{"id":124523,"date":"2006-10-01T12:00:00","date_gmt":"2006-10-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2006\/10\/aeberhardt-12\/"},"modified":"2023-08-23T23:46:36","modified_gmt":"2023-08-23T21:46:36","slug":"aeberhardt-11","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2006\/10\/aeberhardt-11\/","title":{"rendered":"Evaluation der arbeitsmarktlichen Massnahmen: Grundlinien des zweiten Forschungsprogramms"},"content":{"rendered":"<p>Die \u00f6ffentliche Stellenvermittlung in der Schweiz geniesst international einen ausgezeichneten Ruf. Gr\u00fcnde daf\u00fcr sind die g\u00fcnstigen gesetzlichen Rahmenbedingungen, die engagierte und professionelle Arbeit der Vollzugsstellen sowie die wirkungsorientierte Steuerung des Systems. Ein langfristig wichtiger Erfolgsfaktor stellt auch die periodische \u00dcberpr\u00fcfung durch unabh\u00e4ngige Experten dar. Hier spielt die Schweiz mit ihrem umfassenden, volkswirtschaftlich fundierten Ansatz, der deutlich \u00fcber eine reine Wirkungsevaluation hinaus geht, eine Pionierrolle. <img fetchpriority=\"high\" decoding=\"async\" class=\"article_rect\" src=\"\/dynBase\/images\/article_rect\/200610_04_Aeberhardt_01.eps.jpg\" alt=\"\" width=\"370\" height=\"264\" \/>&#13;<\/p>\n<h2>Warum ein Forschungsprogramm?<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nDie Tatsache, ob jemand Arbeit hat oder nicht, ist menschlich, sozial und wirtschaftlich sehr bedeutend. Phasen unfreiwilliger Inaktivit\u00e4t im erwerbsf\u00e4higen Alter sind in der Regel mit grosser Frustration und einem wirtschaftlichen Verlust f\u00fcr die Betroffenen verbunden. Aus diesem Grunde engagiert sich der Staat stark in der Arbeitsvermittlung und verpflichtet die Stellensuchenden, an Massnahmen teilzunehmen, die einen Wiedereinstieg in die Erwerbst\u00e4tigkeit beschleunigen sollen. \u00a0Das System der \u00f6ffentlichen Stellenvermittlung und der arbeitsmarktlichen Massnahmen (AMM) ist sehr aufw\u00e4ndig. Deshalb muss sichergestellt werden, dass die Mittel sinnvoll und zielgerichtet eingesetzt werden. Im Evaluationsartikel der Bundesverfassung wird denn auch verlangt, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit \u00fcberpr\u00fcft werden.&#13;<\/p>\n<h2>Erste Welle der Evaluation<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nIn einer \u00aberste Welle\u00bb wurde 2000\/2001 eine breit angelegte Evaluation der AMM und der betrieblichen Leistungen der Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) vorgenommen. Obwohl diese mit grosser Umsicht durchgef\u00fchrt wurde, konnten nicht alle Zweifel an der Validit\u00e4t der Ergebnisse ausger\u00e4umt werden. Daf\u00fcr gab es drei haupts\u00e4chliche Gr\u00fcnde:\u00a0&#8211; Erstens lag die Einf\u00fchrung aktiver Massnahmen zur Wiedereingliederung der Stellensuchenden erst kurze Zeit zur\u00fcck. Zuerst mussten Erfahrungen gemacht und schrittweise Verbesserungen eingef\u00fchrt werden, bis sich die ganze Organisation eingespielt hatte. Die Evaluation dieses im Fluss befindlichen Systems war infolgedessen vergleichbar mit der Visierung eines beweglichen Ziels. \u00a0&#8211; Zweitens wurde ein