Der schwedische Postmarkt wurde bereits 1993 vollst\u00e4ndig liberalisiert. Die Markt\u00f6ffnung erwies sich als erfolgreiche Massnahme. Massen- und Briefsendungen ab einer bestimmten Gewichtsgrenze sind heute real g\u00fcnstiger, und die entsprechenden Margen sind gesunken. Innovationen wurden rascher realisiert, w\u00e4hrend die Qualit\u00e4t der Dienstleistungen unver\u00e4ndert auf einem hohen Niveau liegt. Die Produktivit\u00e4t wurde gesteigert, w\u00e4hrend gleichzeitig die Preise unter Druck gerieten. Die Grunddienstleistungen werden von der Schwedischen Post nach wie vor ohne staatliche Beitr\u00e4ge erbracht. Die ausschlaggebenden Erfolgsfaktoren einer Postmarktreform sind klare Ziele hinsichtlich der Liberalisierung, gleiche Marktvoraussetzungen f\u00fcr alle Anbieter und die F\u00f6rderung des Markteintritts durch die Beseitigung von Zugangsbeschr\u00e4nkungen.
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\nSchweden war weltweit das erste Land, das seinen Postmarkt wirklich liberalisierte, und ist nach wie vor eines der wenigen L\u00e4nder, die ihr Postmonopol vollst\u00e4ndig abgeschafft haben. Die Aufhebung des gesetzlich verankerten Monopols des staatlichen Postunternehmens erfolgte am 1. Januar 1993. Per 1.M\u00e4rz 1994 wurde das staatliche Postunternehmen in ein \u00f6ffentliches Unternehmen umgewandelt, das vollst\u00e4ndig im Eigentum des Staates steht. Zum gleichen Zeitpunkt wurde die alte Monopol-Proklamation aus dem Jahr 1888 durch ein neues Postgesetz und eine Postverordnung ersetzt sowie eine Regulierungsbeh\u00f6rde geschaffen. Seit 1994 wurde das Postgesetz in den Jahren 1996, 1998 und 1999 drei Mal revidiert und erg\u00e4nzt. Im Januar 2005 legte eine Regierungskommission eine detaillierte Analyse der damaligen Situation im Postmarkt vor und beantragte ein neues Postgesetz.
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\nIm Zusammenhang mit der Liberalisierung standen f\u00fcr Schweden urspr\u00fcnglich drei Hauptziele im Vordergrund: Steigerung des wirtschaftlichen Wachstums, Vorteile f\u00fcr die Anbieter im Postsektor und die Gew\u00e4hrleistung des Universaldienstes. Weitere Ziele, die erst sp\u00e4ter hinzukamen, waren die wirtschaftliche Effizienz des Marktes und der Konsumentennutzen.
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\nDieses Ziel war 1990 in einem Gesetzesentwurf der Sozialdemokraten zur Ankurbelung des Wirtschaftswachstums in Schweden enthalten. Der Ausl\u00f6ser f\u00fcr die Vorlage war die Tatsache, dass Schweden w\u00e4hrend 20 Jahren nur ein schwaches Wirtschaftswachstum zu verzeichnen hatte. Durch die \u00c4nderung der Wettbewerbsbedingungen und der Organisation des staatlichen Postunternehmens sollte der Postsektor – zusammen mit anderen liberalisierten Sektoren – dazu beitragen, das Problem der Wachstumsschw\u00e4che zu l\u00f6sen. Dieses Ziel wurde 1991 auch von der neuen, nicht sozialdemokratischen Regierung beibehalten, die ein Jahr danach die Markt\u00f6ffnung beschloss. Das Wachstumsziel ist im Zusammenhang mit der EU-Richtlinie f\u00fcr Postdienstleistungen ebenfalls von Bedeutung, da es ein Element zur Realisierung der Lissabon-Strategie ist.
