{"id":125385,"date":"2005-10-01T12:00:00","date_gmt":"2005-10-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2005\/10\/thoenen-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:50:25","modified_gmt":"2023-08-23T21:50:25","slug":"thoenen","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2005\/10\/thoenen\/","title":{"rendered":"Public-Private Partnerships in Afrika"},"content":{"rendered":"

Die Basisinfrastruktur und das Bildungs- und Gesundheitswesen wurden lange als typische Beispiele f\u00fcr \u00f6ffentliche G\u00fcter angesehen, f\u00fcr die der Staat zu sorgen hat. Seit Ende der Achtzigerjahre waren aber immer mehr Entwicklungsl\u00e4nder nicht mehr in der Lage, diese Dienstleistungen fl\u00e4chendeckend zu erbringen. Das Problem versch\u00e4rft sich in vielen L\u00e4ndern der Sub-Sahara-Zone noch durch eine rasch wachsende Bev\u00f6lkerung. Niedrige Kreditw\u00fcrdigkeit und durch makro\u00f6konomische Stabilit\u00e4tsprogramme vorgegebene Ausgabedisziplin verunm\u00f6glichen es diesen L\u00e4ndern zunehmend, das f\u00fcr Infrastrukturinvestitionen n\u00f6tige Kapital aufzubringen. Als \u00abdritter Weg\u00bb zwischen staatlichem Monopol und Privatisierung bietet sich die Public-Private Partnership (PPP) an. Sie kann bei der Mobilisierung der ben\u00f6tigten finanziellen Mittel und beim Wissenstransfer helfen. \"\"
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\nDer Begriff \u00abPublic-Private Partnership\u00bb wird f\u00fcr Vertr\u00e4ge verwendet, bei denen die \u00f6ffentliche Hand und private Unternehmen gemeinsam Infrastruktur und andere Dienstleistungen erstellen oder betreiben. In einem solchen Vertrag werden Verantwortung, Rechte und Risiken zwischen der \u00f6ffentlichen und der privaten Seite aufgeteilt. Vgl. Economic Commission for Africa (2004).7 Vgl. Farlam (2005).8 Vgl. Thomsen (2005).9 Vgl. Farlam (2005).10 Vgl. Thomsen (2005).11 Vgl. Farlam (2005).
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Private Beteiligung an Infrastruktur nimmt tendenziell zu<\/h2>\n


\nDer technologische Fortschritt beeinflusst die Beteiligung des Privatsektors an Infrastrukturinvestitionen. In der Vergangenheit haben Branchen, die einen raschen und andauernden technologischen Wandel erlebt haben, am meisten zu privaten Investitionen im Infrastrukturbereich beigetragen. Seit Anfang der Neunzigerjahre hat die Mobiltelefonie die Art und Weise, wie Menschen kommunizieren, nachhaltig ver\u00e4ndert. Sonnen- und Windkraft sind Formen der dezentralen Elektrizit\u00e4tserzeugung, die neue M\u00f6glichkeiten f\u00fcr die Beteiligung des Privatsektors geschaffen haben. Auch im Bildungsbereich wurden Fernstudien durch die Entwicklungen in der Informatik f\u00fcr eine breitere Masse zug\u00e4nglich.\u00a0Die Anzahl und das Investitionsvolumen von Public-Private Partnerships haben sich seit Anfang der Neunzigerjahre vervielfacht. Im Jahr 1990 machten in Entwicklungsl\u00e4ndern Investitionen im Infrastrukturbereich mit privater Beteiligung 18 Mrd. US-$ aus. 1997 ereichten sie mit 131 Mrd. US-$ ihre Spitze und fielen 2003 unter 60 Mrd. US-$. Dieser R\u00fcckgang wurde durch verschiedene Faktoren ausgel\u00f6st. Ein bedeutender Faktor waren die finanziellen Schwierigkeiten, die international t\u00e4tige Firmen in ihren Herkunftsl\u00e4ndern zu bew\u00e4ltigen hatten. Dadurch wurde ihre Risikobereitschaft deutlich geringer. Vgl. Thomsen (2005).
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Afrikanische L\u00e4nder: Geringe private Beteiligung an Infrastrukturinvestitionen<\/h2>\n