reiner Vergleich des Mitteleinsatzes und der daraus resultierenden Ergebnisse vorgenommen. \u00dcber die Wirkungszusammenh\u00e4nge wurde nichts ausgesagt. Damit entfiel auch die M\u00f6glichkeit einer Aussage dar\u00fcber, mit welchen Massnahmen die Wirkung h\u00e4tte verbessert werden k\u00f6nnen. Es erstaunt deshalb nicht, dass die Evaluierten mit den Resultaten nicht viel anfangen konnten. Teilweise wurde auch die mangelnde Praxisn\u00e4he moniert. \u00a0&#8211; Drittens beschr\u00e4nkte sich die Evaluation auf den Erfolg bei der Wiedereingliederung, gemessen an den Kriterien der wirkungsorientierten Vereinbarung (vgl.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\n<b>Kasten 1<\/b>&#13;<br \/>\nDie Vereinbarung regelt die Zusammenarbeit zwischen Bund (EVD und Ausgleichsstelle) und Kantonen beim Vollzug der Art. 85 Abs. 1 und Art. 85b Avig. Sie st\u00fctzt sich auf Artikel 92 Absatz 7 Avig, Artikel 122a und 122b Aviv, die \u00abVerordnung \u00fcber die Entsch\u00e4digung der Kantone f\u00fcr den Vollzug des Arbeitslosenversicherungsgesetzes\u00bb (Vollzugskostenentsch\u00e4digung, VKE) vom 1. Januar 2002 des <a href=\"http:\/\/www.evd.admin.ch\/\">EVD<\/a> sowie bez\u00fcglich der \u00f6ffentlichen Arbeitsvermittlung auf die Artikel 24, 26-28 AVG.Diese Vereinbarung geht vom Grundsatz der wirkungsorientierten Steuerung aus. Sie nennt die anzustrebenden Ziele und Wirkungen des Avig-Vollzugs, formuliert den Rahmen f\u00fcr die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen und unterst\u00fctzt einen wirksamen Vollzug. und Tabelle 1). Diese Kriterien fokussieren sehr stark auf dem Wiedereingliederungserfolg, was aus der Sicht der Stellenvermittlung an sich richtig ist. Weitere Auswirkungen, welche die Situation des Stellensuchenden verbessern, werden dagegen ausgeblendet. Diese sollten im Sinne einer ganzheitlichen Betrachtung auch in die Beurteilung der Massnahmen einfliessen.&#13;<\/p>\n<h2>Stossrichtungen der zweiten Welle<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nDie \u00e4usseren Voraussetzungen f\u00fcr die Durchf\u00fchrung einer vertieften Evaluation waren 2003 gegeben. Das System der \u00f6ffentlichen Arbeitsvermittlung hatte die Kinderkrankheiten \u00fcberwunden sowie an Stabilit\u00e4t und Effizienz gewonnen. In der Zwischenzeit hatte sich auch eine breitere Datenbasis angesammelt, welche die Anwendung aussagekr\u00e4ftigerer Methoden erm\u00f6glichte. Und schliesslich hatte man seit der Einf\u00fchrung des Systems ungef\u00e4hr einen ganzen Konjunkturzyklus durchlaufen. \u00a0Der Willensbildungsprozess f\u00fcr die \u00abzweite Welle\u00bb wurde als zentral erachtet, weil die M\u00e4ngelanalyse der ersten Welle der Evaluationen Vgl. Z\u00fcrcher, Boris und Monica Curti, Die gesamtschweizerische Evaluation der aktiven Arbeitsmarktpolitik, in: \u00abDie Volkswirtschaft\u00bb 4-2000, S. 6-10. zeigte, dass zum Teil an den bestehenden Bed\u00fcrfnissen vorbei evaluiert worden war. Folglich setzte man sich in der zweiten Welle zum Ziel, jeweils m\u00f6glichst fr\u00fchzeitig alle interessierten Gruppen in den Planungsprozess einzubeziehen. Der diesbez\u00fcgliche