{"id":125163,"date":"2005-12-01T12:00:00","date_gmt":"2005-12-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2006\/01\/muller-8\/"},"modified":"2023-08-23T23:49:20","modified_gmt":"2023-08-23T21:49:20","slug":"muller-5","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2005\/12\/muller-5\/","title":{"rendered":"Neues Lebensmittelrecht und das Konzept der Selbstkontrolle"},"content":{"rendered":"

Die aktuelle Lebensmittelgesetzgebung gibt seit ihrer Inkraftsetzung 1995 kleinen Unternehmen eine harte Nuss zu knacken. Das obligatorische HACCP-Konzept der Selbstkontrolle, das f\u00fcr Weltraumfl\u00fcge entwickelt wurde, wird von den Gewerbetreibenden heftig kritisiert. Die administrative Belastung, die es bei ihnen verursacht, wird als prohibitiv bezeichnet. Das Staatssekretariat f\u00fcr Wirtschaft (seco) hat im Rahmen einer KMU-Vertr\u00e4glichkeitspr\u00fcfung untersucht, ob dieses Problem unter dem neuen Recht fortbesteht. Es hat auch gepr\u00fcft, ob sich die Klein- und Mittelunternehmen in diesem Bereich weiteren administrativen Mehrbelastungen ausgesetzt sehen. \"\"
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\nDie mit der Revision des Lebensmittelrechts beauftragten Bundes\u00e4mter haben im November 2004 eine Analyse der verschiedenen Wirkungen durchgef\u00fchrt, welche die \u00dcbernahme des EU-Rechts auf Landwirte, Schlachth\u00f6fe und Betriebe im Bereich der Verarbeitung tierischer Lebensmittel hat. Diese Betriebe stellen allerdings lediglich 10% all jener Unternehmen dar, die im Rahmen der Lebensmittelsicherheit den Bestimmungen der Selbstkontrolle unterworfen sind.\u00a0Die Situation der anderen betroffenen Akteure – wie etwa B\u00e4ckereien, Restaurants, Lebensmittelgesch\u00e4fte – wurde dagegen nicht untersucht. Bei diesen Unternehmen handelt es sich jedoch gerade um jene, die – laut einer Studie der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK) vom Juni 20031<\/a> Auf Grundlage der Studie der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle vom Juni 2003 hat der Nationalrat dem Bundesrat eine gewisse Zahl Empfehlungen zukommen lassen. Eine Zusammenfassung dieser Stellungnahme (Medienmitteilung) kann auf der Internetseite des Parlaments unter folgender Adresse eingesehen werden: www.parlament.ch<\/a> , vgl. Rubriken \u00abMedienmitteilungen: Archiv\u00bb, \u00abJahr 2003\u00bb, \u00ab20.10.2003 GPK-N Prinzip der Selbstkontrolle leistet zentralen Beitrag zur Lebensmittelsicherheit\u00bb. – am meisten Probleme mit der Lebensmittelgesetzgebung haben. Der Vorentwurf der Revision, der im vergangenen April in Vernehmlassung ging, sah Anforderungen vor, welche diese Situation noch h\u00e4tten verschlimmern k\u00f6nnen. Das seco hat deshalb beschlossen, in diesem Unternehmenssegment eine KMU-Vertr\u00e4glichkeitspr\u00fcfung durchzuf\u00fchren. <\/p>\n

B\u00e4cker, Konditoren, Confiseure – eine Testbranche mit starker Diversifizierung<\/h2>\n


\nBer\u00fccksichtigt wurde dabei die Branche der B\u00e4cker, Konditoren und Confiseure. Die Unternehmen dieses Sektors sind beinahe ausschliesslich Klein- und Mittelunternehmen (KMU). Die Vielfalt der hier anfallenden T\u00e4tigkeiten hat es weit gehend erlaubt, die Auswirkungen des Vorentwurfs zur Gesetzesrevision auf die Unternehmen am Ende der Lebensmittelkette zu analysieren. Tats\u00e4chlich \u00fcben die Gewerbebetriebe dieser Sektoren neben der Lebensmittelproduktion h\u00e4ufig weitere T\u00e4tigkeiten aus, so beispielsweise etwa die Restauration (Tea-Rooms) oder den Verkauf von Lebensmitteln. \u00a0Im Rahmen der Untersuchung wurde eine Stichprobe bei 14 Unternehmen aus f\u00fcnf West- und Deutschschweizer Kantonen vorgenommen. Sechs der besuchten KMU waren Mikrounternehmen (1-9 Mitarbeitende), sieben waren kleine Unternehmen (10-49 Mitarbeitende) und eines war von mittlerer Gr\u00f6sse (65 Mitarbeitende). Kurz vor den Interviews wurden ein Informationsschreiben und ein Fragebogen mit 18 halboffenen Fragen verschickt. W\u00e4hrend der Gespr\u00e4che, die im Durchschnitt l\u00e4nger als eine Stunde dauerten, wurden zus\u00e4tzliche Informationen abgegeben. Die Qualit\u00e4t der Informationen, die bei der KMU-Vertr\u00e4glichkeitspr\u00fcfung gesammelt werden, h\u00e4ngt in betr\u00e4chtlichem Mass vom Verst\u00e4ndnis ab, das die Unternehmer von den Projekten haben, die ihnen unterbreitet werden. Quantitative Umfragen w\u00e4ren aus diesem Grund nicht angemessen, da sie der Komplexit\u00e4t der Vorschriften nicht Rechnung tragen k\u00f6nnen und die Erfassung neuer Faktoren wenig beg\u00fcnstigen. <\/p>\n