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\nDas Ziel im Zusammenhang mit den Vorteilen f\u00fcr die Anbieter im Postsektor spielte in zweierlei Hinsicht eine wichtige Rolle. Zun\u00e4chst gingen die Verantwortlichen davon aus, dass die k\u00fcnftigen Gewinne und Gesch\u00e4ftsm\u00f6glichkeiten des staatlichen Postunternehmens gef\u00e4hrdet seien. Die Liberalisierung wurde von der Gesch\u00e4ftsleitung der staatlichen Post – und sp\u00e4ter auch von den Politikern – als L\u00f6sung erachtet, um das staatliche Postunternehmen mit gleich langen Spiessen wie die Konkurrenten im Wettbewerb operieren zu lassen. Als zu einem sp\u00e4teren Zeitpunkt die Zukunft des neu in den Markt eingetretenen Unternehmens City Mail gef\u00e4hrdet war, wurde rasch eine vollst\u00e4ndige \u00d6ffnung des Markts realisiert, um den einzig m\u00f6glichen Konkurrenten zur Schwedischen Post im Markt zu retten.
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\nBei diesem Ziel geht es um das klassische Motiv der politischen Intervention im Postbereich. In Schweden sollen die postalischen Grunddienstleistungen im ganzen Land gew\u00e4hrleistet sein. Dies bedeutet, dass alle Schweden die M\u00f6glichkeit haben m\u00fcssen, Postsendungen bis zu einem H\u00f6chstgewicht von 20 kg zu verschicken und zu erhalten. Die Postdienstleistungen sollen von guter Qualit\u00e4t sein und die Postsendungen zu angemessenen Preisen bef\u00f6rdert werden. F\u00fcr Einzelpostsendungen sollen einheitliche Preise angeboten werden. In Schweden machten die Verantwortlichen des staatlichen Postunternehmens bereits 1990 geltend, es best\u00e4nden keine Zielkonflikte zwischen der Gew\u00e4hrleistung des Universaldienstes und der angestrebten Liberalisierung. Aufgrund der realisierbaren Skalenertr\u00e4ge k\u00f6nnten solche Dienstleistungen in einem deregulierten Umfeld sogar in einer noch besseren Qualit\u00e4t erbracht werden. Bislang hat sich auch diese Voraussage als richtig erwiesen. Gem\u00e4ss den Verantwortlichen der Schwedischen Post war das Unternehmen dank der Deregulierung in der Lage, sich dem Wettbewerb durch neue Anbieter und neue Technologien zu stellen, welchen den k\u00fcnftigen Erfolg in Frage stellten.
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\nEin weiteres Motiv im Zusammenhang mit der Liberalisierung ist die wirtschaftliche Effizienz des Marktes per se, was erstaunlicherweise anf\u00e4nglich nicht zu den Priorit\u00e4ten geh\u00f6rte. Erst im Jahr 2005 wurde die Markteffizienz zu einem bedeutenden Ziel erkl\u00e4rt. In einer ersten Phase geh\u00f6rte auch der Nutzen f\u00fcr die Konsumenten nicht zu den Hauptzielen der Liberalisierung. Im Rahmen von sp\u00e4teren Reformen sowie von Massnahmen der Regulierungsbeh\u00f6rde und der Wettbewerbsbeh\u00f6rde wurde dann aber dem Konsumentennutzen die entsprechende Bedeutung einger\u00e4umt.