Meilenstein war eine Tagung des Staatssekretariats f\u00fcr Wirtschaft (Seco) im Jahr 2002 mit den Vertretern aller kantonalen Arbeits\u00e4mter. Aufgabe der Tagung war es, eine ehrliche Beurteilung der ersten Welle vorzunehmen und anschliessend die wichtigsten thematischen und konzeptionellen Eckpunkte der zweiten Welle zu bestimmen. Weiter konkretisiert wurden die Fragestellungen 2003 an einer Tagung unter dem Motto \u00abForscher treffen Praktiker\u00bb. Forschergruppen aus der Schweiz diskutierten mit den f\u00fcr die Umsetzung der Stellenvermittlung und der AMM verantwortlichen Personen sowie mit Vertretern der Bundesverwaltung zur Frage, welche Themenfelder in der zweiten Welle priorit\u00e4r behandelt werden sollten. Aus diesen umfangreichen Abkl\u00e4rungen wurden vier Evaluationslose herausgearbeitet.&#13;<\/p>\n<h3>Los 1: Optimierung der betrieblichen Prozesse<\/h3>\n<p>&#13;<br \/>\nWelche Optimierungsm\u00f6glichkeiten bei den betrieblichen Prozessen bestehen im Hinblick auf eine weitere Verbesserung der Wirkungen der Stellenvermittlung und der arbeitsmarktlichen Massnahmen? \u00a0Das erste Los nimmt die Hauptkritik an der ersten Welle der Evaluationen der schweizerischen Arbeitsmarktpolitik auf. Zwar sei die Wirksamkeit von betrieblichen T\u00e4tigkeiten der RAV und AMM valide \u00fcberpr\u00fcft worden; die Evaluationen schwiegen jedoch zur f\u00fcr die Praxis entscheidenden Frage, wie die kantonalen Amtsstellen &#8211; gegeben ihr wirtschaftliches und arbeitsmarktliches Umfeld &#8211; die Wirksamkeit der Vermittlungst\u00e4tigkeit verbessern k\u00f6nnten. \u00a0Dies war denn auch f\u00fcr die Verwaltungspraxis die interessanteste Fragestellung. Sie erfordert zudem die technisch-methodisch mit Abstand anspruchsvollste Art der Evaluation. Um angesichts dieser Umst\u00e4nde eine Zweitmeinung zu erhalten, wurden innerhalb dieses Loses zwei Offerten akzeptiert. Die realisierten Projekte unterscheiden sich in der Methode grundlegend: Einerseits kam eine neue mikro\u00f6konometrische, andererseits eine bew\u00e4hrte regressionsanalytische Analyse zur Anwendung. So ist gew\u00e4hrleistet, dass die Resultate m\u00f6glichst breit abgest\u00fctzt sind.&#13;<\/p>\n<h3>Los 2: Wirkungen auf die Gesamtwirtschaft<\/h3>\n<p>&#13;<br \/>\nWelche makro\u00f6konomischen Wirkungen hat die Arbeitsmarktpolitik?\u00a0F\u00fcr eine m\u00f6glichst breite politische Akzeptanz ist es langfristig von entscheidender Bedeutung aufzuzeigen, dass nicht nur die Vermittlungseffizienz dank der RAV-T\u00e4tigkeit und der AMM gesteigert werden kann (Los 1), sondern auch, ob diese Bem\u00fchungen insgesamt zu einer sp\u00fcrbaren Reduktion der Arbeitslosigkeit f\u00fchren. Bildlich gesprochen stellt sich die Frage, ob ein Vermittlungserfolg dazu f\u00fchrt, dass anderswo ein anderer Arbeitnehmer die Stelle verliert, oder ob sich durch eine erfolgreiche Vermittlung die Besch\u00e4ftigung erh\u00f6hen oder die strukturelle Arbeitslosigkeit verringern l\u00e4sst. Hier sind grunds\u00e4tzlich zwei Perspektiven unterscheidbar: \u00a0&#8211; Selbst wenn das Wirtschaftswachstum nicht vom Vermittlungserfolg beeinflusst w\u00fcrde, k\u00f6nnte eine erfolgreiche Arbeitsmarktpolitik zu einer h\u00f6heren Besch\u00e4ftigung und zu einer niedrigeren Arbeitslosenquote f\u00fchren, indem der vorhandene Spielraum f\u00fcr die Schaffung von Arbeitspl\u00e4tzen voll ausgen\u00fctzt w\u00fcrde (Verringerung der strukturellen Arbeitslosigkeit).