{"id":124288,"date":"2007-03-01T12:00:00","date_gmt":"2007-03-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2007\/03\/brunetti-10\/"},"modified":"2023-08-23T23:45:26","modified_gmt":"2023-08-23T21:45:26","slug":"brunetti-9","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2007\/03\/brunetti-9\/","title":{"rendered":"Aufholpotenzial der Schweiz im Dienstleistungssektor"},"content":{"rendered":"

Strukturreformen provozieren. H\u00e4ufig stehen Renten von Interessengruppen auf dem Spiel. In Branchen wie den Infrastrukturdiensten oder dem Gesundheitswesen kommen Bef\u00fcrchtungen hinzu, dass Liberalisierungen die Grundversorgung gef\u00e4hrden k\u00f6nnten. Oft wird in der Diskussion auf gescheiterte Reformen im Ausland verwiesen. Dabei geht allerdings unter, dass in Strukturreformen im Dienstleistungssektor auch ein betr\u00e4chtliches \u00f6konomisches Potenzial liegt, was zahlreiche Beispiele aus dem Ausland belegen. Das Staatssekretariat f\u00fcr Wirtschaft (SECO) hat Experten beauftragt, in Fallstudien die Erfahrungen von europ\u00e4ischen Staaten zu untersuchen, die in Dienstleistungsbranchen fr\u00fchzeitig und erfolgreich liberalisiert haben. Die Resultate zeigen: Auch in heiklen Dienstleistungsbranchen k\u00f6nnen \u00f6konomisch fundierte Strukturreformen funktionieren. F\u00fcr Konsumenten und Unternehmen bestehen betr\u00e4chtliche Chancen. \"\"
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\nSchweizerische und ausl\u00e4ndische Untersuchungen zeigen, dass geeignete Reformen im Bereich der Dienstleistungen ein grosses Wachstumspotenzial beinhalten. Dies ist auch kaum erstaunlich vor dem Hintergrund der Tatsache, dass inzwischen mehr als 70% der Besch\u00e4ftigten im Dienstleistungssektor arbeiten und die meisten Dienstleistungsm\u00e4rkte noch relativ stark vor Konkurrenz gesch\u00fctzt sind. Wie die Erfahrung der EU mit der Dienstleistungsrichtlinie zeigt, besteht aber ein weit verbreitetes Unbehagen dar\u00fcber, die Dienstleistungen auf breiter Ebene mit einem umfassenden Ansatz zu liberalisieren (vgl.
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\nKasten 1<\/b>
\nDer urspr\u00fcngliche Vorschlag der Europ\u00e4ischen Kommission f\u00fcr eine Dienstleistungsrichtlinie sorgte f\u00fcr Aufsehen: Der Entwurf der Richtlinie, die als ein Kernst\u00fcck der Lissabon-Strategie galt, h\u00e4tte mit einem Schlag den EU- Binnenmarkt f\u00fcr Dienstleistungen weit ge\u00f6ffnet. Eine Kernidee der Richtlinie war die Einf\u00fchrung des so genannten Herkunftslandsprinzips auch f\u00fcr Dienstleistungen. Dieses hat der Europ\u00e4ische Gerichtshof im Fall der Waren bereits mehrfach best\u00e4tigt. Bei Einf\u00fchrung des Herkunftslandsprinzips h\u00e4tte ein in seinem EU-Heimatland t\u00e4tiger Dienstleister auch in einem anderen EU-Staat t\u00e4tig sein d\u00fcrfen, ohne weitere Vorschriften erf\u00fcllen oder Genehmigungen einholen zu m\u00fcssen. Bereits von anderen sektoralen Richtlinien abgedeckte Branchen wie die Infrastrukturdienste und die Finanzdienstleistungen waren vom Entwurf ausgenommen. Gleichwohl war der immer noch ambiti\u00f6se Ansatz der Europ\u00e4ischen Kommission im politischen Prozess letztlich chancenlos: Im Dezember 2006 verabschiedete der EU-Ministerrat einen stark \u00fcberarbeiteten Entwurf, der das Herkunftslandprinzip durch den weniger weit gehenden Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit ersetzte und einen l\u00e4ngeren Ausnahmekatalog vorsieht. Weiter gehen unterdessen die Bem\u00fchungen der Europ\u00e4ischen Kommission, branchenspezifische Liberalisierungsschritte voranzutreiben. Exemplarisches Beispiel daf\u00fcr ist der Postmarkt, dessen vollst\u00e4ndige \u00d6ffnung in der EU f\u00fcr 2009 vorgesehen ist. ). \u00a0Zudem werden Liberalisierungen nach wie vor mit dem Hinweis auf die immer gleichen Beispiele – Probleme mit der Bahnreform in Grossbritannien und die Elektrizit\u00e4tskrise in Kalifornien – pauschal abgetan. Inzwischen liegen aber zahlreiche Beispiele von erfolgreichen Reformen aus dem Ausland vor; die vorliegende Ausgabe des Magazins \u00abDie Volkswirtschaft\u00bb pr\u00e4sentiert einige davon. Sie zeigen, dass man inzwischen einiges dar\u00fcber weiss, wie man Dienstleistungsbranchen dem Wettbewerb so \u00f6ffnen kann, dass dies den Wohlstand positiv beeinflusst. <\/p>\n