Einwandfreie Lebensmittel durch Selbstkontrolle<\/h2>\n


\nDie KMU-Vertr\u00e4glichkeitspr\u00fcfung hat sich vor allem auf das Thema der HACCP-Selbstkontrolle (Hazard Analysis Critical Control Point) konzentriert. Diese Methode wurde in den Siebzigerjahren f\u00fcr die US-Weltraumbeh\u00f6rde Nasa entwickelt; sie sollte sicherstellen, dass die Nahrung f\u00fcr die Astronauten keinerlei Gefahr f\u00fcr deren Gesundheit darstellt. Im Bereich der Lebensmittelhygiene ist diese Pflicht f\u00fcr die Unternehmen die wichtigste und die am meisten belastende Aufgabe. \u00a0Die HACCP-Methode ist in der Schweiz seit dem 1. Juli 1995 obligatorisch. Jedes Unternehmen, das Lebensmittel produziert, behandelt, lagert, transportiert oder abgibt, muss die biologischen, chemischen und physikalischen Risiken seiner T\u00e4tigkeit identifizieren und analysieren. F\u00fcr jeden kritischen Punkt m\u00fcssen Annehmbarkeitsvorgaben – mit Standardwerten und Toleranzbereichen – festgelegt werden. Es muss ein \u00dcberwachungssystem geschaffen werden, und es sind Massnahmen f\u00fcr den Fall bestimmter Abweichungen festzulegen. Dar\u00fcber hinaus haben die betreffenden Unternehmen eine Dokumentation zu erstellen, die folgende Punkte umfasst: Ein Konzept der Selbstkontrolle – zum Beispiel Gefahrenanalyse, Hervorhebung der kritischen Punkte, Weisungen mit Fragen wie: Wer macht was? Wann? Wie? sowie Kontrollbl\u00e4tter, zum Beispiel f\u00fcr Temperaturen.\u00a0Diese Aufgaben werden im Vorentwurf der Verordnung durch die Pflicht der so genannten R\u00fcckverfolgbarkeit erg\u00e4nzt. Die Lebensmittel m\u00fcssen k\u00fcnftig auf jeder Produktions-, Verarbeitungs- und Verteilerstufe identifizierbar sein. Jede Person, die mit Lebensmitteln handelt, muss den ausf\u00fchrenden Beh\u00f6rden angeben k\u00f6nnen, bei wem sie sie gekauft und wem sie diese geliefert hat (mit Ausnahme der Konsumenten). Diese neue Verpflichtung ist direkt aus dem europ\u00e4ischen Recht \u00fcbernommen worden. <\/p>\n

Schwierige Anwendung bestehender Regulierungen<\/h2>\n


\nDie in den 14 ausgew\u00e4hlten Klein- und Mittelunternehmen durchgef\u00fchrten Interviews haben gezeigt, dass die HACCP-Selbstkontrolle, wie sie die Hygieneverordnung (und der in Vernehmlassung geschickte Vorentwurf der Revision) vorschreibt, von der Branche der B\u00e4cker, Konditoren und Confiseure nicht peinlich genau angewendet wird. Die kantonalen Lebensmittelinspektoren tolerieren diese Situation, die auch KMU anderer Branchen betrifft, wie die Studie der PVK vom Juni 2003 gezeigt hat. Der Hauptgrund f\u00fcr die Nicht-Anwendung ist die administrative Belastung, welche die Selbstkontrolle verursacht; diese Belastung hat sich als viel zu gross erwiesen.\u00a0Die Information, welche Bund und Kantone zur Verf\u00fcgung stellen, ist in der Regel ungen\u00fcgend f\u00fcr die Unternehmen, da diese gerne selbst – ohne die Hilfe externer Spezialisten – ihr HACCP-Selbstkontrollsystem einrichten m\u00f6chten. Die vorgeschriebenen Dokumentationsaufgaben – z.B. Konzepte und Weisungen – verlangen einen \u00fcberm\u00e4ssigen Zeitaufwand. Die Kontrollbl\u00e4tter werden zudem als wenig hilfreich und von relativem Wert f\u00fcr die kantonalen Lebensmittelinspektoren betrachtet, weil sie gef\u00e4lscht werden k\u00f6nnen – dies beispielsweise durch den Eintrag von Kontrollen, die in Tat und Wahrheit nie stattgefunden haben. <\/p>\n