\u00a0&#8211; Alternativ stellt sich auch die Frage, inwieweit es gelingen kann, dank einer m\u00f6glichst klugen Arbeitsmarktpolitik ein h\u00f6heres gesamtwirtschaftliches Wachstum zu unterst\u00fctzen. \u00a0\u00a0Angesichts der Bedeutung dieser Fragestellungen wurden auch hier zwei Offerten realisiert. Den beiden Studien liegen Konzeptionen zugrunde, die \u00fcber weite Strecken komplement\u00e4r sind, sodass das Thema von verschiedenen Seiten beleuchtet wird.&#13;<\/p>\n<h3>Los 3: Nebeneffekte<\/h3>\n<p>&#13;<br \/>\nHat die Arbeitsmarktpolitik &#8211; nebst positiven &#8211; auch m\u00f6gliche negative Nebeneffekte, die unvermeidlich anfallen?\u00a0Obwohl sich die \u00f6ffentliche Arbeitsvermittlung gem\u00e4ss dem Gesetz auf eine \u00abrasche und nachhaltige Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt\u00bb zu konzentrieren hat, ist mit der Messung der entsprechenden Wirkungen wahrscheinlich noch nicht der gesamte gesellschaftliche Nutzen der Arbeitsmarktpolitik erfasst. Allerdings m\u00fcssen dann auch potenziell negative Nebeneffekte in Rechnung gestellt werden, wie z.B. die F\u00f6rderung einer \u00abF\u00fcrsorgementalit\u00e4t\u00bb oder einer \u00abAnspruchshaltung\u00bb gegen\u00fcber dem Staat sowie die eventuelle Verringerung des Anreizes, m\u00f6glichst rasch einen neuen Job zu finden. \u00a0Das dritte Los untersucht deshalb \u00abpsycho-soziale Nebenwirkungen der Arbeitsmarktpolitik\u00bb. Eine Absch\u00e4tzung der quantitativen Bedeutung solcher Effekte ist ebenfalls von hohem politischem Interesse, weil entsprechende Erkenntnisse wertvolle Hinweise \u00fcber die Arbeitsmarktpolitik hinaus liefern.&#13;<\/p>\n<h3>Los 4: Organisatorische Umsetzungsprobleme<\/h3>\n<p>&#13;<br \/>\nWelche organisatorischen Umsetzungsprobleme gibt es in der Praxis?\u00a0Der Fokus bei Los 4 ist eher betriebswirtschaftlich ausgerichtet und soll zur Bew\u00e4ltigung an sich unn\u00f6tiger betriebsinterner Probleme beitragen. Es geht darum, den Einfluss der Betriebskultur besser zu verstehen und Reibungsverluste zu erfassen, die z.B. durch falsche oder fehlende Anreizwirkungen entstehen. Um solche Fragen zu beantworten, fasste man Analysen guter Praxis und Fallstudien f\u00fcr typische Problemlagen ins Auge. Aus beiden Ans\u00e4tzen ergeben sich Erkenntnisse, wie die institutionellen Rahmenbedingungen zu verbessern sind.&#13;<\/p>\n<h2>Ausschreibung und Vergabe<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nDie Ausschreibung erfolgte nach dem WTO-Verfahren und lief bis Ende September 2003. Es trafen 18 Offerten ein. Aus dem Ausland (Belgien, Niederlande, Deutschland) wurden von verschiedenen Interessenten die Unterlagen angefordert. Trotz der Bem\u00fchungen um m\u00f6glichst grosse Transparenz waren zur grossen Entt\u00e4uschung der Projektleitung keine Offerten aus der Westschweiz oder dem Ausland darunter. Laut den WTO-Vorgaben war es leider nicht m\u00f6glich, nachtr\u00e4glich noch die entsprechenden Institute direkt anzugehen.