Alle reden zurzeit vom Freihandelsabkommen mit der Europ\u00e4ischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) von 1972. F\u00fcr die Gegner des Rahmenabkommens gew\u00e4hrleistet es einen hinreichenden Marktzugang und macht deshalb ein Rahmenabkommen \u00fcberfl\u00fcssig. Auf die Umst\u00e4nde rund um das Entstehen des Freihandelsabkommens aber schauen nur wenige zur\u00fcck.<\/p>\n
Dodis, das Kompetenzzentrum f\u00fcr die Geschichte der Aussenpolitik, hat zum 50. Jahrestag der Unterzeichnung des Freihandelsabkommens (FHA) mit der EWG vom 22. Juli 1972 ein E-Dossier<\/a> mit zw\u00f6lf Dokumenten aus dem Bundesarchiv und einem kurzen Einf\u00fchrungskommentar publiziert.[1]<\/a> Ich war damals in der Handelsabteilung t\u00e4tig, die sp\u00e4ter zum Bundesamt f\u00fcr Aussenwirtschaft (Bawi) wurde und heute Teil des Staatssekretariats f\u00fcr Wirtschaft (Seco) ist. In meiner Position war ich zust\u00e4ndig f\u00fcr Rechtsfragen und nahm an den Verhandlungen und dem anschliessenden Genehmigungsverfahren teil. Die Publikation von Dodis und die Pressekommentare in der NZZ<\/a>, dem \u00abTages-Anzeiger<\/a>\u00bb und \u00abLe Temps<\/a>\u00bb vom 21. Juli gaben mir den Anstoss zu einigen Gedanken \u00fcber die Lehren, die heute aus den damaligen Ereignissen zu ziehen sind.<\/p>\n Bemerkenswert bei den damaligen Verhandlungen erscheint mir \u2013 nicht zuletzt im Hinblick auf das nun seit Jahren andauernde Ringen um ein Rahmenabkommen \u2013 insbesondere die trotz \u00e4usserst straffem Kalender breite und sorgf\u00e4ltige Analyse der Handlungsoptionen. Heraus sticht ebenso die Formulierung ehrgeiziger Verhandlungsziele. Beachtlich ist dabei, wie beharrlich die Delegation versuchte, das angestrebte Minimalziel trotz Einsatz f\u00fcr das Maximalziel nicht zu gef\u00e4hrden. Das Minimalziel war, die innerhalb der EWG und der Efta erzielte Zollfreiheit f\u00fcr Industriewaren mit dem \u00dcbertritt Grossbritanniens und D\u00e4nemarks Anfang 1973 von der Efta zur EWG zu verbinden und so einen fast ganz Westeuropa umfassenden Zollfreiraum zu schaffen.<\/p>\n Das Maximalziel beschrieb der Bundesrat in seiner Erkl\u00e4rung zur Er\u00f6ffnung des Explorations- und Verhandlungsprozesses: Es gelte, eine dauerhafte Grundlage zu schaffen f\u00fcr eine institutionalisierte Zusammenarbeit in allen gegenw\u00e4rtigen und zuk\u00fcnftigen T\u00e4tigkeitsbereichen der EWG, soweit die immerw\u00e4hrende, bewaffnete Neutralit\u00e4t der Schweiz dies zulasse. Am Treffen von EWG und Efta anl\u00e4sslich der Verhandlungser\u00f6ffnung am 10. November in Br\u00fcssel verlas Bundesrat Ernst Brugger den vom Bundesrat im Wortlaut genehmigten Text<\/a>. Dazu wurden vorher die Aussenwirtschaftskommissionen beider R\u00e4te und die Spitzenverb\u00e4nde der Wirtschaft konsultiert, und sie haben diesem Vorgehen zugestimmt.[2]<\/a><\/p>\n Die Explorationsphase dauerte wegen des Vorranges der gleichzeitigen Beitrittsverhandlungen Grossbritanniens und D\u00e4nemarks von Ende Dezember 1970 an ein volles Jahr. Dadurch standen schliesslich f\u00fcr die Verhandlungen des FHA gemeinsam mit den verbleibenden Efta-Staaten nur noch sieben Monate zur Verf\u00fcgung. Man musste froh sein, in dieser kurzen Zeit immerhin das Minimalziel zu erreichen. Erschwerend kam f\u00fcr die Schweiz hinzu, dass die Verhandlungsziele der verbliebenen Efta-Partner erheblich voneinander abwichen.[3]<\/a><\/p>\n Dem Leiter der schweizerischen Verhandlungsdelegation, Paul Jolles, war es wichtig, der Gegenseite auch das Maximalziel darzulegen und es im Vertrag wenigstens in einer Entwicklungsklausel festzuhalten. Auch wenn diese keine rechtliche Verpflichtung zum Inhalt hatte und bloss von deklaratorischer Bedeutung war. Jolles war davon \u00fcberzeugt, dass die Europ\u00e4ischen Gemeinschaften (EG) sich zu einer Wirtschafts- und W\u00e4hrungsunion weiterentwickeln und auch in anderen Bereichen massgeblich t\u00e4tig werden w\u00fcrden. Er war der Meinung, dass es im Interesse der Schweiz liege, sich \u2013 wie in der Er\u00f6ffnungserkl\u00e4rung des Bundesrates dargelegt \u2013 eine verl\u00e4ssliche Plattform f\u00fcr eine Zusammenarbeit auf m\u00f6glichst vielen Gebieten zu schaffen.