Hoher Zeit- und Geldaufwand<\/h3>\n


\nVon den 14 interviewten Unternehmern haben lediglich deren f\u00fcnf die HACCP-Selbstkontrolle umgesetzt. Sie mussten mehrheitlich externe Spezialisten beiziehen und in gewissen F\u00e4llen massgeschneiderte Software entwickeln lassen. Einige hundert Rezepte mussten neu geschrieben werden, um eine Gefahrenanalyse vorzunehmen sowie die Risikoeinsch\u00e4tzung und die Hervorhebung der kritischen Punkte festzuhalten. Mit den Arbeitsweisungen und den Kontrollbl\u00e4ttern umfasste eine solche Dokumentation rasch um die 200 Seiten!\u00a0Die Zeit- und Geldkosten werden deshalb von den F\u00fchrungspersonen der besuchten Kleinunternehmen als zu hoch und prohibitiv betrachtet. Die F\u00fchrungsverantwortlichen der gr\u00f6sseren Betriebe finden dagegen, dass sich der Einsatz dieses Instruments lohnt, da sie h\u00e4ufig in ihrem Betrieb nicht mehr die Gesamtkontrolle und den \u00dcberblick haben; die HACCP-Selbstkontrolle erlaubt ihnen, dieses Problem zu regeln. Die Leiter der Kleinbetriebe von B\u00e4ckereien, Konditoreien und Confiserien wiederum betonen, dass sie das nicht n\u00f6tig haben, weil sie bis ins kleinste Detail wissen, was in ihren R\u00e4umen vor sich geht. <\/p>\n

Enge Umschreibung der R\u00fcckverfolgbarkeit<\/h3>\n


\nBei der R\u00fcckverfolgbarkeit halten die Unternehmer die im Vorentwurf vorgesehenen neuen Verpflichtungen f\u00fcr realisierbar. Diese sollten sich jedoch darauf beschr\u00e4nken, auf Aufforderung hin die vom Lieferanten erhaltene Dokumentation und jene der internen Buchhaltung (d.h. Kopien der Kundenrechnungen) vorzulegen. Die KMU mit einer grossen Anzahl von Zulieferern, Produkten und Kunden bef\u00fcrchten, dass die neuen Verpflichtungen eine \u00fcberm\u00e4ssige administrative Belastung ausl\u00f6sen. Falls sie beispielsweise genau wissen m\u00fcssen, in welchem Sandwich welche Tranche Schinken aus welcher Lieferung ist und woher die Butter stammt, mit der es bestrichen worden ist, so halten sie die R\u00fcckverfolgbarkeit der Produkte f\u00fcr nicht realisierbar. Die Zeitinvestition, die f\u00fcr die Dokumentation einer solchen Verpflichtung notwendig w\u00e4re, wird als widersinnig betrachtet. <\/p>\n

Schlussfolgerungen und Stellungnahme des KMU-Forums<\/h2>\n


\nDie HACCP-Methode, die f\u00fcr die Weltraumprogramme der Nasa entwickelt wurde, stellt kein Instrument dar, das auf kleingewerbliche Unternehmen zugeschnitten ist. Die Resultate der KMU-Vertr\u00e4glichkeitspr\u00fcfung erh\u00e4rten unter diesem Gesichtspunkt die Feststellungen der Studie der PVK von 2003. Die KMU-Vertr\u00e4glichkeitspr\u00fcfung kommt damit zu \u00e4hnlichen Ergebnissen wie zahlreiche weitere Studien, die in den vergangenen Jahren in mehreren Staaten der Europ\u00e4ischen Union (EU) durchgef\u00fchrt worden sind. Es scheint generell so zu sein, dass der Einfluss der Selbstkontrolle auf die KMU am Ende der Lebensmittelkette nicht hinreichend untersucht worden ist. Wie die Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungskommission des Nationalrates2 und der Bundesrat (in seiner Antwort vom Mai 2004 an diese Kommission) festgehalten haben, ist f\u00fcr die Klein- und Mittelunternehmen eine besondere und differenzierte Regelung der HACCP-Selbstkontrolle w\u00fcnschenswert. <\/p>\n