Wo steht die Schweiz im europ\u00e4ischen Vergleich?<\/h2>\n


\nDas SECO hat die Frage des Liberalisierungsstands in der Schweiz Ende 2005 im so genannten Dienstleistungsbericht untersucht, der im Rahmen des Wachstumspakets des Bundesrates erstellt wurde. Vgl. Staatssekretariat f\u00fcr Wirtschaft (2005): Bericht zur Dienstleistungsliberalisierung in der Schweiz im Vergleich zur EU. Unter dem Begriff der Liberalisierung wurde im Bericht keine einseitige Deregulierungs- und Privatisierungspolitik verstanden, sondern eine Ann\u00e4herung an einen regulatorischen Rahmen, der den Wettbewerb erm\u00f6glicht; nicht blinde Deregulierung, sondern das Setzen wettbewerbsfreundlicher Regeln steht im Vordergrund. So k\u00f6nnen bei monopolistischen Engp\u00e4ssen durchaus neue Regulierungen notwendig sein, die den Wettbewerb auf den Infrastrukturen erst erm\u00f6glichen. \u00a0Ein Beispiel f\u00fcr einen monopolistischen Engpass, der Regulierung erforderlich macht, ist das Stromverteilnetz. Wenn neue Anbieter keinen oder zu teuren Zugang zum Verteilnetz erhalten, m\u00fcssten sie in (\u00f6konomisch kaum effiziente) neue Leitungen investieren. Da diese Leitungen beim Scheitern des Markteintritts kaum Dritten verkauft werden k\u00f6nnen, wird das Vorhaben f\u00fcr die potenziellen Konkurrenten zu riskant – der Wettbewerb bleibt Fiktion. Die staatliche Regulierung spielt hier also eine wichtige Rolle, damit der Wettbewerb \u00fcberhaupt in Gang kommt.\u00a0Vergleicht man den als \u00abwettbewerbsfreundlich regulierend\u00bb definierten Liberalisierungsstand in der Schweiz mit dem Durchschnitt der EU15-Staaten, so liegt die Schweiz nur in wenigen Bereichen zur\u00fcck, namentlich im Elektrizit\u00e4ts- und im Postmarkt. In anderen Branchen – beispielsweise bei den Bankdienstleistungen – reguliert die Schweiz liberaler als der Durchschnitt der EU15-Staaten. Stellt man hingegen den Liberalisierungsstand in der Schweiz dem Stand des jeweils liberalsten EU15-Staats gegen\u00fcber, so besteht ein gr\u00f6sserer R\u00fcckstand der Schweiz (vgl. Tabelle 1 ).\u00a0Der Vergleich mit den besonders wettbewerbsfreundlich regulierenden EU-Staaten wird umso bedeutender, wenn man sich die Ergebnisse der quantitativen Modelle vor Augen f\u00fchrt, die im Rahmen des Dienstleistungsberichts erstellt wurden. Sie folgerten, dass es haupts\u00e4chlich die Liberalisierung in der Schweiz – und nur in geringerem Ausmass diejenige in der EU – ist, die \u00fcber m\u00f6gliche Wohlstandsgewinne in der Schweiz entscheidet. Mit anderen Worten: Die Schweiz sollte ihre wirtschaftspolitischen Hausaufgaben im Dienstleistungssektor l\u00f6sen – unabh\u00e4ngig davon, wie sich der Liberalisierungsprozess in anderen Staaten entwickelt. Denn auch die unilaterale \u00d6ffnung verspricht volkswirtschaftliche Vorteile. Aus Sicht einer wachstumsorientierten Wirtschaftspolitik sollen deshalb allf\u00e4llig stockende Reformen im Ausland nicht als Hinderungsgrund f\u00fcr Reformen im Inland dienen. <\/p>\n