\nDie Erfahrungen der afrikanischen L\u00e4nder betreffend Infrastrukturinvestitionen mit privater Beteiligung waren etwas anders als diejenigen der Entwicklungsl\u00e4nder insgesamt. Die L\u00e4nder der Sub-Sahara-Zone konnten zwischen 1990 und 2003 nur gerade 4% der gesamten Infrastrukturinvestitionen und 8% der Projekte anlocken. Der L\u00f6wenanteil floss nach Lateinamerika mit 47% der Investitionen. Vgl. Thomsen (2005). Das Investitionsvolumen in der Sub-Sahara-Zone ereichte jeweils in den Jahren 1997 (4,29 Mrd. US-$), 1999 (4,57 Mrd. US-$) und 2001 (5,10 Mrd. US-$) einen H\u00f6hepunkt (siehe Grafik 1). Diese Entwicklung wurde stark von der Entwicklung in der Telekommunikationsbranche bestimmt, die aufgrund technologischer Neuerungen in den Neunzigerjahren starke Wachstumsraten verzeichnete. Vor allem die Einf\u00fchrung und Verbreitung der Mobiltelefonie hat den Sektor von Grund auf ver\u00e4ndert. Die zweite treibende Kraft in der Entwicklung der Investitionen im Infrastrukturbereich war die Transportbranche; neue Mautstrassen und Hafenlizenzen trugen zu dieser Steigerung bei.\u00a0Verglichen mit Industriel\u00e4ndern haben Entwicklungsl\u00e4nder eine eher niedrige Beteiligung des Privatsektors in Branchen mit Netzwerkcharakter. So gibt es nur in 36% der Entwicklungsl\u00e4nder eine Beteiligung des Privatsektors an der Elektrizit\u00e4tsverteilung, gegen\u00fcber einem Anteil von 42% in den Industriel\u00e4ndern. Noch deutlicher ist der Unterschied im Bereich der Trinkwasser- und Abwassereinrichtungen: In 80% der Industriel\u00e4nder ist der Privatsektor an deren Bereitstellung beteiligt; in Entwicklungsl\u00e4ndern ist dies nur gerade bei 35% der Fall. Die Sub-Sahara-Zone liegt in beiden Sektoren noch unter dem Durchschnitt der Entwicklungsl\u00e4nder. Bei der Elektrizit\u00e4tsverteilung verzeichnen 28% dieser L\u00e4nder eine Beteiligung des Privatsektors. Bei der Bereitstellung von Trinkwasser- und Abwassereinrichtungen sind es gar nur 20%. Vgl. Estache, Perelman &amp; Trujillo (2005). In der Sub-Sahara-Zone besteht also immer noch ein grosses Potenzial f\u00fcr eine breitere Beteiligung des Privatsektors an der Bereitstellung von Infrastruktur. <\/p>\n

Drei vertragliche Formen von Public-Private Partnerships<\/h2>\n


\nVertr\u00e4ge, die als Public-Private Partnership bezeichnet werden, k\u00f6nnen verschiedene Formen annehmen. Vgl. Thomsen (2005). Haupts\u00e4chlich sind drei Arten von Vertr\u00e4gen zu unterscheiden. <\/p>\n