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\nDie Auswirkungen der Liberalisierung sind nur schwer von den Auswirkungen anderer Faktoren inner- und ausserhalb des Postmarktes – wie beispielsweise dem Wandel im Bereich der Nachfrage und der Technologie – zu unterscheiden. Ausserdem wurden in Bezug auf die Liberalisierung zu Beginn keine klar definierten Ziele festgelegt, auf deren Basis die Auswirkungen heute evaluiert werden k\u00f6nnten. Als massgebende Bezugsgr\u00f6ssen f\u00fcr deren Absch\u00e4tzung m\u00fcssen daher die Effizienz und Leistungsf\u00e4higkeit des Marktes herangezogen werden.\u00a0Die gr\u00f6ssten Auswirkungen wurden im Bereich der Preise und der Produktivit\u00e4t verzeichnet. Das gesamte Preisniveau der Postdienstleistungen in Schweden ist seit der Liberalisierung um ungef\u00e4hr 30%-40% angestiegen. Diese Steigerung liegt zwar 10%-20% \u00fcber dem durchschnittlichen Preisanstieg in der Gesamtwirtschaft. Wenn man jedoch ber\u00fccksichtigt, dass die Kosten im Postsektor, die sich haupts\u00e4chlich aus Arbeits- und Transportkosten zusammensetzen, im gleichen Zeitraum um 60%-70% gestiegen sind, hatte der Wettbewerb h\u00f6chstwahrscheinlich einen insgesamt erheblichen preissenkenden Einfluss. Die Schwedische Post anerkennt die Rolle der Konkurrenz zur Steigerung der Produktivit\u00e4t. Diese Erfahrungen zeigen, dass bei ehemals monopolisierten M\u00e4rkten ein tats\u00e4chlicher Wettbewerb erforderlich ist und ein potenzieller Wettbewerb nicht gen\u00fcgt.\u00a0Die Liberalisierung ging mit einer radikalen \u00c4nderung der Preisstrukturen einher. Die Preise bei verschiedenen Produkten wurden mehr den tats\u00e4chlichen Kosten angeglichen. Das Ausmass der Preisanpassungen h\u00e4ngt davon ab, wie gross der Unterschied zwischen den Kosten und Preisen vor der Reform war. In der Regel sind die Preise vor einer Liberalisierung zu einheitlich ausgestaltet. Die Preise f\u00fcr Massensendungen zweiter Klasse, f\u00fcr die Zustellung in grossen St\u00e4dten und f\u00fcr schwere Briefsendungen sind real deutlich gesunken. Grosskunden erhalten zus\u00e4tzliche individuelle Rabatte, die ihnen vertraglich zugesichert werden (siehe Tabelle 1).\u00a0Seit der Liberalisierung hat sich der schwedische Markt nicht deutlich innovativer entwickelt als andere moderne Postm\u00e4rkte. Der Haupteffekt der Liberalisierung bestand darin, dass zu einem fr\u00fchen Zeitpunkt innovative L\u00f6sungen realisiert wurden. Bez\u00fcglich Organisation, Vielfalt des Angebots und Preisanpassungen geh\u00f6rte Schweden zu den Vorreitern. Das bereits vor der Liberalisierung hohe Qualit\u00e4tsniveau der schwedischen Postdienstleistungen wurde insbesondere im Gesch\u00e4ftskundensegment noch weiter gesteigert. Sowohl die etablierten als auch die neuen Unternehmen richteten ihre Strategie vermehrt nach den Kundenbed\u00fcrfnissen aus. Bez\u00fcglich der rechtzeitigen Zustellung von Postsendungen \u00fcber Nacht geh\u00f6rt Schweden zu den europaweit besten Postm\u00e4rkten. Nach einer Neustrukturierung des Netzes im Jahr 2002 stehen nun sogar mehr Annahmestellen zur Verf\u00fcgung (siehe Grafik 1).