\u00a0Die eingegangenen Offerten wurden von einer Seco-internen Arbeitsgruppe aufgrund der folgenden f\u00fcnf Kriterien bewertet: \u00a0&#8211; gedankliche Auseinandersetzung mit dem Thema (20%);\u00a0&#8211; mindestens einer der drei Zwecke der zweiten Welle erf\u00fcllt (20%);\u00a0&#8211; Beherrschung des methodisch-statistischen R\u00fcstzeugs (20%);\u00a0&#8211; Beherrschung des theoretischen R\u00fcstzeugs (20%);\u00a0&#8211; Absch\u00e4tzung des Preis-Leistungs-Verh\u00e4ltnisses (20%).\u00a0\u00a0Aufgrund der Antr\u00e4ge dieser Arbeitsgruppe beschloss die Aufsichtskommission am 26. Januar 2004, sechs Studien zu realisieren (vgl. Tabelle 2).&#13;<\/p>\n<h2>Durchf\u00fchrung der Studien<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nDie Studien wurden zwischen 2004 und 2006 realisiert. Jeder Auftragnehmer wurde durch eine Begleitgruppe aus Vertretern des Seco, der Kantone, der Sozialpartner und des Verbands Schweizerischer Arbeits\u00e4mter (VSAA) betreut. Dank des grossen Einsatzes &#8211; insbesondere der Seco-externen Arbeitsgruppenmitglieder und der Auftragnehmer &#8211; haben die Begleitgruppensitzungen zu einer sehr effizienten Auseinandersetzung mit den Fragestellungen und den Ergebnissen gef\u00fchrt. \u00a0Eine der Studien konnte nicht gleichzeitig mit den andern fertiggestellt werden. Es handelt sich um die Studie von Infras\/SIAW: \u00abDer Einfluss betrieblicher Prozesse auf die Effektivit\u00e4t arbeitsmarktlicher Massnahmen\u00bb. Der Grund lag in der komplexen Datenbeschaffung, die f\u00fcr diese Studie notwendig war und bundesintern zu einer Verz\u00f6gerung f\u00fchrte, welche der Auftragnehmer nicht mehr einholen konnte. Diese Studie wird in der Dezember-Ausgabe des Magazins \u00abDie Volkswirtschaft\u00bb vorgestellt.\u00a0Gleichzeitig mit den Evaluationsstudien konnte auch die Studie zur Situation der Ausgesteuerten fertiggestellt werden. Sie passt gut in das vorliegende Monatsthema, da sie sich nicht auf den engen Begriff des Vermittlungserfolges beschr\u00e4nkt, sondern die gesamte soziale und menschliche Dimension der Arbeitslosigkeit beschreibt.&#13;<\/p>\n<h2>Ein Wort zu den Resultaten<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nWie bereits erw\u00e4hnt, kam im Forschungsprogramm eine Modellvielfalt zur Anwendung, um zu robusten Aussagen zu gelangen, die nicht durch die Besonderheiten einer bestimmten Methode dominiert werden. Dieses Vorgehen war insofern riskant, als dadurch Widerspr\u00fcche h\u00e4tten entstehen k\u00f6nnen, welche die Aussagen der Analysen kompromittiert h\u00e4tten. Gl\u00fccklicherweise ist dies nicht der Fall. Die Studien weisen &#8211; trotz der unterschiedlichen Ans\u00e4tze &#8211; eine weit gehende \u00dcbereinstimmung in den wichtigsten Punkten auf. Dies st\u00e4rkt das Vertrauen in die Resultate.