Dienstleistungen durch Private<\/h3>\n


\nBei der ersten Vertragsart kauft die \u00f6ffentliche Hand Dienstleistungen von einem privaten Anbieter. Dies kann ein Vertrag sein, bei dem der Anbieter technische Ressourcen und Humankapital gegen eine Geb\u00fchr zur Verf\u00fcgung stellt. Fast alle Rechte und Risiken bleiben bei der \u00f6ffentlichen Hand. Eine Variante dieser Vertragsart ist, dass der private Anbieter f\u00fcr den Betrieb und das Management zust\u00e4ndig ist. Dies gibt dem Unternehmen mehr Verantwortung – etwa f\u00fcr die Gesch\u00e4ftsf\u00fchrung und den Unterhalt der Anlagen -, aber auch mehr Risiken. Die Abgeltung h\u00e4ngt vom Erreichen bestimmter im Voraus festgesetzter Ziele ab. <\/p>\n

Delegiertes Management<\/h3>\n


\nBei der zweiten Vertragsart delegiert die \u00f6ffentliche Hand das Management einer Anlage an einen privaten Anbieter, beh\u00e4lt aber das Eigentum. Normalerweise ist die Dauer eines solchen Vertrages etwas l\u00e4nger als bei der erstgenannten Vertragsart. Eine Varian-te dieser Vertragsart ist das Leasing. Dabei \u00fcbernimmt der private Betreiber die Verantwortung f\u00fcr s\u00e4mtliche Anlagen und Mitarbeitenden; er stellt Rechnung an den Endkonsumenten und treibt die Zahlungen ein. Die \u00f6ffentliche Hand ist verantwortlich f\u00fcr die Finanzierung und den Bau neuer Anlagen. Eine andere Variante ist die Konzession. In diesem Fall ist der private Anbieter zus\u00e4tzlich f\u00fcr die Finanzierung und den Bau neuer Anlagen verantwortlich. Der Umfang der neu zu erstellenden Anlagen wird meistens bereits im Vertrag festgelegt. Da das private Unternehmen diese Neuinvestitionen amortisieren muss, ist der Vertrag in der Regel l\u00e4ngerfristig (auf ca. 20 Jahre) ausgelegt. <\/p>\n

Bau und Betrieb durch Private<\/h3>\n


\nBei der dritten Vertragsart ist der private Anbieter f\u00fcr den Bau und anf\u00e4nglich f\u00fcr den Betrieb der Anlage verantwortlich. Die Anlage bleibt jedoch meistens Eigentum der \u00f6ffentlichen Hand. Der private Anbieter tr\u00e4gt die Risiken, die mit dem Design, Bau und Betrieb der Anlage zu tun haben. Die Vertragsdauer ist so gew\u00e4hlt, dass das Unternehmen die Investition rentabilisieren kann. Ein wichtiger Teil dieses Vertrages ist die \u00dcbergabe der Anlage an die \u00f6ffentliche Hand. Es f\u00e4llt h\u00e4ufig in den Aufgabenbereich der privaten Firma, die Mitarbeitenden der \u00f6ffentlichen Institution so auszubilden, dass diese den Betrieb nach Ende des Vertrages reibungslos \u00fcbernehmen k\u00f6nnen (so genanntes \u00abCapacity Building\u00bb). <\/p>\n

Erfolgreiche Beispiele \u00f6ffentlich-privater Zusammenarbeit in Afrika<\/h2>\n


\nBasisinfrastruktur und soziale Einrichtungen spielen eine wichtige Rolle bei der Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen. Gerade in diesem Bereich aber sind Public-Private Partnerships umstritten. Es gibt allerdings einige Beispiele die zeigen, dass erfolgreiche Partnerschaften m\u00f6glich sind. Das Erreichen der Millenniums-Entwicklungsziele innerhalb des gesetzten Zeitrahmens erfordert unter anderem eine koordinierte und massive Erweiterung der elementarsten Infrastruktur. Es ist daher wichtig, von erfolgreichen Beispielen \u00f6ffentlich-privater Zusammenarbeit zu lernen. <\/p>\n

