![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/200605_07_Meier_01.eps.jpg\")
<\/p>\nF\u00fcr die Weiterentwicklung des Dienstleistungsangebots, die Versorgungssicherheit und die Wettbewerbsf\u00e4higkeit des Infrastrukturbereichs hat sich in der Schweiz ein schrittweises Vorgehen als politisch mehrheitsf\u00e4hig herausgestellt. Der Aufbau der Regulierung, die Sicherstellung der Grundversorgung und die Verselbst\u00e4ndigung der ehemaligen Bundesbetriebe verlaufen dabei parallel zu Markt\u00f6ffnungen. Die weitere Ausgestaltung der Regulierungst\u00e4tigkeit im Infrastrukturbereich soll sich an einem koh\u00e4renten Ordnungsrahmen ausrichten.
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\nDer Regulierungsbegriff ist – je nach politischem Standpunkt und Strategie – mit unterschiedlichen Inhalten besetzt. Im Kern geht es um die Wettbewerbsaufsicht, die Sicherheitsaufsicht und die Gew\u00e4hrleistung der Grundversorgung.\u00a0Die Wettbewerbsaufsicht umfasst die \u00dcberwachung der vom Gesetzgeber festgelegten Regeln f\u00fcr die \u00d6ffnung bzw. das Funktionieren von M\u00e4rkten. Es geht um die Bedingungen f\u00fcr den Marktzutritt, die Spielregeln des Wettbewerbs und deren \u00dcberwachung im Markt sowie die M\u00f6glichkeit f\u00fcr Sanktionen bei Verst\u00f6ssen. Ziel ist die Schaffung und Gew\u00e4hrleistung einer nachhaltigen Wettbewerbssituation im Interesse einer optimalen Versorgung, wobei die \u00f6konomischen Anreize so zu setzen sind, dass weitere Akteure am Markt teilnehmen und laufend die erforderlichen Investitionen get\u00e4tigt werden. Bei der Sicherheitsaufsicht geht es um Regeln f\u00fcr die Betriebs- und die Versorgungssicherheit (z.B. in Krisenlagen). Der Sicherheitsaufsicht wird dabei zunehmend ein breiter Sicherheitsbegriff zugrunde gelegt. Er umfasst nicht nur technische, sondern auch betriebskulturelle oder sozialpolitische Aspekte, wie z.B. Arbeitsbedingungen und Konsumentenschutz. Weiter gehende Definitionen verstehen unter Regulierung die Summe aller auf eine wirtschaftliche T\u00e4tigkeit einwirkenden staatlichen oder parastaatlichen Regeln bzw. teilweise sogar staatliches Handeln insgesamt. Entsprechend umfassender fallen dann auch die daraus abgeleiteten Reformprojekte aus.
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\nWesentliche Leitlinie des regulativen Handelns im Infrastrukturbereich ist die Gew\u00e4hrleistung der politisch definierten und gesetzlich verankerten Grundversorgung. Zu \u00fcberwachen ist deren Qualit\u00e4t und Finanzierung, wobei die Grundversorgungsunternehmen ihre diesbez\u00fcglichen Kosten gegen\u00fcber den Regulierungsbeh\u00f6rden nachvollziehbar und transparent auszuweisen haben (Quersubventionierungsverbot). Im Telekom-Bereich gibt es zus\u00e4tzlich den Auftrag der Ressourcenverwaltung (Frequenzen, Adressierungsressourcen) sowie die \u00dcberwachung der Einhaltung der Verkehrs- und Konsumentenschutzregeln.
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\nZentral ist, dass diese Regulierungsaufgaben von einer staatlich legitimierten und von den verschiedenen Akteuren im Markt m\u00f6glichst unabh\u00e4ngigen Stelle wahrgenommen werden. Im Infrastrukturbereich hat sich die Praxis etabliert, die Sicherheitsaufsicht innerhalb der \u00f6ffentlichen Verwaltung durch strukturell und funktional klar abgetrennte Einheiten wahrzunehmen, deren Fokus konsequent auf die Sicherheit gerichtet ist. Die Wettbewerbsaufsicht und die Aufsicht \u00fcber die Einhaltung der Grundversorgungsvorgaben m\u00fcssen dar\u00fcber hinaus im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben unabh\u00e4ngig erfolgen. Dazu existieren gegenw\u00e4rtig – abgestimmt auf den Stand der Markt\u00f6ffnung – je nach Sektor unterschiedliche institutionelle L\u00f6sungen. Aber auch mit der Trennung der Aufgaben besteht weiterhin das Risiko von Interessenkonflikten zwischen funktionierendem Wettbewerb, dem Bereitstellen einer ausreichenden Grundversorgung und den Anliegen der Sicherheitsaufsicht. Diese Konflikte sind – entsprechend den gesetzlichen Vorgaben – im konkreten Fall zu entscheiden.
