Zwischen den einzelnen Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) bestehen erhebliche Wirkungsunterschiede. Die dem nachfolgenden Artikel zugrunde liegende Studie untersucht die Ursachen dieser Unterschiede und erarbeitet Handlungsempfehlungen f\u00fcr die verschiedenen Entscheidebenen im Vollzug des Arbeitslosenversicherungsgesetzes. Als besonders erfolgskritische Erfolgsfaktoren erweisen sich eine effektive Vermittlung, intensive und gute Arbeitgeberkontakte sowie eine konsequente Aktivierung der Stellensuchenden. Dies ist in besonderem Masse von den F\u00e4higkeiten und der Motivation des Personals abh\u00e4ngig. Eine Schl\u00fcsselrolle kommt der RAV-Leitung zu. Die in diesem Artikel vertretenen Meinungen sind jene der Autoren und m\u00fcssen nicht mit denjenigen der Schweizerischen Nationalbank \u00fcbereinstimmen. <\/p>\n
\nDie Studie wurde zwischen Februar 2004 und M\u00e4rz 2006 erarbeitet. Die wichtigsten Fragestellungen sind:\u00a0– Welche Zusammenh\u00e4nge bestehen einerseits zwischen Prozessen, Organisationsstrukturen, F\u00fchrungsinstrumenten und Anreizstrukturen der \u00f6ffentlichen Arbeitsvermittlung und des Einsatzes arbeitsmarktlicher Massnahmen (AMM) sowie der Wirkungen der RAV andererseits? \u00a0– Welche Ver\u00e4nderungen und Verbesserungen wurden seit 2001 realisiert? Welche Lehren wurden im Laufe der letzten Jahre gezogen?\u00a0– Welches sind die Erfolgsfaktoren f\u00fcr eine rasche und dauerhafte Eingliederung von Stellensuchenden? Welche Handlungsempfehlungen leiten sich daraus f\u00fcr die RAV und die Kantone ab?
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\nUnter Ausklammerung der besten und schlechtesten 10% der RAV unterscheiden sich die Wirkungen der RAV hinsichtlich der durchschnittlichen Dauer der Stellensuche (Wirkungsindikator 1) nach Korrektur exogener Faktoren um +\/-10%. Die entsprechenden Wirkungsunterschiede in Bezug auf die Zug\u00e4nge zur Langzeitarbeitslosigkeit (Wirkungsindikator 2), die Aussteuerungsquote (Wirkungsindikator 3) und die Wiederanmeldequote (Wirkungsindikator 4) variieren um rund +\/-20%. \u00a0Die Entwicklung der Wirkungsunterschiede der RAV f\u00fcr die Jahre 2000-2004 bez\u00fcglich der einzelnen Indikatoren sind in den Grafiken 1 bis 4 dargestellt. Obwohl die relativen Wirkungsunterschiede zwischen den jeweils besten und schlechtesten RAV in den letzten Jahren weit gehend konstant geblieben sind, haben sich die Wirkungen einer Vielzahl von RAV deutlich verbessert.
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\nMit Hilfe von Clusteranalysen haben wir verschiedene Typologien der RAV in Bezug auf die F\u00fchrung und die Leistungserbringung erstellt. Mit diesen wurde das Ziel verfolgt, die verschiedenen in der Realit\u00e4t existierenden RAV-Typen zu eruieren, um anschliessend die Frage zu untersuchen, welche Erfolgsfaktoren f\u00fcr die RAV der einzelnen Typen entscheidend sind.\u00a0In Bezug auf die F\u00fchrungsphilosophie der Leitung ist zu unterscheiden zwischen Standardisierern, welche den Beratenden umfangreiche explizite Vorgaben f\u00fcr die t\u00e4gliche Arbeit machen, und diejenigen, welche den Beratenden gr\u00f6ssere Ermessenspielr\u00e4ume in der Fallbearbeitung belassen. Bei beiden Typen gibt es erfolgreiche und weniger erfolgreiche RAV.\u00a0Ein anderes Merkmal betrifft den Einsatz von AMM sowie die Beratungs- und Sanktionspraxis der RAV. Hier lassen sich drei RAV-Typen unterscheiden:\u00a0– Die Qualifizierer setzen im Vergleich zu den anderen RAV h\u00e4ufiger qualifizierende als aktivierende Massnahmen ein und verf\u00fcgen weniger oft Besch\u00e4ftigungs- und Basisprogramme, Zwischenverdienst und Sanktionen. \u00a0– Die strengen Aktivierer setzen vor allem auf aktivierende Massnahmen sowie Zwischenverdienst und \u00fcben mit dem gegebenen Sanktionsinstrumentarium einen zus\u00e4tzlichen Druck aus. \u00a0– Die weniger strengen Aktivierer setzen ebenfalls auf aktivierende Massnahmen und Zwischenverdienst. Die Druckerzeugung mittels Sanktionen wird jedoch zur\u00fcckhaltender angewendet. \u00a0\u00a0Die Studie zeigt, dass ein entscheidender Erfolgsfaktor darin liegt, die Stellensuchenden fr\u00fchzeitig und konsequent zu aktivieren. In dieser Hinsicht besteht insbesondere bei vielen RAV des Typs \u00abQualifizierer\u00bb Handlungsbedarf.