Windenergieerzeugung auf Kap Verde<\/h3>\n


\nAuf den Kapverden sind nat\u00fcrliche Ressourcen rar. Traditionell wurde Holz aus den lokalen W\u00e4ldern zur Energiegewinnung verwendet. Der Inselstaat hat ein grosses Potenzial f\u00fcr Windenergie. Diese wurde seit langem zum Pumpen von Wasser genutzt. Seit 1994 erzeugen Windfarmen 2,6 Megawatt Elektrizit\u00e4t, was etwa 10%-15% der Energieversorgen entspricht. Die Global Environmental Facility der Weltbank unterst\u00fctzte eine Public-Private Partnership, die zur Erstellung eines Windkraftwerkes mit einer Kapazit\u00e4t von 7,8 Megawatt f\u00fchrte. Dies hat nicht nur positive Auswirkungen auf die Energieversorgung des Landes, sondern hilft auch, CO2-Emissionen zu verringern.6 <\/p>\n

Mautstrasse zwischen S\u00fcdafrika und Mosambik<\/h3>\n


\nDie N4-Mautstrasse von S\u00fcdafrika nach Mosambik ist Teil eines Entwicklungsplans f\u00fcr die Region. Neben der Wiederherstellung der Strasse wurde auch der Hafen von Maputo durch eine Public-Private Partnership modernisiert.\u00a0Da weder S\u00fcdafrika noch Mosambik gen\u00fcgend Ressourcen f\u00fcr Unterhalt und Ausbau der Strasse hatten, entschieden sich die Regierungen der beiden L\u00e4nder f\u00fcr eine Public-Private Partnership. Eine Konzession f\u00fcr 30 Jahre wurde an ein privates Konsortium vergeben. Die Betreiberfirma stellte die Strasse instand und f\u00fchrte eine Mautstruktur ein, bei der die Maut im \u00e4rmeren Mosambik niedri-ger ist als in S\u00fcdafrika. Weiter gibt es substanzielle Rabatte f\u00fcr lokale Benutzer aus Mosambik. Zwischen 2003 und 2004 wuchs das Verkehrsaufkommen auf der Mautstrasse um 4,5%. Die Betreiberin bezeichnete dies als akzeptabel. Vgl. Farlam (2005). <\/p>\n

Wasserversorgung in Senegal<\/h3>\n


\nSenegal schloss 1995 eine Public-Private Partnership im Bereich der Wasserversorgung ab. Seither hat die gelieferte Wassermenge um 20% und die Anzahl der Anschl\u00fcsse um 35% zugenommen. Die Betreiberin geh\u00f6rt auch zu den ersten Wasserfirmen in Afrika, die eine Qualit\u00e4tszertifizierung (ISO 9001:2000) erhielt.\u00a0Die Vorbereitungen f\u00fcr die Public-Private Partnership dauerten lange. Internationale Geber halfen der Regierung beim Capacity Building in den betroffenen Ministerien. Die \u00f6ffentliche Hand bleibt Eigent\u00fcmerin der Anlagen und entscheidet \u00fcber die Tarifausgestaltung. Die Tarifstruktur wurde so gew\u00e4hlt, dass die ersten zehn Kubikmeter Wasser zu einem niedrigeren Preis abgegeben werden. Dieser Massnahme liegt die Annahme zugrunde, dass Haushalte mit niedrigerem Einkommen haupts\u00e4chlich kleine Wasserverbraucher sind. Die private Betreiberin wird nach einem Schema bezahlt, das neben einer Grundgeb\u00fchr auch Pr\u00e4mien f\u00fcr verbesserte Rechnungsstellung und -eintreibung, Wasserverlustverminderung und Ausweitung der Dienstleistungen enth\u00e4lt.\u00a0Ein wichtiger Faktor f\u00fcr das Gelingen dieser Public-Private Partnership war die Flexibilit\u00e4t, die beide Seiten an den Tag gelegt haben. So war die Regierung zum Beispiel bereit, den Vertrag neu zu verhandeln, als die Betreiberin feststellte, dass die bestehenden Leitungen schlechter waren als anf\u00e4nglich angenommen. Dies machte es der Betreiberin m\u00f6glich, die n\u00f6tigen Reparaturen und Instandsetzungen auszuf\u00fchren. Vgl. Thomsen (2005). <\/p>\n