\u00a0Die Marktkonzentration ist seit der Reform etwas zur\u00fcckgegangen: Der Marktanteil der Schwedischen Post nahm von 100% auf 92% ab. Im Bereich der Massensendungen besteht nun ein bedeutender Mitbewerber, und was die lokale Zustellung anbelangt, operieren ungef\u00e4hr 30 Anbieter im Markt. Diese Entwicklung hatte auf die Rentabilit\u00e4t des Sektors zun\u00e4chst keine nennenswerten Auswirkungen. Doch im Jahr 2002 erodierte der Gewinn der Schwedischen Post infolge eines starken Volumenr\u00fcckgangs. Dies war haupts\u00e4chlich auf einen Substitutionseffekt sowie auf den Verlust von Marktanteilen an das Unternehmen City Mail zur\u00fcckzuf\u00fchren, das seine Ertr\u00e4ge steigern konnte. \u00a0Seit der Lancierung der Reform ging die Besch\u00e4ftigung im Postsektor erheblich zur\u00fcck. In dieser Entwicklung kommt die Kombination eines abnehmenden Volumens an Postsendungen mit Produktivit\u00e4tssteigerungen zum Ausdruck, die ihrerseits durch die Liberalisierung und den technischen Fortschritt ausgel\u00f6st wurden. Das relative Einkommen der Postangestellten nahm leicht ab. Dies ist haupts\u00e4chlich darauf zur\u00fcckzuf\u00fchren, dass eine kleine Lohnpr\u00e4mie wegfiel. \u00a0Gem\u00e4ss einer k\u00fcrzlich durchgef\u00fchrten Studie resultierte aus der Liberalisierung des Postmarktes in Schweden ein Wohlfahrtsgewinn. Dies bedeutet, dass betr\u00e4chtliche Verluste aus Regulierungsversagen reduziert wurden. Der Nettoeffekt wird auf ungef\u00e4hr 125 Mio. Schwedische Kronen gesch\u00e4tzt, wobei keine betr\u00e4chtliche Umverteilung von den Anbietern zu den Konsumenten erfolgte. Die Reform war somit ganz klar ein Beitrag zu einer verbesserten Effizienz und zu einem h\u00f6heren Wirtschaftswachstum. Cohen, R. et al. (2006): The Impact of Competitive Entry into the Swedish Postal Market. Studie, die an der Jahreskonferenz der Rutgers University zu Post- und Transportdienstleistungen pr\u00e4sentiert wurde. Bern, 3. Juni 2006.
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\nEine Markt\u00f6ffnung steht nicht im Widerspruch zum Ziel, den Universaldienst zu gew\u00e4hrleisten. Die in Schweden gemachten Erfahrungen zeigen, dass die Verpflichtung zum Universaldienst selbst in einem grossen und nur d\u00fcnn besiedelten Land mit abnehmender Nachfrage auch 15 Jahre nach Einf\u00fchrung der Liberalisierung erf\u00fcllt werden kann. Die Erkenntnisse aus Schweden best\u00e4tigen verschiedene Studien, welche die mit der Verpflichtung zum Universaldienst verbundene finanzielle Belastung als verh\u00e4ltnism\u00e4ssig gering einsch\u00e4tzen. Dies gilt auch dann, wenn die landesspezifischen Faktoren st\u00e4rker ins Gewicht fallen. Unter normalen Umst\u00e4nden werden die Kosten durch den Nutzen, der aus der M\u00f6glichkeit zur postalischen Versorgung aller Haushalte eines Landes resultiert, doch mehr als aufgewogen. Durch den Wettbewerb wurde die Erbringung des Universaldienstes verbessert, indem die Produktivit\u00e4t der Schwedischen Post gesteigert wurde. Gleichzeitig gingen die Gewinne in gewissen Sparten zur\u00fcck. Sollten diese noch weiter abnehmen, ist eine \u00f6ffentliche Ausschreibung von bestimmten unprofitablen Dienstleistungen unter Umst\u00e4nden die bessere L\u00f6sung als ein reservierter Bereich und eine Quersubventionierung, wie sie gegenw\u00e4rtig in vielen europ\u00e4ischen L\u00e4ndern praktiziert wird.