Das wirtschaftliche Potenzial ist gross<\/h2>\n


\nDie Modellrechnungen deuten auf ein grosses \u00f6konomisches Potenzial von Reformen im Dienstleistungssektor hin. Bei einer Liberalisierung in den f\u00fcnf Branchen Handel, Gesch\u00e4ftsdienste (dazu geh\u00f6ren Werbung, Beratung, Informatikdienste u.\u00e4.), reglementierte Berufe, Telekommunikation und Elektrizit\u00e4tsversorgung nach Vorbild der Best-Practice-Staaten der EU zeigte sich in den Modellen f\u00fcr die Schweiz ein einmaliger, langfristiger Wachstumseffekt von 2% des Bruttoinlandprodukts (BIP), Vgl. Copenhagen Economics (2005): The Economic Effects of Services Liberalization in Switzerland, und Ecoplan (2005): Liberalizing Services in Switzerland and with the European Union. was nach Abschluss der Anpassungen eine j\u00e4hrliche Erh\u00f6hung des BIP um beinahe 10 Mrd. Franken bedeutet. Weitere Branchen – wie das Gesundheitswesen und die Finanzdienstleistungen – sind in den Modellrechnungen noch nicht ber\u00fccksichtigt. Da die Simulationen mittels komparativ-statischer Gleichgewichtsmodelle durchgef\u00fchrt wurden, sind auch die aus einer gesteigerten Wettbewerbsintensit\u00e4t zu erwartenden Innovationseffekte nicht enthalten. Vermutlich liegt deshalb in gelungenen Reformen ein noch gr\u00f6sseres Potenzial, als von den Modellen vorausgesagt wird.\u00a0Nicht zu untersch\u00e4tzen ist auch das Potenzial der Reformen auf Besch\u00e4ftigung und Reall\u00f6hne. Wenn in liberalisierten Branchen die Produktivit\u00e4t zunimmt, k\u00f6nnen zwar in manchen Bereichen Stellen verloren gehen. Die Wachstumswirkung der Reformen f\u00fchrt aber gleichzeitig dazu, dass anderswo neue Stellen entstehen, welche gem\u00e4ss Modellen zu einem insgesamt positiven Besch\u00e4ftigungssaldo f\u00fchren. Ebenso er\u00f6ffnet die steigende Produktivit\u00e4t ein nachhaltiges Potenzial f\u00fcr Reallohnerh\u00f6hungen.\u00a0Die Liberalisierung im Dienstleistungssektor ist also kein Selbstzweck. Im Ausland gemachte Erfahrungen sind zwar nicht ohne Einschr\u00e4nkungen \u00fcbertragbar; aus ihnen lassen sich aber wertvolle Erkenntnisse gewinnen. Denn \u00f6konomische Grundprinzipien behalten auch in der Schweiz ihre G\u00fcltigkeit. Wenn die Schweiz in manchen M\u00e4rkten erst sp\u00e4t Liberalisierungsschritte ergreift, f\u00fchrt dies zu verpassten Chancen. Immerhin kann diese Verz\u00f6gerung genutzt werden, um von den Erfahrungen anderer Staaten zu profitieren. <\/p>\n

