![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/200609_09_Rentsch_01.eps.jpg\")
<\/p>\nTrotz der Reformen seit der agrarpolitischen Wende von 1992 ist der staatlich regulierte und abh\u00e4ngige Bauer noch keineswegs Geschichte. So hat etwa die AP 2007 sieben neue Verordnungen mit insgesamt 500 Seiten Text produziert. F\u00fcr viele Bauernbetriebe bringen die staatlichen Subventionen – \u00fcberwiegend unter der Etikette \u00abDirektzahlungen\u00bb – mehr als die H\u00e4lfte des Einkommens. F\u00fcr Leute aus anderen Branchen der Volkswirtschaft ist nicht ohne Weiteres verst\u00e4ndlich, weshalb sich die Bauern \u00fcber ihre Verbandsvertreter immer noch f\u00fcr ein Regime stark machen, das viel mehr der Vorstellung des \u00abStaatsbauern\u00bb als dem modernen Leitbild des freien \u00abUnternehmer-Bauern\u00bb verpflichtet ist.
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\nBeurteilt man die heutige schweizerische Agrarpolitik nach dem \u00f6konomischen Idealbild des freien Unternehmertums auf offenen Wettbewerbsm\u00e4rkten, gibt es in den aktuellen Entwicklungen und in den Reformans\u00e4tzen der AP 2011 einige un\u00fcbersehbare Lichtblicke: Der Bund zieht sich weiter aus der Markt- und Preisst\u00fctzung zur\u00fcck, und die entsprechenden Subventionen sinken. Wie bereits beim Fleisch sollen Importkontingente auch bei weiteren Agrarg\u00fctern versteigert werden. Mit dem Ausstieg aus der Milchkontingentierung ist man sogar im Vorsprung auf die Marschtabelle. Und im b\u00e4uerlichen Boden- und Pachtrecht sind Massnahmen vorgesehen, die den Strukturwandel beschleunigen und den Bauern gr\u00f6sseren unternehmerischen Spielraum gew\u00e4hren sollten. Dazu kommen dank den Bilateralen Vertr\u00e4gen Erleichterungen f\u00fcr den grenz\u00fcberschreitenden Warenverkehr: Ab 2007 wird mit der EU der zollfreie Handel mit K\u00e4se erm\u00f6glicht. Und schliesslich bringt die Revision des Zollgesetzes \u00c4nderungen im aktiven und passiven Veredelungsverkehr, die einen Abbau des Agrarschutzes beinhalten und von denen sich insbesondere die international t\u00e4tige verarbeitende Nahrungsmittelindustrie Vorteile verspricht.
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\nEs ist anzunehmen, dass AP-2011-Reformer des Bundesamtes f\u00fcr Landwirtschaft (BLW) diese \u00abLiberalisierungsliste\u00bb um weitere Punkte erg\u00e4nzen w\u00fcrden. Wo viel reguliert wird, kann auch an vielen Orten ge\u00e4ndert werden, selbst wenn es sich jeweils nur um winzige Drehungen an den Stellschrauben der Staatsintervention handelt. Wenn die oben aufgef\u00fchrte Massnahmenliste also nicht vollst\u00e4ndig sein sollte, so hat dies auch damit zu tun, dass die schweizerische Agrarpolitik \u00e4usserst kompliziert ist. Die Verh\u00e4ltnisse im Agrarsektor sind deshalb so un\u00fcbersichtlich, weil der sch\u00fctzend regulierende Staat immer noch die Hauptrolle spielt – und zwar weiterhin in einem Ausmass, das weit \u00fcber die staatliche Einflussnahme in anderen Branchen der Volkswirtschaft hinausgeht. Doch mit welcher Legitimation tut er dies? Und weshalb lassen sich die Bauern die staatliche F\u00fcrsorge immer noch gefallen? \u00a0Auf die zweite Frage ist die Antwort einfach: Wenn der Staat finanzielle Anreize setzt, verh\u00e4lt sich ein Bauer unternehmerisch, wenn er sein Einkommen optimiert. Und muss dies nicht im Wettbewerb \u00fcber den Markt geschehen, handelt der Bauer genauso rational wie die Vertreter anderer Branchen, denen sich der Zugang zu Staatsmitteln er\u00f6ffnet. Er k\u00e4mpft f\u00fcr mehr oder verteidigt zumindest den errungenen Anspruch auf den Staatshaushalt wie ein Gewohnheitsrecht. Der inzwischen bei weitem gr\u00f6sste Topf im Agrarbudget enth\u00e4lt j\u00e4hrlich \u00fcber 2,5 Mrd. Franken Direktzahlungen f\u00fcr die Abgeltung \u00abmultifunktionaler Leistungen\u00bb. Bis 2010 sollen die Direktzahlungen weiter auf fast 2,9 Mrd. Franken pro Jahr erh\u00f6ht werden.