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\nBevor eine Liberalisierung eingeleitet wird, m\u00fcssen unbedingt die Probleme identifiziert werden, die mit der Liberalisierung gel\u00f6st werden sollen. Ausserdem sind die allgemeinen Ziele f\u00fcr den Postsektor festzulegen. In Schweden wurde im Vorfeld der ersten Liberalisierungsschritte eine zu wenig detaillierte Analyse vorgenommen, was in der Folge mehrere gesetzgeberische Anpassungen erforderlich machte. Ungerechtfertigte Hindernisse beim Markteintritt sind zu beseitigen. Als Zielsetzung muss die Steigerung der Markteffizienz bei gleichzeitiger Gew\u00e4hrleistung des von der Politik gew\u00fcnschten Universaldienstes im Vordergrund stehen. Der Wettbewerbsdruck wurde als wirksames Instrument identifiziert, um dieses Ziel zu erreichen. Auch wenn die im Postmarkt bestehenden versunkenen Kosten begrenzt sind, k\u00f6nnen sie doch einen Markteintritt auf kleiner Ebene verhindern. Ein landesweiter Markteintritt erfordert wiederum so umfangreiche Investitionen, dass ein solcher Schritt nur von bestehenden grossen Unternehmen oder von ausl\u00e4ndischen Postunternehmen realisiert werden kann.\u00a0Es geht darum, ein \u00abLevel Playing Field\u00bb f\u00fcr alle Anbieter unter Ber\u00fccksichtigung der historischen Vor- und Nachteile des staatlichen Monopolunternehmens zu schaffen. Alle Wettbewerber m\u00fcssen punkto Mehrwert-, Gewinn- und anderer Steuern, Treibstoffpreisen sowie Rentenleistungen \u00fcber die gleichen Voraussetzungen verf\u00fcgen. Im Bereich der Regulierung muss eine vollst\u00e4ndige Trennung der Kompetenzen zwischen dem Eigent\u00fcmer und dem Regulierungsorgan bestehen. Der uneingeschr\u00e4nkte Zugang f\u00fcr alle Anbieter zur postalischen Infrastruktur – wie z.B. Postleitzahlen und Adressen – war in Schweden anf\u00e4nglich eines der zu l\u00f6senden Probleme. Die Universaldienst-Anbieter m\u00fcssen einen gleichwertigen und nicht diskriminierenden Zugang zu den nicht substituierbaren Elementen des Netzwerks gew\u00e4hrleisten. Falls der bestehende Anbieter einen zu hohen Preis f\u00fcr diesen Zugang verlangt, um den Markteintritt von anderen Anbietern zu verhindern, ist unter Umst\u00e4nden eine \u00dcbergangsregelung f\u00fcr den Preis von Einzelpostsendungen erforderlich. Durch angemessene, nicht einheitliche Regionenpreise f\u00fcr Massensendungen k\u00f6nnen Markteffizienz und Wettbewerb gef\u00f6rdert werden.\u00a0Eine wesentliche Voraussetzung ist das Bestehen einer Regulierungsbeh\u00f6rde, die \u00fcber Integrit\u00e4t, Unabh\u00e4ngigkeit und ausreichende Kompetenzen verf\u00fcgt und klare Ziele verfolgt. Die obligatorische Marktlizenz der Anbieter sollte so ausgestaltet werden, dass der Markteintritt nicht verunm\u00f6glicht wird. In Schweden haben sich einfache Verfahren und g\u00fcnstige Geb\u00fchren bez\u00fcglich der Vergabe der Marktlizenzen positiv ausgewirkt. F\u00fcr die Kunden ist es ein Qualit\u00e4tsmerkmal, wenn neue Anbieter eine Lizenz der Regulierungsbeh\u00f6rde vorweisen k\u00f6nnen.\u00a0Schliesslich ist auch eine Trennung zwischen den eigentlichen Postdienstleistungen und den \u00fcbrigen Aktivit\u00e4ten zu empfehlen. In Schweden wird die Postbank getrennt von den \u00fcbrigen Dienstleistungen betrieben. Die fr\u00fcher in den Poststellen angebotenen Finanzdienstleistungen wurden in eine Tochtergesellschaft der Schwedischen Post ausgelagert, die \u00fcber ein separates Netzwerk verf\u00fcgt. Diese Umstrukturierung f\u00fchrte in einer ersten Phase zu Verwirrung. Es muss folglich daf\u00fcr gesorgt werden, dass die Kunden die Verkaufspunkte f\u00fcr Finanzdienstleistungen und andere Postprodukte problemlos erkennen k\u00f6nnen.