Folgestudien zum Dienstleistungsbericht<\/h2>\n


\nFolgend auf den Dienstleistungsbericht hat das SECO deshalb \u00d6konomen beauftragt, Fallstudien \u00fcber Erfahrungen in Staaten zu erstellen, die in der jeweiligen Branche fr\u00fchzeitig und erfolgreich liberalisierten. Sie werden auf den folgenden Seiten der vorliegenden Ausgabe des Magazins \u00abDie Volkswirtschaft\u00bb von den Autoren vorgestellt. \u00a0Bei der Auswahl der untersuchten Fragestellungen zu Liberalisierungen in Dienstleistungsbranchen wurde besonderes Augenmerk auf Faktoren gelegt, die gem\u00e4ss den Schlussfolgerungen des Dienstleistungsberichts zum Liberalisierungsr\u00fcckstand der Schweiz beitragen (vgl. Tabelle 1). Es wurden Experten aus wettbewerbsfreundlich regulierenden Staaten beauftragt, zu den ausgew\u00e4hlten Fragestellungen Fallstudien \u00fcber Liberalisierungserfahrungen zu erstellen. \u00a0Auch im Nachhinein zeigt sich, dass die Aktualit\u00e4t der gew\u00e4hlten Untersuchungsfragen ungebrochen ist. So insbesondere bei den Infrastrukturdiensten:\u00a0 – Die vollst\u00e4ndige Markt\u00f6ffnung im Postmarkt und ihre m\u00f6glichen Folgen werden auch in der Schweiz diskutiert. Gleichzeitig heben immer mehr Staaten in Europa den reservierten Bereich vollst\u00e4ndig auf (vgl. Andersson, S. 8-11).\u00a0– Die Regulierung der Verteilnetze im Elektrizit\u00e4tsmarkt wird in der Schweiz sp\u00e4testens dann zu einem wichtigen Thema, wenn die Strommarkt\u00f6ffnung erfolgt ist. (vgl. Jamasb\/Pollitt, S.12-14).
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\n– In der Telekommunikation bleibt weiterhin umstritten, wie weit die Kompetenz der Regulatoren gehen soll. Die Europ\u00e4ische Kommission m\u00f6chte Roamingtarife preisregulieren. Was bedeutet dies f\u00fcr die Schweiz, besonders f\u00fcr die Konsumenten (vgl. Jervelund\/Karlsen, S.15-17)?\u00a0– Die Frage des Ausschreibungswettbewerbs im Bahnverkehr wird in der Schweiz zum Thema der neu aufgelegten Bahnreform 2 (vgl. Beck et al. zu Erfahrungen aus Deutschland, S.18-20).\u00a0 \u00a0Aber auch in den \u00fcbrigen Dienstleistungsm\u00e4rkten bleiben Liberalisierungs- und Regulierungsfragen von hoher Aktualit\u00e4t:\u00a0 – Im Detailhandel bleiben mit der weitergehenden Konzentration Wettbewerbsfragen und das Cassis-de-Dijon-Prinzip hoch aktuell (vgl. Grass\/Stocker, S. 22-24).\u00a0– Die Integration der Versicherungsm\u00e4rkte in Europa gewinnt auch in der Schweiz an Bedeutung und wirft zunehmend regulatorische Fragen auf (vgl. Fenn et al., S. 25-27).\u00a0 – Bei den juristischen Diensten besch\u00e4ftigt die Frage der Zul\u00e4ssigkeit der Anwalts-AG gerade die kantonalen Aufsichtskommissionen, w\u00e4hrend aus Kundensicht die H\u00f6he der Tarife im Vordergrund steht (vgl. Stephen, S. 28-30).\u00a0– Und schliesslich sind die Fragestellungen der KVG-Revision im Parlament weiterhin umstritten. Niederl\u00e4ndische Erfahrungen k\u00f6nnen zu einer sachlichen Diskussion beitragen (vgl. Douven et al., S. 31-33). <\/p>\n