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\nWichtigste Legitimationsgrundlage f\u00fcr die staatliche Finanzierung der Bauern – und damit Dreh- und Angelpunkt der neuen Agrarpolitik – ist die in der Bundesverfassung verankerte Multifunktionalit\u00e4t der Landwirtschaft. Das Konzept der multifunktionalen Landwirtschaft, die \u00fcber die Produktion marktf\u00e4higer Leistungen hinaus noch andere gesellschaftlich erw\u00fcnschte G\u00fcter herstellt, l\u00e4sst sich zumindest theoretisch einigermassen pr\u00e4zis fassen. Die zentralen Stichworte dazu stammen aus der \u00f6konomischen Theorie. Viele der unter dem Begriff \u00abMultifunktionalit\u00e4t\u00bb aufgef\u00fchrten Leistungen sind Externalit\u00e4ten der landwirtschaftlichen Produktion, die teilweise in Form von \u00f6ffentlichen G\u00fctern auftreten. Das Grundproblem \u00f6ffentlicher G\u00fcter besteht im Marktversagen, weil hier Marktprozesse in der Regel zu einer unter dem sozialen Optimum liegenden Versorgung f\u00fchren. Neben den positiven geben auch negative Externalit\u00e4ten der landwirtschaftlichen Produktion Anlass zur Frage nach der richtigen Form der Internalisierung (siehe
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\nKasten 1<\/b>
\nEine Externalit\u00e4t umschreibt eine Situation, in der die Aktion eines Wirtschaftssubjektes das Wohlbefinden anderer Konsumenten bzw. Produzenten beeinflusst, ohne dass daf\u00fcr ein Kompensationsmechanismus existiert. Negative Beispiele aus der Landwirtschaft sind eine durch Getreideproduktion verursachte Nitratbelastung des Grundwassers, L\u00e4rm- und Geruchsbel\u00e4stigungen durch Massentierhaltung oder der Verlust von Arten durch Monokulturen; auf der positiven Seite findet sich etwa die Landschaftspflege oder der Erhalt von Arten an bestimmten Standorten.). Bei der Umsetzung in die politische Praxis bereiten sowohl die Abgrenzung zu privaten marktf\u00e4higen G\u00fctern wie auch die Bewertung der betreffenden Leistungen jenseits des Marktes grosse Probleme. Dies ist deshalb wichtig, weil die Direktzahlungen und deren Umfang mit solchen Leistungen legitimiert werden.\u00a0In der Schweiz erreichen die Direktzahlungen im Vergleich zum Ausland ein rekordhohes Niveau, dies bei gleichzeitig h\u00f6chsten Produzentenpreisen. Ein Vergleich mit dem strukturell \u00e4hnlich gelagerten \u00d6sterreich in Tabelle 1 zeigt die eklatanten Unterschiede zum Nachbarland bei den Direktzahlungen pro Betrieb, Arbeitskraft und Fl\u00e4cheneinheit. Ein schweizerischer Bauernbetrieb erhielt schon 2003 mehr als zweieinhalbmal so hohe Direktzahlungen wie ein \u00f6sterreichischer. Mit der AP 2007 und der AP 2011 wurden bzw. werden die Direktzahlungen in der Schweiz noch markant weiter erh\u00f6ht, obwohl die Betriebszahl sinkt.