[4]<\/a> Diese Entwicklung der EG war zwar nicht sicher, aber doch sehr wahrscheinlich. Denn immerhin hatten die EG in den ersten zehn Jahren ihrer Existenz ihre drei Anfangsziele, n\u00e4mlich die Zoll-, die Agrarunion sowie die Freiz\u00fcgigkeit der Arbeitskr\u00e4fte, verwirklicht.<\/p>\n Diese \u00dcberzeugung von Jolles stand ganz im Gegensatz zu jener seines Vorg\u00e4ngers, des sp\u00e4teren Bundesrats Hans Schaffner. Dieser nahm 1957 die Gr\u00fcndung der EWG gelassen hin. Denn ohne es \u00f6ffentlich zu sagen, glaubte er, die EWG werde auseinanderfallen, noch bevor sie ihre drei Anfangsziele erreicht hat.<\/p>\n An den Anfang ihres einleitenden Kommentars<\/a> zum Dossier stellt Dodis das Zitat aus einem Artikel der \u00abWeltwoche\u00bb vom 16. August 1972. Demzufolge war das Abkommen ein \u00abMarkstein in der Geschichte, der in einer Reihe steht mit dem Bundesbrief von 1291, der Schlacht von Marignano, dem Westf\u00e4lischen Frieden, dem Wiener Kongress und der Gr\u00fcndung des Bundesstaates von 1848\u00bb.<\/p>\n Das Zitat stammt aus einem von Dodis publizierten Dokument, n\u00e4mlich einer Notiz von Benedikt von Tscharner, die er nach Abschluss der Verhandlungen am 31. August 1972 verfasste.[5]<\/a> Tscharner war der damalige Chef des Integrationsb\u00fcros (heute Direktion f\u00fcr europ\u00e4ische Angelegenheiten) und hatte in den Verhandlungen als Koordinator eine zentrale Funktion eingenommen. Er war es auch, der die vom Bundesrat am 16. August genehmigte Botschaft verfasst hatte. In der Notiz gab er eine \u00dcbersicht \u00fcber die Reaktionen der Medien, Parteien und Verb\u00e4nde und weiterer Organisationen auf den Vertragsabschluss.<\/p>\n Liest man den Abschnitt \u00fcber die Pressekommentare, f\u00e4llt auf, dass der \u00abWeltwoche\u00bb-Artikel der einzige war, der von einem geschichtlichen Markstein sprach. Andere Pressestimmen sagten, das Abkommen sei nichts anderes als eine konsequente Weiterf\u00fchrung der schweizerischen Handelspolitik. Die Verhandlungen h\u00e4tten unsere Diplomatie nicht in unbekannte Gew\u00e4sser gef\u00fchrt. Kurz: Das Abkommen sei kein Grund zur Aufregung, aber auch kein Grund zur Entt\u00e4uschung.<\/p>\n Der Bundesrat hingegen bezeichnet in der Botschaft ans Parlament das Abkommen als \u00abvon grosser Bedeutung\u00bb f\u00fcr die Schweiz. In der Botschaft heisst es weiter: \u00abEs ist geeignet, die Beziehungen zu unseren Nachbarl\u00e4ndern zu bereichern und die europ\u00e4ische Zusammenarbeit zu f\u00f6rdern.\u00bb Unterstrichen wird auch das wirtschaftliche Gewicht. Der Bundesrat geht sogar so weit, festzuhalten, \u00abdass damit der Schritt vom nationalen zum kontinentalen Markt endg\u00fcltig getan wird\u00bb.[6]<\/a><\/p>\n Diese letzte Bewertung widerspiegelt die damals in der \u00d6ffentlichkeit weitverbreitete \u00dcbersch\u00e4tzung des Zollabbaus. Die damalige Meinung war, dass dieser nicht nur eine notwendige, sondern auch eine hinreichende Massnahme zur Herstellung der Freiheit des Warenverkehrs sei. Was Experten schon damals wussten und im Gatt und in der EWG zur Diskussion stellten, wurde in der Folge immer deutlicher sichtbar: dass n\u00e4mlich zur Herstellung des freien Warenverkehrs weit mehr als nur der Wegfall der Z\u00f6lle notwendig war. Die EWG erliess daf\u00fcr Hunderte von Richtlinien zur Harmonisierung handelshemmender nationaler Vorschriften, und der Europ\u00e4ische Gerichtshof schuf das Cassis-de-Dijon-Prinzip als Fangnetz f\u00fcr nationale Handelshemmnisse.<\/p>\n Die Lekt\u00fcre der von Dodis publizierten Dokumente zeigt, wie man komplexe Verhandlungen in einem schwierigen Umfeld im Interesse der Schweiz vorbereitet, durchf\u00fchrt und erfolgreich zur Genehmigung bringt. Auch wenn diese Genehmigung eine Volksabstimmung voraussetzte, welche die Stimmb\u00fcrger damals mit einer f\u00fcr Abstimmungen ungewohnten Thematik konfrontierte.<\/p>\n Alle reden zurzeit vom Freihandelsabkommen mit der Europ\u00e4ischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) von 1972. F\u00fcr die Gegner des Rahmenabkommens gew\u00e4hrleistet es einen hinreichenden Marktzugang und macht deshalb ein Rahmenabkommen \u00fcberfl\u00fcssig. Auf die Umst\u00e4nde rund um das Entstehen des Freihandelsabkommens aber schauen nur wenige zur\u00fcck. 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