Public-Private Partnerships sind nicht immer ein Erfolg<\/h2>\n


\nDie Erfahrungen mit Public-Private Partnership in Entwicklungsl\u00e4ndern waren in den letzten 15 Jahren gemischt. Sie reichen von umfassendem Erfolg bis zur vorzeitigen Aufl\u00f6sung des Vertrages. Allgemein waren Public-Private Partnerships eher in Bereichen wie Strassen, Hafenanlagen, Mobiltelefonie und Tourismus erfolgreich. Der Grund daf\u00fcr liegt unter anderem in der Struktur dieser Branchen. Vgl. Farlam (2005).\u00a0An Beispielen gescheiterter Public-Private Partnerships mangelt es nicht. Weltweit wurden zwischen 1990 und 2003 Projekte, die 9,2% der gesamten Investitionen mit Beteiligung des Privatsektors ausmachen, entweder abgebrochen oder eine der Parteien ersuchte um Vertragsaufl\u00f6sung. Vgl. Thomsen (2005). <\/p>\n

Stromversorgung in Tansania<\/h3>\n


\nEin Beispiel einer nicht erfolgreichen Public-Private Partnership ist ein Vertrag von 1995 zur Stromlieferung zwischen einem privaten Stromerzeuger und der staatlichen tansanischen Elektrizit\u00e4tsgesellschaft. Die Abkl\u00e4rungen und die Planung vor Vertragsabschluss waren mangelhaft. Nicht alle Stakeholders wurden konsultiert. Zum Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung wurde in Tansania gen\u00fcgend Strom produziert; hingegen hatte das Verteilernetz seine Kapazit\u00e4tsgrenze erreicht. Nicht eine Erh\u00f6hung der Produktion, sondern ein Ausbau des Netzwerkes war n\u00f6tig. Der Vertrag verpflichtete die staatliche Elektrizit\u00e4tsgesellschaft, eine bestimmte Menge Energie zu kaufen oder aber Ersatzzahlungen f\u00fcr nicht in Anspruch genommene Kapazit\u00e4t zu bezahlen. Diese zus\u00e4tzlichen Kosten belasteten die Elektrizit\u00e4tsgesellschaft stark. Vgl. Farlam (2005).\u00a0Public-Private Partnerships haben das Potenzial, die St\u00e4rken der \u00f6ffentlichen Institutionen (z.B. Gleichbehandlung, universelle Dienstleistung) mit den St\u00e4rken privater Unternehmen (z.B. Effizienz, Konsumentenorientiertheit) zu kombinieren. Es ist aber auch m\u00f6glich, dass eine Public-Private Partnership die schlechten Seiten der beiden Sektoren vereint. <\/p>\n

Problemfeld Gesundheit<\/h3>\n


\nInvestitionen im Gesundheitsbereich sind in Afrika dringend n\u00f6tig. Doch genau in diesem Bereich haben sich Public-Private Partnerships als schwierig und selten erwiesen. Private Gesundheitsinstitutionen – z.B. pri-vat praktizierende \u00c4rzte und kommerzielle Privatspit\u00e4ler – sind zwar durchaus nicht selten. Sie sprechen das bessergestellte Seg-ment der Bev\u00f6lkerung an. Auch Nichtregierungsorganisationen (NGO) und religi\u00f6se Organisationen sind im Gesundheitssektor pr\u00e4sent. Sie betreiben unter anderem auf Pr\u00e4vention ausgerichtete Gesundheitszentren und Spit\u00e4ler.\u00a0Diese Beteiligung Privater an der Bereitstellung von Dienstleistungen im Gesundheitssektor kann aber kaum als Public-Private Partnership bezeichnet werden. Obwohl oft eine Zusammenarbeit zwischen Staat und privaten Anbietern besteht, handelt es sich eher um eine Regulierungst\u00e4tigkeit des Staates. <\/p>\n