\u00a0Es zeigt sich, dass die RAV-Leitung einen erfolgskritischen Einfluss auf das RAV und deren Wirkungen hat. Deshalb haben wir in einer dritten Typologie die unterschiedliche Rolle der RAV-Leitenden untersucht. Im Wesentlichen sind drei Gruppen zu unterscheiden:\u00a0– RAV-Leitende, die haupts\u00e4chlich F\u00fchrungsaufgaben im engeren Sinne wahrnehmen und sich kaum am Tagesgesch\u00e4ft beteiligen. Dieser Typus ist oft in den gr\u00f6sseren RAV mit mehr als 20 Beratenden anzutreffen. \u00a0– RAV-Leitende, deren Hauptaufgabe zwar die F\u00fchrung des RAV ist, die aber selbst auch Stellensuchende betreuen. Oft handelt es sich hierbei um RAV mittlerer Gr\u00f6sse. \u00a0– RAV-Leitende, die sich als leitende Personalberatende verstehen (Modell \u00abPrimus inter Pares\u00bb). Bei ihnen \u00fcberwiegen die operativen T\u00e4tigkeiten als Personalberater gegen\u00fcber den im Zusammenhang mit der F\u00fchrung des RAV anfallenden Aktivit\u00e4ten.\u00a0\u00a0Der zuletzt genannte Typ ist ein Erfolgsmodell, welches einfach und ohne grosse Risiken umsetzbar ist. Dieses Modell ist grunds\u00e4tzlich zu empfehlen, l\u00e4sst sich aber nur in kleinen RAV anwenden. Die andern beiden Modelle haben bei geeigneter F\u00fchrung zwar dasselbe Potenzial wie das Modell des Primus inter Pares. Die F\u00fchrung ist jedoch vielschichtiger und komplexer, womit die Gefahr von F\u00fchrungsm\u00e4ngeln entsprechend gr\u00f6sser ist.
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\nWill ein RAV seine Wirkungen verbessern, muss es die Optimierungen bei den dominierenden Erfolgsfaktoren ansetzen. Dies sind jene Erfolgsfaktoren, bei denen ein vergleichsweise grosses Optimierungspotenzial f\u00fcr die Wirkungen besteht. Sie sind letztlich f\u00fcr die besseren Wirkungen der erfolgreichen RAV verantwortlich. Die Studie lokalisiert vier zentrale dominierende Erfolgsfaktoren, bei denen viele RAV wesentliche Optimierungspotenziale haben.
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\nEs ist entscheidend, dass es den RAV gelingt, die Stellensuchenden konsequent und fr\u00fchzeitig zu aktivieren. Dies kann mit verschiedenen, im Einzelfall alternativ oder auch komplement\u00e4r anwendbaren Strategien erreicht werden. Folgende Strategien haben sich bew\u00e4hrt:\u00a0– rascher Start des Wiedereingliederungsprozess;\u00a0– konsequente Haltung der RAV-Beratenden gegen\u00fcber den Stellensuchenden;\u00a0– gezieltes F\u00f6rdern und Fordern mit Hilfe von AMM;\u00a0– Aktivierung der Stellensuchenden durch Empathie und Beratungskompetenz der Beratenden.
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\nDie Arbeitgeberkontakte haben in verschiedener Hinsicht eine wichtige Funktion. Ein bedeutender Effekt ist dabei, dass die Beratenden dank pers\u00f6nlichen Kontakten zu Arbeitgebern ihre Arbeitsmarkt- und Branchenkenntnisse verbessern k\u00f6nnen. Deshalb ist zu empfehlen, dass m\u00f6glichst alle RAV-Beratenden Arbeitgeberkontakte pflegen. Ein anderer Hauptnutzen der Arbeitgeberkontakte liegt darin, den Arbeitgebern das Angebot der RAV bekannt zu machen. Damit l\u00e4sst sich die Intensit\u00e4t der Zusammenarbeit mit den Arbeitgebern steigern und das Image der RAV verbessern. \u00a0Weiter zeigt sich, dass RAV mit aktiven Vermittlungsbem\u00fchungen im Durchschnitt erfolgreicher sind. Einen entscheidenden Einfluss hat in diesem Zusammenhang die Qualit\u00e4t der Vermittlungen und der Zuweisungen.