\u00a0Es gibt ebenfalls eine hohe \u00dcbereinstimmung der Resultate mit volkwirtschaftlichen Evaluationen im Ausland. Das wird vor allem bei der Umsetzung der kontroversen Resultate von Nutzen sein. F\u00fcr Kurse konnten beispielsweise auch im Ausland keine oder gar eher negative Wirkungen bez\u00fcglich einer schnellen Wiedereingliederung nachgewiesen werden. \u00a0Die Umsetzung der Ergebnisse liegt auf der Hand. Das Seco und die kantonalen Vollzugsstellen werden in einem ersten Schritt die in den Studien aufgezeigten Effizienzpotenziale auswerten und Strategien entwickeln, um diese auszun\u00fctzen. Die Studien behandeln auch Themenkreise, die \u00fcber die reine Stellenvermittlung und AMM hinausgehen, namentlich etwa die Thesen der Studie des B\u00fcro Bass oder die Problematik des lebenslangen Lernens. Mit der Ver\u00f6ffentlichung der Studien werden diese Ergebnisse f\u00fcr die Politik allgemein nutzbar gemacht.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nTabelle 1 \u00abMessung der Wirkungen von Indikatoren\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nTabelle 2 \u00abDie realisierten Projekte\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\n<b>Kasten 1: Wirkungsorientierte Vereinbarung<\/b>&#13;<br \/>\nDie Vereinbarung regelt die Zusammenarbeit zwischen Bund (EVD und Ausgleichsstelle) und Kantonen beim Vollzug der Art. 85 Abs. 1 und Art. 85b Avig. Sie st\u00fctzt sich auf Artikel 92 Absatz 7 Avig, Artikel 122a und 122b Aviv, die \u00abVerordnung \u00fcber die Entsch\u00e4digung der Kantone f\u00fcr den Vollzug des Arbeitslosenversicherungsgesetzes\u00bb (Vollzugskostenentsch\u00e4digung, VKE) vom 1. Januar 2002 des <a href=\"http:\/\/www.evd.admin.ch\/\">EVD<\/a> sowie bez\u00fcglich der \u00f6ffentlichen Arbeitsvermittlung auf die Artikel 24, 26-28 AVG.Diese Vereinbarung geht vom Grundsatz der wirkungsorientierten Steuerung aus. Sie nennt die anzustrebenden Ziele und Wirkungen des Avig-Vollzugs, formuliert den Rahmen f\u00fcr die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen und unterst\u00fctzt einen wirksamen Vollzug.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\n<b>Kasten 2: Umsetzung der Ergebnisse<\/b>&#13;<br \/>\nIn der vorliegenden Nummer des Magazins \u00abDie Volkswirtschaft\u00bb werden die Studien ausf\u00fchrlich dargestellt. Eine Schlussfolgerung seitens des Staatssekretariats f\u00fcr Wirtschaft (Seco) und der kantonalen Vollzugsstellen steht noch aus, weil die Auswertung der aufgezeigten Effizienzpotenziale und die Entwicklung der entsprechenden Strategien einige Zeit in Anspruch nehmen wird. Die diesbez\u00fcglichen Arbeiten wurden bereits an die Hand genommen und sollen in der ersten H\u00e4lfte des Jahres 2007 abgeschlossen und kommuniziert werden.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Die \u00f6ffentliche Stellenvermittlung in der Schweiz geniesst international einen ausgezeichneten Ruf. Gr\u00fcnde daf\u00fcr sind die g\u00fcnstigen gesetzlichen Rahmenbedingungen, die engagierte und professionelle Arbeit der Vollzugsstellen sowie die wirkungsorientierte Steuerung des Systems. Ein langfristig wichtiger Erfolgsfaktor stellt auch die periodische \u00dcberpr\u00fcfung durch unabh\u00e4ngige Experten dar. 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