Was zum Erfolg beitr\u00e4gt<\/h2>\n


\nVerschiedene Faktoren tragen zum Erfolg einer Public-Private Partnership bei. Beim Start ist es besonders eine sorgf\u00e4ltige und systematische Vorbereitung. Generell gilt: Der Ist-Zustand, der Soll-Zustand und die f\u00fcr das Erreichen des Soll-Zustandes n\u00f6tigen Massnahmen m\u00fcssen definiert und festgehalten werden. Vertragsverhandlungen brauchen Zeit. Es muss sichergestellt werden, dass alle wesentlichen Interessen befriedigt oder zumindest nicht verletzt werden. Offensive und anhaltende Information der Regierung \u00fcber das Projekt, die Gr\u00fcnde f\u00fcr eine Public-Private Partnership, deren Vor- und Nachteile sowie das Auswahlverfahren schaffen in der \u00d6ffentlichkeit Vertrauen.\u00a0Der \u00dcbergang von ausschliesslich staatlicher zu gemischter Bereitstellung darf nicht von heute auf morgen erfolgen. Konsumenten akzeptieren Preiserh\u00f6hungen eher, wenn sie graduell sind, sich gleichzeitig die Qualit\u00e4t verbessert und die Bereitstellung auf neue Gebiete ausgeweitet wird. Werden die Preise massiv und von Anfang an angehoben, ist die Wahrscheinlichkeit \u00f6ffentlicher Unzufriedenheit h\u00f6her. Schliesslich sind das Bekenntnis zum Projekt und die Entschlossenheit zum Erfolg des Projektes aller beteiligten Parteien ein wichtiger Faktor f\u00fcr dessen Gelingen. Halbherzige Public-Private Partnerships sind weniger erfolgreich.\u00a0Public-Private Partnerships sind kein Wundermittel f\u00fcr die Entwicklung Afrikas oder zur Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele. Angesichts der grossen Herausforderungen, denen sich die L\u00e4nder Afrikas gegen\u00fcber sehen, k\u00f6nnen sie aber eine pr\u00fcfenswerte Alternative sein.m
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\nKasten 1: Bibliografie<\/a> – Economic Commission for Africa, 2004. \u00abEconomic Report on Africa 2004: Unlocking Africa’s Trade Potential\u00bb. Adis Abeba.- Estache, Antonio, Sergio Perelman, Lourdes Trujillo, 2005. \u00abInfrastructure Performance and Reform in Developing and Transition Economies: Evidence from a Survey of Productivity Measures\u00bb. World Bank Policy Research Working Paper 3514, Februar 2005.- Farlam, Peter, 2005. \u00abWorking Together: Assessing Public-Private Partnership in Africa\u00bb. The South African Institute of International Affairs, Nepad Policy Focus Report Nr. 2.- Thomsen, Stephen, 2005. \u00abEncouraging Public-Private Partnerships in the Utilities Sector: The Role of Development Assistance\u00bb. Overview study prepared for the NEPAD\/OECD Investment Initiative conference on \u00abInvestment in African Development: Making it Happen\u00bb, Imperial Resort Beach Hotel Kama Hal, Entebbe, Uganda, 25.-27. Mai 2005.- World Bank Group, PPI Database, Internet: http:\/\/ppi.worldbank.org\/reports\/customQueryAggregate.asp, assessed 8. September, 2005.- Public-Private Partnership for Water Supply and Sanitation. \u00abImplementation Guidelines Manual for Sustainable Municipal Water Services\u00bb, Internet: www.partnershipsforwater.net<\/a> . Public Release Version 1, April 2005. Work in Progress.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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