<\/p>\nFragw\u00fcrdige Legitimation<\/h2>\n
\nDer Zusammenhang zwischen den Direktzahlungen an die Schweizer Bauern und der Erbringung konkret nachgefragter multifunktionaler Leistungen ist nicht darzustellen. Dies setzt die Landwirtschaft unter einen dauerhaften Legitimationsdruck. Zu den Legitimationsschwierigkeiten tr\u00e4gt bei, dass in offiziellen Dokumenten die Direktzahlungen seit je explizit als Einkommenskompensationen f\u00fcr den Abbau der produktionsbezogenen Einkommensst\u00fctzung bezeichnet worden sind. Selbst mit der Verpflichtung zu einer \u00f6kologischen Basisleistung (gegen die negative Externalit\u00e4ten der landwirtschaftlichen Produktion aufzurechnen w\u00e4ren) l\u00e4sst sich die heutige H\u00f6he der Direktzahlungen mit der Multifunktionalit\u00e4t nicht begr\u00fcnden. \u00a0Zu Multifunktionalit\u00e4t und Direktzahlungen gibt es eine fundierte wissenschaftliche Kritik, einerseits bez\u00fcglich des Konzepts, andererseits bez\u00fcglich der H\u00f6he und Effizienz der Direktzahlungen (siehe
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\nKasten 2<\/b>
\n– Gruber, Werner (1992): Kritische Anmerkungen zu den Direktzahlungen, in: Neue Z\u00fcrcher Zeitung, 15. Oktober 1992, S. 21.- Rieder, Peter, Simon Buchli und Birgit Kopainsky (2004): Erf\u00fcllung des Verfassungsauftrags durch die Landwirtschaft unter besonderer Ber\u00fccksichtigung ihres Beitrags zur dezentralen Besiedlung. Hauptbericht, Z\u00fcrich: Studie im Auftrag des Bundesamtes f\u00fcr Landwirtschaft, Institut f\u00fcr Agrarwirtschaft ETH Z\u00fcrich.- Schl\u00e4pfer, Felix (2006): Zeit zum Ausmisten, in: Neue Z\u00fcrcher Zeitung am Sonntag vom 19. M\u00e4rz 2006, S.28ff.- Hofreither, Markus F. (2006): Multifunktionalit\u00e4t und Schweizer Landwirtschaft, Wien: nicht publizierte Studie im Auftrag von Avenir Suisse, Universit\u00e4t f\u00fcr Bodenkultur Wien.- Meier, Beat (2006): Verbesserung der Wettbewerbsf\u00e4higkeit der schweizerischen Landwirtschaft durch Reformen im b\u00e4uerlichen Bodenrecht und im landwirtschaftlichen Pachtrecht, Winterthur: nicht publizierte Studie im Auftrag von Avenir Suisse, bemepro.). Ohne hier auf deren Inhalte im Detail einzugehen, kann man feststellen, dass diese wissenschaftliche Kritik praktisch keinen Einfluss auf die Agrarpolitik zu haben scheint, wurde doch die Umlagerung der fr\u00fcheren Agrarsubventionen zu Direktzahlungen mit jedem Agrarprogramm seit der AP 2002 unvermindert weitergetrieben.