Zusammenfassung der Resultate<\/h2>\n


\nAuf den ersten Blick scheint es, dass in jeder Dienstleistungsbranche andere Regulierungsprobleme zu l\u00f6sen sind. Trotz der Unterschiede lassen sich die Erfahrungen der vorgestellten Studien aber mit \u00f6konomischem \u00abCommon Sense\u00bb gut zusammenfassen:\u00a0 – Aus wachstumspolitischer Sicht sollte auch im Dienstleistungssektor die Bestreitbarkeit der M\u00e4rkte ein vorrangiges Ziel sein. Mit anderen Worten: Marktzutrittsh\u00fcrden sollen gesenkt werden. Denn nur schon die potenzielle Konkurrenz kann volkswirtschaftlichen Nutzen bringen. Ein Beispiel f\u00fcr eine k\u00fcnstlich geschaffene Marktzutrittsh\u00fcrde ist der Monopolbereich im Postmarkt.\u00a0– Die internationale \u00d6ffnung ist auch im Dienstleistungssektor ein h\u00f6chst probates Liberalisierungsinstrument. Sie erm\u00f6glicht die Spezialisierung und die Aussch\u00f6pfung von Skalenertr\u00e4gen, tr\u00e4gt zur Vielfalt des Angebots bei und erh\u00f6ht die Wettbewerbsintensit\u00e4t. Hinweise daf\u00fcr finden sich in den Fallstudien zu den Wirkungen der Liberalisierung des Warenhandels auf den Detailhandel sowie zum europ\u00e4ischen Versicherungsmarkt.\u00a0– Wenn Marktversagen droht, ist Regulierung privater Wettbewerber in der Regel die effizientere L\u00f6sung als die Leistungserbringung durch staatliche Monopolbetriebe. Regulierung ist insbesondere in jenen Bereichen gefragt, wo stabile monopolistische Engp\u00e4sse bestehen, namentlich in der Elektrizit\u00e4tsversorgung mit den Verteilnetzen und im Bahnverkehr mit dem Schienennetz. Die Sicherung von Qualit\u00e4t und Effizienz der monopolistischen Infrastrukturen ist eine anspruchsvolle regulatorische Aufgabe. Eine mindestens buchhalterische vertikale Trennung ist oft notwendig, um Quersubventionierungen zwischen dem monopolistischen Engpass und den Wettbewerbsbereichen zu verhindern. Dar\u00fcber hinaus k\u00f6nnen Instrumente wie Ausschreibungswettbewerb oder Benchmarking zur F\u00f6rderung von Effizienz und Innovation genutzt werden. <\/p>\n

