den OECD-Staaten, 1980-2007\u00bb
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\nTabelle 2 \u00abVer\u00e4nderungen der Einnahmen, Ausgaben, Defizite, Schulden und Wachstumsraten \u00fcber die Zeit (in Prozent bzw. Prozentpunkten des BIP)\u00bb
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\nTabelle 3 \u00abEntwicklungen vor, w\u00e4hrend und nach der Konsolidierungsphase (in Prozent bzw. Prozentpunkten des BIP)\u00bb
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\nTabelle 4 \u00abErfolgreich (46) Misslungen (54)Variable Vorher W\u00e4hrend Nachher Vorher W\u00e4hrend Nachher\u00bb
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\nKasten 1: Literatur – Alesina, A. & Ardagna S. (1998). Tales of Fiscal Adjustment, Economic Policy, 21, S. 205-247. – Alesina, A. & Perotti, R. (1997). Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects, IMF Staff Papers, 44, S. 210-248. – Giavazzi, F. & Pagano, M. (1995). Non-Keynesian Effects of Fiscal Policy Changes: International Evidence and the Swedish Experience. NBER Working Paper Nr. 5332. Cambridge: NBER. – Hogan, V. (2004). Expansionary Fiscal Contractions? Evidence from Panel Data. Scandanavian Journal of Economics, 106, S. 647-659. – Miller, S. & Russek, F. (2003). The Relationship between Large Fiscal Adjustments and Short-term Output Growth under Alternative Fiscal Policy Regimes, Contemporary Economic Policy, 21, S. 41-58. – Perotti, R. (1999). Fiscal Policy in Good Times and Bad, Quarterly Journal of Economics, 114, S. 1399-1436. – Prammer, D. (2004). Expansionary Fiscal Consolidations? An Appraisal of the Literature on Non-Keynesian Effects of Fiscal Policy and a Case Study for Austria. In: \u00d6sterreichische Nationalbank, Monetary Policy & The Economy: Quarterly Review of Economic Policy (S. 34-52). Wien: \u00d6sterreichische Nationalbank. – Zaghini, A. (2001). Fiscal Adjustments and Economic Performing: A Comparative Study, Applied Economics, 33, S. 613-624.- Bericht des Bundesrates \u00fcber die Schuldenentwicklung der \u00f6ffentlichen Haushalte (2006), EFV.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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