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\nDie Wirkungen der einzelnen RAV-Beratenden unterscheiden sich innerhalb und zwischen den RAV teilweise stark. Diese Wirkungsunterschiede sind zum einen auf ein unterschiedliches Potenzial der Beratenden und zum andern auf Unterschiede in Engagement und Motivation zur\u00fcckzuf\u00fchren. Das Potenzial der Beratenden kann zum Teil durch gezielte Weiterbildung beeinflusst werden, ist aber in verschiedener Hinsicht auch durch Pers\u00f6nlichkeitsmerkmale bestimmt, die nur bedingt \u00e4nderbar sind. Das Engagement und die Motivation der Beratenden wird massgeblich durch deren Eigenmotivation und die F\u00fchrung seitens der RAV-Leitung beeinflusst. Hierbei zeigt sich, dass nicht in erster Linie harte Anreize – wie materielle Zuwendungen -, sondern v.a. weiche Faktoren – wie Freir\u00e4ume, Arbeitsinhalte, Wertsch\u00e4tzung und Arbeitsklima – entscheidend sind.\u00a0Die RAV k\u00f6nnen sich durch Rekrutierung geeigneter Beratender und gezielte Weiterbildung sowie durch gute Personalf\u00fchrung entscheidende Vorteile in den Bereichen Potenzial, Engagement und Motivation der Mitarbeitenden sichern.
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\nEine steigende Dossierbelastung der Beratenden – z.B. im Zuge eines Anstiegs der Stellensuchenden – im RAV f\u00fchrt zu einer Abnahme der Dienstleistungsqualit\u00e4t. Sie kann sich entweder in Form einer Reduktion der Dienstleistungen bei einzelnen Stellensuchenden oder durch generelle Reduktion einzelner Dienstleistungsarten bei allen Stellensuchenden ausdr\u00fccken.
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\nNeben den oben beschriebenen dominierenden Erfolgsfaktoren existieren eine Reihe wichtiger Erfolgsfaktoren, bei denen die meisten RAV heute bereits ein hohes Niveau erreichen. Diese so genannten Standard-Erfolgsfaktoren sollten von allen RAV m\u00f6glichst vollumf\u00e4nglich erf\u00fcllt sein. Allerdings k\u00f6nnen hier durch weitere Optimierungen keine wesentlichen Wirkungsverbesserungen mehr erzielt werden. Die Studie zeigt die folgenden vier Standard-Erfolgsfaktoren auf:\u00a0– Als Erstes muss sichergestellt werden, dass die Verhinderung von Langzeitarbeitslosigkeit eines der Hauptziele des RAV ist.\u00a0– Ein RAV sollte eine einfache Organisationsstruktur mit wenigen internen Schnittstellen umsetzen. Diese Empfehlung gilt unabh\u00e4ngig davon, welchem Typ ein RAV angeh\u00f6rt oder welche Rahmenbedingun-gen (z.B. bez\u00fcglich Gr\u00f6sse) ein RAV vorfindet. \u00a0– Kleine RAV mit direkter F\u00fchrung funktionieren im Allgemeinen gut. Ab einer gewissen Gr\u00f6sse des RAV sollten Teams mit eigenen Leitenden gebildet werden. Die Teams m\u00fcssen letztlich \u00e4hnlich funktionieren wie kleine RAV (kurze informelle Wege mit N\u00e4he des Teamleiters zum Tagesgesch\u00e4ft). Entwickelt sich dadurch in den einzelnen Teams eine Subkultur bzw. ein starkes Zusammengeh\u00f6rigkeitsgef\u00fchl, ist dies der Wirkung nicht sch\u00e4dlich, sofern sichergestellt ist, dass eine team\u00fcbergreifende Kultur und Zusammengeh\u00f6rigkeit im RAV erreicht wird. Dies sicherzustellen ist Aufgabe der RAV-Leitung.\u00a0– Der vierte Standard-Erfolgsfaktor ist die Umsetzung eines effizienten und effektiven Eingliederungsprozesses im RAV.
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\nGenerell lautet die Empfehlung an die RAV, sich bei den Standard-Erfolgsfaktoren keine Nachteile gegen\u00fcber den andern RAV einzuhandeln, das Hauptaugenmerk der Optimierungen aber auf die Verbesserung der dominierenden Erfolgsfaktoren zu legen.