Und die Umsetzung?<\/h2>\n


\nDas grosse wirtschaftliche Potenzial der Liberalisierung wirft die Frage nach der politischen Umsetzung auf. Tats\u00e4chlich hat die Schweiz in den letzten Jahren einige Schritte in Richtung Liberalisierung der Dienstleistungsm\u00e4rkte unternommen. Namentlich die bilateralen Abkommen mit der EU d\u00fcrften einiges bewirkt haben, so das Landverkehrsabkommen, das Luftverkehrsabkommen und die im Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommen mit der EU enthaltene Klausel zu den Dienstleistungen (auf 90 Tage pro Kalenderjahr beschr\u00e4nkte freie Dienstleistungserbringung; Erleichterungen f\u00fcr Selbstst\u00e4ndigerwerbende). Andere Liberalisierungsschritte sind hingegen ausgeblieben oder werden – wie im Fall der Reformen in der Krankenversicherung und im Elektrizit\u00e4tsmarkt – noch im Parlament diskutiert.\u00a0Einige der bedeutendsten Massnahmen f\u00fcr die Zukunft finden sich im Wachstumspaket des Bundesrates wieder. Interdepartementelle Arbeitsgruppe Wachstum (2006): Das Wachstumspaket des Bundesrates: Stand der Umsetzung im Dezember 2006. Das neue Stromversorgungsgesetz, die wettbewerbsorientierte Revision des Krankenversicherungsgesetzes und die Einf\u00fchrung des f\u00fcr den Handel wichtigen Cassis-de-Dijon-Prinzips bilden gemeinsam ein betr\u00e4chtliches Potenzial. Weitere Schritte d\u00fcrften folgen, so z.B. die Fortsetzung der \u00d6ffnung des Postmarkts. \u00a0Bei der Umsetzung der politisch heiklen Reformen k\u00f6nnen Details \u00fcber das Ausmass des \u00f6konomischen Erfolges entscheiden. Unvollkommenheiten – wie die monopolistischen Engp\u00e4sse, aber auch die in vielen Branchen politisch zu definierende Breite der Grundversorgung – verlangen nach staatlichen Regeln. Entscheidend f\u00fcr die Umsetzung der \u00f6konomischen Potenziale wird dabei sein, dass die aufgestellten Regeln den Wettbewerb nicht hemmen oder verzerren. Die Erfahrungen ausl\u00e4ndischer Staaten, die bereits fr\u00fchzeitig Erfahrungen mit Liberalisierungen gesammelt haben, sowie die Empfehlungen internationaler Organisationen wie der OECD k\u00f6nnen dabei helfen, die richtigen Regeln zu finden. Vgl. in diesem Zusammenhang auch OECD (2006): Switzerland: Seizing the Opportunities for Growth – OECD Country Reviews of Regulatory Reform. \u00a0Die beschriebenen Fallstudien zeigen auf, dass f\u00fcr Konsumentinnen und Konsumenten sowie Unternehmen betr\u00e4chtliche \u00f6konomische Interessen auf dem Spiel stehen. So geht beispielsweise die im Artikel Grass\/Stocker vorgestellte Untersuchung davon aus, dass eine umfassende Liberalisierung der Produktm\u00e4rkte Preissenkungen im Schweizer Detailhandel von 15% ausl\u00f6sen k\u00f6nnte.
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\nTabelle 1 \u00abEinsch\u00e4tzung des heutigen Liberalisierungsstandes in der Schweiz im Vergleich zu besonders wettbewerbsfreundlich regulierenden Staaten\u00bb
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\nKasten 1: Umfassender Ansatz der Dienstleistungsrichtlinie<\/b>
\nDer urspr\u00fcngliche Vorschlag der Europ\u00e4ischen Kommission f\u00fcr eine Dienstleistungsrichtlinie sorgte f\u00fcr Aufsehen: Der Entwurf der Richtlinie, die als ein Kernst\u00fcck der Lissabon-Strategie galt, h\u00e4tte mit einem Schlag den EU- Binnenmarkt f\u00fcr Dienstleistungen weit ge\u00f6ffnet. Eine Kernidee der Richtlinie war die Einf\u00fchrung des so genannten Herkunftslandsprinzips auch f\u00fcr Dienstleistungen. Dieses hat der Europ\u00e4ische Gerichtshof im Fall der Waren bereits mehrfach best\u00e4tigt. Bei Einf\u00fchrung des Herkunftslandsprinzips h\u00e4tte ein in seinem EU-Heimatland t\u00e4tiger Dienstleister auch in einem anderen EU-Staat t\u00e4tig sein d\u00fcrfen, ohne weitere Vorschriften erf\u00fcllen oder Genehmigungen einholen zu m\u00fcssen. Bereits von anderen sektoralen Richtlinien abgedeckte Branchen wie die Infrastrukturdienste und die Finanzdienstleistungen waren vom Entwurf ausgenommen. Gleichwohl war der immer noch ambiti\u00f6se Ansatz der Europ\u00e4ischen Kommission im politischen Prozess letztlich chancenlos: Im Dezember 2006 verabschiedete der EU-Ministerrat einen stark \u00fcberarbeiteten Entwurf, der das Herkunftslandprinzip durch den weniger weit gehenden Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit ersetzte und einen l\u00e4ngeren Ausnahmekatalog vorsieht. Weiter gehen unterdessen die Bem\u00fchungen der Europ\u00e4ischen Kommission, branchenspezifische Liberalisierungsschritte voranzutreiben. Exemplarisches Beispiel daf\u00fcr ist der Postmarkt, dessen vollst\u00e4ndige \u00d6ffnung in der EU f\u00fcr 2009 vorgesehen ist.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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