Leitlinien f\u00fcr jede Branche<\/h3>\n


\nIn einer Stellungnahme im Rahmen der Vernehmlassung hat das KMU-Forum (vgl. Kasten 1) im vergangenen Juli aufgrund der Ergebnisse der KMU-Vertr\u00e4glichkeitspr\u00fcfung eine alternative L\u00f6sung vorgeschlagen. Es hat angeregt, dass Leitlinien – das heisst eine Art Leitfaden der Guten Herstellungspraxis – von den verschiedenen Branchenverb\u00e4nden auszuarbeiten w\u00e4ren; diese w\u00fcrden die bisherige Pflicht der KMU, individuell ein HACCP-Konzept der Selbstkontrolle zu erstellen, abl\u00f6sen. Bestimmte Aufgaben, welche vertiefte Kenntnisse in Chemie und Mikrobiologie erfordern, w\u00fcrden – wie dies beispielsweise in Frankreich der Fall ist – von Spezialisten der Branchenverb\u00e4nde und nicht von jedem Unternehmen \u00fcbernommen. Die Leitf\u00e4den w\u00fcrden so die KMU entlasten, ohne dabei die Anforderungen im Bereich der Lebensmittelsicherheit aufzugeben. \u00a0Dieser Vorschlag ist von den Bundes\u00e4mtern, die mit der Revision beauftragt sind, positiv aufgenommen worden; der Text des Vorentwurfs ist unterdessen in diesem Sinne abge\u00e4ndert worden. Die einzelnen KMU werden insk\u00fcnftig nicht mehr die Verpflichtung haben, ein HACCP-Konzept von mehreren hundert Seiten auszuarbeiten. Daf\u00fcr sollen f\u00fcr die verschiedenen Branchen Weisungen im Hygienebereich von Spezialisten der einzelnen Branchenverb\u00e4nde ausgearbeitet werden. <\/p>\n

KMU nicht \u00fcberbelasten<\/h2>\n


\nZu diesem \u00abHappy End\u00bb, das alle beteiligten Parteien befriedigt, kann man sich nur begl\u00fcckw\u00fcnschen. Dieser Ausgang wurde dank der KMU-Vertr\u00e4glichkeitspr\u00fcfung und der Arbeit des KMU-Forums m\u00f6glich. Diese beiden Instrumente wurden gerade mit dem Ziel entwickelt, die Qualit\u00e4t von Vorschriften zu verbessern. Die KMU sind in unserem Land mit einer wachsenden administrativen Belastung konfrontiert, deren Ausmass zu Besorgnis Anlass gibt; ihre Wettbewerbsf\u00e4higkeit und ihre langfristige Existenz werden durch solche Erschwernisse beeintr\u00e4chtigt. Da die KMU bei der Ausf\u00fchrung eines Grossteils bestehender Regulierungen mit eingeschlossen sind, ist es f\u00fcr den Bundesrat wichtig, alle m\u00f6glichen Massnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass sie nicht durch zus\u00e4tzliche administrative Aufgaben \u00fcberbelastet werden. Dies ist nicht zuletzt auch darum notwendig, um ihnen unn\u00f6tige Hindernisse bei der Gesch\u00e4ftsf\u00fchrung zu ersparen, damit ihr Handlungsspielraum gewahrt bleibt. Es geht um nicht mehr und nicht weniger als um ihr \u00dcberleben und um die Wettbewerbsf\u00e4higkeit unseres Wirtschaftsstandorts.
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\nKasten 1: Das Forum KMU<\/a> Als ausserparlamentarische Expertenkommission setzt sich das Forum KMU seit seiner Gr\u00fcndung im Dezember 1998 daf\u00fcr ein, dass die Bundesverwaltung in ihrer T\u00e4tigkeit die besondere Bedeutung der Klein- und Mittelunternehmen (KMU) ber\u00fccksichtigt. Diese stellen in unserem Land etwa 99,7% der Handelsunternehmen dar. Gem\u00e4ss der Einsetzungsverf\u00fcgung des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements (EVO) vom 22.12.1998 besteht eine der Hauptaufgaben des Forums darin, in Vernehmlassungen zu Bundesgesetzen und -verordnungen eine Stellungnahme abzugeben, welche die Sichtweise der KMU widerspiegelt. Besondere Aufmerksamkeit kommt dabei der Frage zu, welche Belastungen von der Anwendung vorgesehener Massnahmen ausgehen. Dabei ber\u00fccksichtigt werden sowohl die administrativen Belastungen als auch die verursachten Kosten und die aufgezwungenen Einschr\u00e4nkungen von Freiheiten, \u00fcber die Unternehmer verf\u00fcgen. Das Forum befasst sich auch mit bestehenden Vorschriften. Es schl\u00e4gt den Bundes\u00e4mtern Vereinfachungen vor und unterbreitet ihnen alternative Vorschriften zur Pr\u00fcfung.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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