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\nIn Zukunft sind am ehesten drei Arten von Marktstrukturen vorstellbar:\u00a0– Der fr\u00fchere Monopolist agiert nach wie vor als marktbeherrschendes Unternehmen, dessen Marktanteil durch neue Nischenanbieter und erweiterte Zulieferm\u00f6glichkeiten (Upstream Access) begrenzt wird. Mittelfristig ist dies das Szenario mit der gr\u00f6ssten Wahrscheinlichkeit. Der Markteintritt von neuen Anbietern kann entweder in kleinen Gebieten mit einer relativ breiten Produktpalette, in grossen Regionen oder sogar landesweit mit einigen wenigen Produkten erfolgen. Der daraus resultierende Wettbewerbsdruck reicht aus, um die Markteffizienz zu steigern.\u00a0– Der Markt entwickelt sich zu einem Oligopol mit zwei bis vier Unternehmen, die alle Postdienstleistungen anbieten. Aufgrund der abnehmenden Skalen- und Verbundertr\u00e4ge sowie der r\u00fcckl\u00e4ufigen Volumina ist dieses Szenario eher unwahrscheinlich.\u00a0– Der Markt bleibt grunds\u00e4tzlich ein Monopol mit einer sehr begrenzten Markterweiterung und einem beschr\u00e4nkten Markteintritt von neuen Anbietern. Wenn die Volumina stark zur\u00fcckgehen und die Markteintrittsschranken (z.B. eine unterschiedliche Besteuerung) beibehalten werden, ist dieses Szenario nicht unwahrscheinlich. Entweder kann das fr\u00fchere staatliche Monopolunternehmen sein Monopol beibehalten, oder es verliert seine Marktstellung an ein Konkurrenzunternehmen. F\u00fcr die erste Variante besteht eine h\u00f6here Wahrscheinlichkeit, da das bestehende Unternehmen \u00fcber gewisse Vorteile verf\u00fcgt. Wenn der fr\u00fchere staatliche Monopolist jedoch zu wenig effizient operiert und die notwendigen Anpassungen unterl\u00e4sst, kann ein anderes Unternehmen die Monopolstellung mit tieferen Kosten aushebeln. Das zeigen die Erfahrungen aus der Luftfahrtindustrie. Je heftiger ein Monopolist seine Marktstellung verteidigt, desto gr\u00f6sser ist die Wahrscheinlichkeit, dass eine Markt\u00f6ffnung erforderlich ist, um den Wettbewerb zu erm\u00f6glichen.
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\nGrafik 1 \u00abAnzahl Verkaufspunkte der Schwedischen Post, 1988-2005\u00bb
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\nTabelle 1 \u00abVer\u00e4nderung der realen Preise von Postprodukten in Schweden, 1991-2006\u00bb
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\nKasten 1: Bibliografie – Andersson P. (2000): Lokala postoperat\u00f6rer i Sverige. Tema T, Arbeitspapier Nr. 209, Universit\u00e4t Link\u00f6ping.- Andersson P. (2004): Tio \u00e5r efter postmarknadens avreglering: effekter och reformf\u00f6rslag. Schwedische Wettbewerbsbeh\u00f6rde, April 2004.- Cohen R. et al. (2006): \u00abThe Impact of Competitive Entry into the Swedish Postal Market\u00bb (Die Auswirkungen der Einf\u00fchrung von Wettbewerb im schwedischen Postmarkt). Studie, die an der Jahreskonferenz der Rutger’s University zu Post- und Transportdienstleistungen pr\u00e4sentiert wurde, Bern, Schweiz, 3. Juni 2006.- Crew M. und Kleindorfer P. (1998): \u00abEfficient Entry, Monopoly, and the Universal Service Obligation in Postal Services\u00bb. Journal of Regulatory Economics, Band 14, S. 103-125.- ITPS (2004): Samh\u00e4llsekonomisk analys av effekterna av liberaliseringen av postarknaden – underlag och \u00f6verv\u00e4ganden f\u00f6r Postoch kassaserviceutredningen. Falkenhall B: och Kolmodin A. Schwedisches Institut f\u00fcr Studien zur Wachstumspolitik.- PTS (2004): Den svenska postmarknaden – en beskrivning och \u00f6vergripande analys.- PTS (2006a): Service och konkurrens 2006.- PTS (2006b): Unders\u00f6kning av befolkningens postoch kassavanor 2006.- PWC (2006): The impact on Universal service of the full market accomplishment of the postal internal market in 2009. PricewaterhouseCoopers, Mai 2006.- WIK (2004): Main Developments in the European Postal Sector.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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