<\/p>\nHohe Einstiegsanreize<\/h2>\n
\nWenn grossz\u00fcgige Direktzahlungen einen hohen Anteil des b\u00e4uerlichen Einkommens ausmachen, ist damit zu rechnen, dass solche kaum leistungsgebundenen Transfers wichtige unternehmerische Entscheidungen \u00fcber Investitionen, Weiterf\u00fchrung von Betrieben oder Ausstieg massiv beeinflussen. Indikatoren des Strukturwandels zeigen genau in diese Richtung. Gemessen an der j\u00e4hrlichen Nettoabnahme der b\u00e4uerlichen Betriebe verl\u00e4uft der Strukturwandel in der schweizerischen Landwirtschaft deutlich verlangsamt. Die j\u00e4hrliche Abnahmerate der Betriebszahl war in den Jahren 2000 bis 2004 in der Schweiz mit rund 2,2% viel tiefer als in den angrenzenden Nachbarregionen. Beat Meier macht dazu in seinem Teilbericht in der n\u00e4chstens erscheinenden Buchpublikation \u00abDer befreite Bauer\u00bb von Avenir Suisse folgende Angaben: \u00abIn \u00d6sterreich lag die j\u00e4hrliche Abnahmerate in jener Periode im Mittel bei 3,3%, in Baden-W\u00fcrttemberg bei 5,1% und in Bayern bei rund 3,3%. Somit f\u00e4llt das fl\u00e4chenm\u00e4ssige Wachstum pro Betrieb in der Schweiz erheblich geringer aus, die Differenzen zu den benachbarten Regionen nehmen zu. Und w\u00fcrde man in der Schweiz die gleiche Erfassungsgrenze anwenden wie in den Vergleichsregionen (d.h. eine Untergrenze von 1 bzw. 2 ha landwirtschaftlicher Nutzfl\u00e4che f\u00fcr die erfassten Betriebe), w\u00fcrde die j\u00e4hrliche Abnahmerate 2000 bis 2004 von 2,2% sogar auf 2,1% bzw. 1,9% sinken.\u00bb\u00a0Grafik 1 illustriert in absoluten Zahlen, wie der Strukturwandel in der schweizerischen Landwirtschaft in den letzten Jahren verlaufen ist. Die S\u00e4ulen links enthalten Sch\u00e4tzungen f\u00fcr den altersbedingten Ausstieg (2050 Betriebe pro Jahr), den vorzeitigen Ausstieg (400 Betriebe) und den Einstieg bzw. die Weiterf\u00fchrung (1000 Betriebe). Die Differenz von 1450 entspricht der j\u00e4hrlichen Netto-Abnahmerate von 2,2%. Bei den Betrieben mit Direktzahlungen (mittlere S\u00e4ulen) ist die Abnahmerate viel tiefer; es gibt j\u00e4hrlich nur 50 nicht altersbedingte vorzeitige Ausstiege, also etwa einen Betrieb pro Woche. Die weitaus gr\u00f6sste Dynamik findet man bei den Betrieben ohne Direktzahlungen (S\u00e4ulen rechts), wobei hier sicher neben fehlenden Direktzahlungen noch weitere Faktoren – etwa die geringe Betriebsgr\u00f6sse – eine Rolle spielen.\u00a0Hohe Direktzahlungen d\u00fcrften \u00fcber diese quantitativen Wirkungen hinaus auch einen ung\u00fcnstigen qualitativen Struktureffekt haben. Es ist fraglich, ob unter dem heutigen System eine Selektion stattfindet, die daf\u00fcr sorgt, dass zahlenm\u00e4ssig zunehmend die unternehmerisch-innovativen Bauern die Branche pr\u00e4gen. Jedenfalls ist aus den politischen Positionsbez\u00fcgen der b\u00e4uerlichen Verbandsvertreter, die ja f\u00fcr die Mehrheit der Bauern sprechen, noch \u00fcberhaupt nicht erkennbar, dass der vom Staat unabh\u00e4ngige Unternehmer als neues Leitbild unter den Bauern viele Anh\u00e4nger gewonnen h\u00e4tte. Viel mehr Unterst\u00fctzung erh\u00e4lt dagegen die Verteidigung der \u00fcber Jahrzehnte aufgebauten Schutz- und Finanzierungsanspr\u00fcche an den Staat. Das System erweist sich als selbsterhaltend: Mit der oben beschriebenen Selektion erh\u00e4lt sich staatliche Protektion ihre abh\u00e4ngige Kundschaft. Damit engt der Staat gerade in einer ausgepr\u00e4gten Verbands- und Verhandlungsdemokratie wie der schweizerischen auch seine politischen Reformspielr\u00e4ume ein. Dies ist gegenw\u00e4rtig anhand des Widerstands b\u00e4uerlicher Kreise gegen das vorsichtige Reformwerk der AP 2011 gerade wieder beispielhaft zu verfolgen.