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\nDie Bedeutung von Regulierungsfragen im Infrastrukturbereich stieg in der Schweiz ab den Neunzigerjahren im Zusammenhang mit den Liberalisierungsschritten im Fernmelde- und Verkehrswesen. Eine Vorreiterrolle nahm diesbez\u00fcglich der Telekommunikationssektor ein, f\u00fcr den 1997 – parallel zur Ausgliederung von Post und Swisscom – mit dem Telekommunikations- und Fernmeldgesetz ein unabh\u00e4ngiger Regulator, die Eidgen\u00f6ssische Kommunikationskommission (ComCom), geschaffen wurde. Das Bundesamt f\u00fcr Kommunikation (Bakom) steht dieser bei der Entscheidvorbereitung und -umsetzung zur Verf\u00fcgung. \u00a0Die Umsetzung der bilateralen Vertr\u00e4ge zwischen der Schweiz und der Europ\u00e4ischen Union (EU) zum Land- und Luftverkehr in schweizerisches Recht f\u00fchrte Ende Neunzigerjahre zur Anpassung der Eisenbahn- und Luftfahrtgesetzgebung, wobei auch Regulierungsfragen geregelt wurden. So besteht im Bahnbereich seit 2000 die Schiedskommission f\u00fcr das Eisenbahnwesen (SKE), welche f\u00fcr die \u00dcberwachung des diskriminierungsfreien Netzzugangs verantwortlich zeichnet. Mit den j\u00fcngsten Reorganisationen der Bundes\u00e4mter f\u00fcr Verkehr (BAV) und Zivilluftfahrt (Bazl) wurde gleichzeitig die Regulierungsfunktion in diesen Amtsstellen gest\u00e4rkt. So sind nun in beiden \u00c4mtern die Regulierungsaufgaben im Sicherheitsbereich klar von denjenigen im Bereich Wettbewerbsaufsicht unterschieden und strukturell getrennt (vgl. Grafik 1). Im Postbereich verfolgt seit 2004 die Postregulation die Marktentwicklung (PostReg). Im Energiebereich sollen mit dem neuen Stromversorgungsgesetz, das sich gegenw\u00e4rtig in parlamentarischer Beratung befindet, die gesetzlichen Grundlagen f\u00fcr die Schaffung einer Elektrizit\u00e4tskommission geschaffen werden (Elcom). Tabelle 1 gibt einen \u00dcberblick \u00fcber die Regulatoren im Infrastrukturbereich.
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\nDie ComCom, die SKE und auch die zuk\u00fcnftige Elcom sind ausserparlamentarische Kommissionen, deren ausschliesslich nach fachlichen Kriterien vorgeschlagene Mitglieder vom Bundesrat gew\u00e4hlt werden. Wie in anderen europ\u00e4ischen L\u00e4ndern auch ist die sektorielle Wettbewerbsaufsicht im Eisenbahn- und Luftfahrtbereich in Bundes\u00e4mter integriert (BAV, Bazl). Die PostReg ist eine fachlich unabh\u00e4ngige Regulierungsstelle, die gegenw\u00e4rtig institutionell noch dem Generalsekretariat des Eidg. Departements f\u00fcr Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Uvek) angegliedert ist. Die allgemeine Wettbewerbsaufsicht liegt bei der Wettbewerbskommission (Weko), wobei bez\u00fcglich Arbeitsteilung zwischen Sektorregulierung und allgemeiner Wettbewerbsaufsicht je nach Sektor unterschiedliche Abstimmungen bestehen.
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\nDer OECD-Report zur \u00abRegulatory Reform\u00bb Vgl. die Artikel von J\u00f6rg Alter und St\u00e9phane Jacobzone in dieser Ausgabe. attestiert der Schweiz bisher insgesamt eine ad\u00e4quate sektorspezifische Ausgestaltung der Regulierung und ein qualitativ hoch stehendes Dienstleistungs- und Service-Public-Angebot. Dies gilt insbesondere f\u00fcr den Bahn- und Telekommunikationsbereich, f\u00fcr den die schweizerische Regulierung weit gehend in \u00dcbereinstimmung mit den europ\u00e4ischen Entwicklungen erfolgt. Mit Ausnahme des zum Zeitpunkt der Untersuchung noch nicht erfolgten Unbundlings der letzten Meile. R\u00fcckst\u00e4nde werden dagegen in den Bereichen Post und Elektrizit\u00e4t festgestellt. Generell wird zudem die je nach Sektor unterschiedliche Ausgestaltung der Regulierungsstellen mit Kompetenzen, Ressourcen oder die institutionelle Unabh\u00e4ngigkeit kritisch beurteilt. Die in den einzelnen Sektoren unternommenen Reformschritte werden \u00fcberdies insgesamt als zu fragmentarisch und z\u00f6gerlich charakterisiert.