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\nDie heutige Zusammenarbeit der RAV mit andern Partnern ist unterschiedlich effizient. Verbesserungsw\u00fcrdig ist in vielen RAV insbesondere die Zusammenarbeit mit den IV-Stellen und der kommunalen Sozialhilfe. Die RAV haben aber nur beschr\u00e4nkte Anreize, die Zusammenarbeit mit diesen beiden IIZ-Partnern zu verbessern, da dies aus Sicht des Zielsystems der RAV nicht zu den besonders wichtigen Erfolgsfaktoren geh\u00f6rt. Diesbez\u00fcglich besteht ein \u00fcbergeordneter Handlungsbedarf f\u00fcr das Staatssekretariat f\u00fcr Wirtschaft (Seco) und die Kantone.\u00a0Wirksamer – obgleich auch aufwendiger umzusetzen – als die Verbesserung der heutigen Schnittstellenprozesse zwischen RAV, Sozialhilfe und IV-Stelle w\u00e4re folgende \u00c4nderung des institutionellen Rahmens: Die langfristige Betreuung von Personen, deren Eingliederung sich erwartungsgem\u00e4ss nicht innert 1 bis 2 Jahren realisieren l\u00e4sst, m\u00fcsste dauerhaft in die Verantwortung einer einzigen, langfristig f\u00fcr diese Personen zust\u00e4ndigen Eingliederungsinstitution gelegt werden.
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\nDie Aussteuerungsquote eines RAV ist vor allem davon abh\u00e4ngig, ob es dem RAV gelingt, einen hohen Anteil der Arbeitslosen im ersten Jahr der Arbeitslosigkeit wieder zu integrieren. Haben die Stellensuchenden die Schwelle zur Langzeitarbeitslosigkeit \u00fcberschritten, droht in der Mehrheit der F\u00e4lle die Aussteuerung. Deshalb sollten f\u00fcr die RAV bzw. die Kantone vermehrt Anreize geschaffen werden, sich intensiv um Personen zu k\u00fcmmern, die von Aussteuerung bedroht sind.
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\nDie Frage nach dem richtigen Umfang und der Intensit\u00e4t des Einsatzes arbeitsmarktlicher Massnahmen stellt sich, seit diese geschaffen worden sind: Sollen AMM k\u00fcnftig intensiver oder weniger intensiv eingesetzt werden? Und wenn ja, welche Massnahmen? Hier gelangen wir zur Schlussfolgerung, dass eine Reduktion der AMM nachteilige Wirkungen h\u00e4tte. Ob diese Wirkungseinbussen geringer sind als die eingesparten Massnahmenkosten (was die Reduktion des AMM-Einsatzes \u00f6konomisch rechtfertigen w\u00fcrde), k\u00f6nnen wir nicht abschliessend beurteilen. \u00a0Wird vor dieser Ausgangslage entschieden, die Ausgaben f\u00fcr AMM zu senken, dann erachten wir es aus \u00f6konomischer Sicht als wichtig, dass das Seco den Kantonen nur den Gesamtumfang der K\u00fcrzung des Massnahmeneinsatzes vorgibt und es ihnen \u00fcberl\u00e4sst zu entscheiden, bei welchen Stellensuchenden welche Massnahmen reduziert werden sollen. Von einer zentralen Vorgabe des Seco, bestimmte Massnahmentypen zur\u00fcckhaltender einzusetzen, raten wir ab.
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\nDie Sanktionspraxis ist zwischen den RAV in verschiedener Hinsicht uneinheitlich. Dies h\u00e4ngt mit den vorhandenen Ermessensspielr\u00e4umen in Kombination mit den unterschiedlichen Philosophien der RAV zusammen. Zudem ist zu erwarten, dass einzelne RAV die Sanktionspraxis weniger streng handhaben, als dies im Gesetz vorgesehen ist. Eher unwahrscheinlich ist, dass von den RAV verschiedentlich nicht gesetzeskonforme Sanktionen verh\u00e4ngt werden, da die Versicherten dagegen vermutlich die gegebenen Rechtsmittel ergreifen w\u00fcrden. Aus \u00f6konomischer Sicht erachten wir die unterschiedliche Sanktionspraxis nicht als kritisch. Die Wahrscheinlichkeit, f\u00fcr ein bestimmtes Fehlverhalten sanktioniert zu werden, ist jedoch nicht \u00fcberall in der Schweiz gleich hoch.
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\nGrafik 1 \u00abAbweichungen der RAV vom schweizerischen Mittelwert in Bezug auf die durchschnittliche Dauer der Stellensuche (Indikator 1), 2000-2004\u00bb
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\nGrafik 2 \u00abAbweichungen der RAV vom schweizerischen Mittelwert in Bezug auf die Zug\u00e4nge zu Langzeitarbeitslosigkeit (Indikator 2), 2000-2004\u00bb
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\nGrafik 3 \u00abAbweichungen der RAV vom schweizerischen Mittelwert in Bezug auf die Aussteuerungsquote (Indikator 3), 2000-2004\u00bb
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\nGrafik 4 \u00abAbweichungen der RAV vom schweizerischen Mittelwert in Bezug auf die Wiederanmeldequote (Indikator 4), 2000-2004\u00bb<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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