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\nUnter diesen Bedingungen kann es nicht \u00fcberraschen, wenn der Bund die bisherige Reformpolitik des \u00absozialvertr\u00e4glichen Strukturwandels\u00bb mit der AP 2011 einfach weiterf\u00fchrt. Abgesehen vom vorsichtigen Reforminhalt vermitteln solche Vierjahresprogram-me jedoch den Bauern als Unternehmern die Botschaft, das bisherige Regime des hohen Agrarschutzes und der staatlichen F\u00fcrsorge f\u00fcr den Sektor lasse sich mehr oder weniger unbeschadet in die Zukunft hin\u00fcberretten. Denn nur aus einem solchen Verst\u00e4ndnis heraus l\u00e4sst sich eine gen\u00fcgend hohe Planungssicherheit f\u00fcr wichtige b\u00e4uerliche Unternehmensentscheidungen \u00fcber Investitionen, Einstieg oder Ausstieg mit einem Zeithorizont von 10 bis 15 Jahren ableiten.\u00a0Gerade die Planungssicherheit ist aber ein Schwachpunkt der \u00fcblich gewordenen Vierjahresprogramme des Bundes. Denn die Schweiz und ihr Wohlstand sind entscheidend von internationalen Entwicklungen abh\u00e4ngig. Wohin diese Entwicklungen l\u00e4ngerfristig laufen, ist – trotz des vorl\u00e4ufigen Scheiterns der Doha-Runde – klar, n\u00e4mlich in Richtung Markt\u00f6ffnung und Abbau des Grenzschutzes. F\u00fcr ein Land mit einem so hohen Schutzniveau wie die Schweiz empfiehlt sich deshalb beim Abbau des Agrarschutzes ein langfristig vorausschauendes und voraushandelndes Verhalten. \u00a0F\u00fcr den \u00dcbergang in eine auch mit offenen Grenzen wettbewerbsf\u00e4hige schweizerische Landwirtschaft ist ein offensiv angek\u00fcndigter R\u00fcckzug des Staates mit einem langen Zeithorizont von 10-12 Jahren die entscheidende Voraussetzung. Die dadurch erreichte h\u00f6here Planungssicherheit ist f\u00fcr den Erfolg einer solchen Reformpolitik ebenso wichtig wie die damit ausgel\u00f6ste radikale Ver\u00e4nderung der Selektionsmechanismen in der Branche. \u00dcberholte Leitbilder, wie das des b\u00e4uerlichen Familienbetriebs, das sich in der anhaltenden Bevorzugung der Familiennachfolge im b\u00e4uerlichen Bodenrecht zeigt, sowie weitere solchen Leitbildern entspringende staatliche Vorschriften behindern den erw\u00fcnschten personellen Austausch mit der ausserlandwirtschaftlichen Unternehmenswelt. Ausgerechnet in diesem r\u00fcckst\u00e4ndigen Sektor der Volkswirtschaft, der von Quereinsteigern mehr als jede andere Branche profitieren k\u00f6nnte, behindert der Staat diesen Zufluss von neuen Talenten und Ideen. \u00a0Die Befreiung der Bauern von staatlicher F\u00fcrsorge haben andere L\u00e4nder, zum Beispiel Neuseeland und Australien, in viel k\u00fcrzeren Zeithorizonten, zum Teil geradezu schockartig, durchgef\u00fchrt. In der Schweiz sind Schockprogramme politisch nicht erw\u00fcnscht und auch nicht zwingend n\u00f6tig. F\u00fcr die Entsch\u00e4digung von durchaus m\u00f6glichen Reformopfern eines rascheren Strukturwandels stehen auch \u00fcber eine Zehnjahresperiode gen\u00fcgend Mittel zur Verf\u00fcgung. Eine einfache Rechnung zeigt: Wenn man das heutige Agrarbudget statt vorwiegend zur Bremsung des Strukturwandels gezielt zu dessen Beschleunigung einsetzen w\u00fcrde, k\u00f6nnten damit leicht \u00fcber zehn bis zw\u00f6lf Jahre grossz\u00fcgige und breit angelegte Ausstiegshilfen finanziert werden.