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\nDie Schweiz hat ein hohes Eigeninteresse, Markt\u00f6ffnungen und Regulierungen in derselben Stossrichtung wie im \u00fcbrigen Europa umzusetzen. Dies ist unabdingbar zur Erhaltung der Wettbewerbsf\u00e4higkeit ihrer Volkswirtschaft und der Infrastruktursektoren, zur Gew\u00e4hrleistung der grenz\u00fcberschreitenden Verkehrs-, Waren- und Datenstr\u00f6me und f\u00fcr die Interoperabilit\u00e4t technischer Systeme. Voraussetzung f\u00fcr die dazu notwendigen Reformen sind politisch mehrheitsf\u00e4hige L\u00f6sungen. Die politischen Ausmarchungen der letzten Jahre sprechen daf\u00fcr, weitere Markt\u00f6ffnungen und die spezifische Ausgestaltung der Regulierung mit einer \u00fcberzeugenden Absicherung der Grundversorgung sowie gr\u00f6sserer unternehmerischerer Autonomie f\u00fcr die verselbstst\u00e4ndigten Unternehmen wie Post, Swisscom oder SBB zu verbinden. Die knappe Ablehnung der Poststelleninitiative, die ebenso knappe Verwerfung des Strommarktgesetzes oder die nun laufende Auseinandersetzung zur Abgabe der Mehrheit an der Swisscom sind hierzu wichtige Referenzdebatten. \u00a0Der genannte Parallelismus hat sich in der politischen Arena als erfolgreiches Reformmodell herauskristallisiert, das der Schweiz bis heute ein qualitativ hoch stehendes Dienstleistungsangebot sichert. Dieses Modell ist der Ausdruck des schweizerischen politischen Systems, das sich – was auch von der OECD anerkannt wird – in wesentlichen Punkten von anderen europ\u00e4ischen Staaten unterscheidet:\u00a0– die direkte Demokratie und der stark ausgepr\u00e4gte F\u00f6deralismus;\u00a0– die Nicht-Mitgliedschaft der Schweiz in der EU;\u00a0– die hohe Bedeutung des Service Public in der Schweiz, insbesondere in den Randregionen.\u00a0\u00a0Der Preis dieses Modells ist aber der je nach Sektor sehr unterschiedliche Stand der Reformen und der Regulierung bzw. die teilweise gr\u00f6sseren Verz\u00f6gerungen gegen\u00fcber der EU.
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\nIm Infrastrukturbereich verf\u00fcgen wir – trotz unterschiedlicher Auspr\u00e4gung – \u00fcber einige Jahre Erfahrung mit Aufbau, Ausgestaltung und Umsetzung von Regulierungen. Als n\u00e4chster Schritt soll nun ein \u00fcbergreifender Ordnungsrahmen im Infrastrukturbereich geschaffen werden. Darin sollen grundlegende Anforderungen f\u00fcr die Weiterentwicklung der Regulierung formuliert werden. Dazu geh\u00f6ren:\u00a0– Klarheit \u00fcber Auftrag, Kompetenzen und Sanktionsm\u00f6glichkeiten der Regulierung;\u00a0– Gew\u00e4hrleistung der Unabh\u00e4ngigkeit der Regulatoren von den politischen Beh\u00f6rden;\u00a0– klare Regeln f\u00fcr die Rechenschaftsablage der Regulatoren;\u00a0– gleiche Kriterien f\u00fcr die institutionelle und rechtliche Ausgestaltung der unabh\u00e4ngigen Regulatoren.\u00a0\u00a0Dauerauftrag der Regulatoren ist es, \u00f6konomisch falsche Anreize zu vermeiden und die Schaffung einer dauerhaften Wettbewerbssituation zu \u00fcberwachen. Gleichzeitig sollen die gesetzten Regeln eine nachhaltige und transparente Finanzierung der Grundversorgung in ge\u00f6ffneten M\u00e4rkten sicherstellen. Institutionell soll auch die mittelfristige Integration einzelner Regulatoren in eine multisektorielle Regulierungsbeh\u00f6rde gepr\u00fcft werden. Ebenso ist periodisch zu evaluieren, ob eine sektorspezifische Regulierung noch n\u00f6tig ist oder ob die Instrumente der ordentlichen Wettbewerbsbeh\u00f6rden ausreichen.
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\nDieser Ordnungsrahmen soll bei weiteren Reformen in den Infrastruktursektoren wegleitend sein, namentlich bei der Umsetzung des neuen Stromversorgungsgesetzes, der Revision des Post- und Postorganisationsgesetzes sowie bei der weiteren Bahnreform. Aber auch mit einem derartigen Ordnungsrahmen ist weiterhin davon auszugehen, dass die Reformen in der Schweiz schrittweise, sektorspezifisch und je nach einem separaten Zeitplan umgesetzt werden. Die Reform der Regulierung darf auch nicht zu einer neuen B\u00fcrokratie oder zu grossen Zusatzkosten f\u00fcr die Unternehmen f\u00fchren. Die Schweiz hat eine lange und gute Tradition der schlanken Beh\u00f6rden.
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\nGrafik 1 \u00abFunktionsmodell des Bundesamtes f\u00fcr Zivilluftfahrt (Bazl)\u00bb
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\nTabelle 1 \u00ab\u00dcbersicht: Regulatoren im Infrastrukturbereich\u00bb<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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