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\nAm Ende dieses Prozesses h\u00e4tte die Schweiz gr\u00f6ssere, effizientere und \u00f6kologisch verbesserte Bauernbetriebe, die hochwertige Produkte f\u00fcr anspruchsvolle Konsumenten und Rohstoffe f\u00fcr eine spezialisierte und international ausgerichtete Nahrungsmittelindustrie liefern w\u00fcrden. Und die von staatlicher F\u00fcrsorge befreiten Bauern k\u00f6nnten sich – auch im Wettbewerb mit Nicht-Landwirten – f\u00fcr multifunktionale Leistungen wie Pflege der Kulturlandschaft dort bezahlen lassen, wo es eine tats\u00e4chliche Nachfrage gibt, n\u00e4mlich vorwiegend in der betroffenen Region oder gar auf lokaler Ebene. \u00abMultifunktionalit\u00e4t als Gesch\u00e4ft\u00bb – das ist m\u00f6glich, weil viele der behaupteten multifunktionalen Leistungen ihren Charakter als nicht marktf\u00e4hige G\u00fcter verlieren, wenn man das heutige Konzept einer zentralistischen landesweiten Einheitsabgeltung zugunsten von differenzierteren dezentral-f\u00f6deralistischen L\u00f6sungen aufgibt. Unter solchen Konzepten w\u00e4ren schliesslich auch die negativen Externalit\u00e4ten – etwa das fl\u00e4chendeckende Bespr\u00fchen von ganzen Erholungslandschaften mit Jauche – den Verursachern direkter anzulasten.
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\nGrafik 1 \u00abStrukturwandel in der Landwirtschaft -Einfluss der Direktzahlungen Sch\u00e4tzungen f\u00fcr das Mittel der Jahre 2000-2004\u00bb
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\nTabelle 1 \u00abDirektzahlungen in der Landwirtschaft – Schweiz und \u00d6sterreich im Vergleich, 2003\u00bb
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\nKasten 1<\/b>
\nEine Externalit\u00e4t umschreibt eine Situation, in der die Aktion eines Wirtschaftssubjektes das Wohlbefinden anderer Konsumenten bzw. Produzenten beeinflusst, ohne dass daf\u00fcr ein Kompensationsmechanismus existiert. Negative Beispiele aus der Landwirtschaft sind eine durch Getreideproduktion verursachte Nitratbelastung des Grundwassers, L\u00e4rm- und Geruchsbel\u00e4stigungen durch Massentierhaltung oder der Verlust von Arten durch Monokulturen; auf der positiven Seite findet sich etwa die Landschaftspflege oder der Erhalt von Arten an bestimmten Standorten.
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\nKasten 2: Literatur<\/b>
\n– Gruber, Werner (1992): Kritische Anmerkungen zu den Direktzahlungen, in: Neue Z\u00fcrcher Zeitung, 15. Oktober 1992, S. 21.- Rieder, Peter, Simon Buchli und Birgit Kopainsky (2004): Erf\u00fcllung des Verfassungsauftrags durch die Landwirtschaft unter besonderer Ber\u00fccksichtigung ihres Beitrags zur dezentralen Besiedlung. Hauptbericht, Z\u00fcrich: Studie im Auftrag des Bundesamtes f\u00fcr Landwirtschaft, Institut f\u00fcr Agrarwirtschaft ETH Z\u00fcrich.- Schl\u00e4pfer, Felix (2006): Zeit zum Ausmisten, in: Neue Z\u00fcrcher Zeitung am Sonntag vom 19. M\u00e4rz 2006, S.28ff.- Hofreither, Markus F. (2006): Multifunktionalit\u00e4t und Schweizer Landwirtschaft, Wien: nicht publizierte Studie im Auftrag von Avenir Suisse, Universit\u00e4t f\u00fcr Bodenkultur Wien.- Meier, Beat (2006): Verbesserung der Wettbewerbsf\u00e4higkeit der schweizerischen Landwirtschaft durch Reformen im b\u00e4uerlichen Bodenrecht und im landwirtschaftlichen Pachtrecht, Winterthur: nicht publizierte Studie im Auftrag von Avenir Suisse, bemepro.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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