{"id":185638,"date":"2023-07-17T07:07:40","date_gmt":"2023-07-17T05:07:40","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/?p=185638"},"modified":"2023-08-24T01:40:54","modified_gmt":"2023-08-23T23:40:54","slug":"der-streit-um-das-eu-beihilferecht-geht-in-die-naechste-runde","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2023\/07\/der-streit-um-das-eu-beihilferecht-geht-in-die-naechste-runde\/","title":{"rendered":"Der Streit um das EU-Beihilferecht geht in die n\u00e4chste Runde"},"content":{"rendered":"

Zurzeit steht die EU in der Kritik, dass sie mit ihrem Industrieplan f\u00fcr den Green Deal<\/a> und dem Subventionsprogramm zur Herstellung von Mikrochips Industriepolitik betreibe und mit gezielten Subventionen die heimische Industrie bevorzuge.[1]<\/a> Zur Industriepolitik z\u00e4hlen s\u00e4mtliche Massnahmen, die eine bestimmte Branche f\u00f6rdern, also neben Subventionen oder Schutzz\u00f6llen auch unternehmensspezifische Beihilfen. F\u00fcr den EU-Binnenmarkt selbst \u2013 in welchen die Schweiz stark eingebunden ist \u2013 kennt die EU ein explizites Beihilfeverbot, um wettbewerbliche Diskriminierung zu verhindern.<\/p>\n

Mit den bilateralen Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU \u00fcber ein institutionelles Abkommen ist das Thema Beihilfen seit 2014 auch hierzulande ein Dauerthema. Konkret geht es um die Frage: Soll die Schweiz das EU-Beihilferecht in Binnenmarktintegrationsabkommen mit der EU \u00fcbernehmen? Und was w\u00e4ren die m\u00f6glichen Auswirkungen?<\/p>\n

Ein langwieriger Nachbarschaftsstreit<\/h2>\n

Der Begriff der Beihilfen findet sich im nationalen schweizerischen Recht nicht. Er ist allerdings in einer kleinen Anzahl v\u00f6lkerrechtlicher Wirtschaftsvertr\u00e4ge enthalten, welche die Schweiz abgeschlossen hat. Beispielsweise im Freihandelsabkommen (FHA) mit der EU von 1972[2]<\/a> oder im Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und der EU[3]<\/a>.<\/p>\n

\u00d6ffentlich diskutiert wurde der europ\u00e4ische Beihilfebegriff in der Schweiz erstmals im Rahmen des sogenannten Steuerstreits mit der damaligen Europ\u00e4ischen Gemeinschaft. 2007 entschied die Europ\u00e4ische Kommission, dass die in einzelnen kantonalen Steuerregelungen vorgesehenen steuerlichen Vorteile f\u00fcr Verwaltungs-, Holding- und gemischte Gesellschaften die betreffenden Unternehmen in ihrer wirtschaftlichen T\u00e4tigkeit beg\u00fcnstigten und dadurch das Beihilfeverbot im FHA verletzten.[4]<\/a> Die Schweiz bestritt dies und argumentierte, dass bei Abschluss des FHA Steuererleichterungen nicht mitgemeint waren. Der konstante Druck der Europ\u00e4ischen Union f\u00fchrte 2014 dann aber trotzdem dazu, dass sich die Schweiz bereit erkl\u00e4rte, das Holdingprivileg abzuschaffen. 2019, mit dem Volksentscheid \u00fcber die Steuerreform und die AHV-Finanzierung (Staf), setzte sie dies dann um.[5]<\/a><\/p>\n

Unterschiedliche Definitionen<\/h2>\n

Ein Grund, weshalb sich die Schweiz und die EU so schwertun, einen Kompromiss zu finden, ist, dass der EU-Beihilfebegriff dem schweizerischen Wirtschafts- und Rechtssystem unbekannt ist und eine \u00dcbernahme des EU-Beihilferechts weitreichende Konsequenzen f\u00fcr die Schweiz h\u00e4tte. Eine Definition liefert die EU in ihrem Vertrag \u00fcber die Arbeitsweise der EU (AEUV)[6]<\/a>. Demgem\u00e4ss handelt es sich dann um unzul\u00e4ssige Beihilfen, wenn bestimmte Unternehmen oder Unternehmenszweige aus staatlichen Mitteln selektiv beg\u00fcnstigt werden, was zu einer Wettbewerbsverf\u00e4lschung und einer Beeintr\u00e4chtigung des Handels zwischen EU-Mitgliedsstaaten f\u00fchren kann. Das k\u00f6nnen sowohl direkte finanzielle Unterst\u00fctzungen an Unternehmen wie auch die Befreiung von finanziellen Verpflichtungen (z. B. Steuern) oder auch die Gew\u00e4hrung von Darlehen zu nicht marktgerechten Bedingungen sein.[7]<\/a> Zentral in der Definition ist, dass Beihilfen nicht selektiv sein d\u00fcrfen. Die Bevorzugung einzelner Firmen ist daher nicht erlaubt, eine Industriepolitik, bei der EU-weit alle Firmen einer Branche F\u00f6rdergelder erhalten und damit im Binnenmarkt keine Wettbewerbsbevorzugung erfolgt, ist hingegen zul\u00e4ssig.<\/p>\n

Im Unterschied dazu umfassen Subventionen gem\u00e4ss dem Schweizer Subventionsgesetz (SuG)[8]<\/a> lediglich geldwerte Vorteile, die Empf\u00e4ngern ausserhalb der Bundesverwaltung zur F\u00f6rderung oder Erhaltung einer bestimmten Aufgabe (Finanzhilfen) entstehen. Ebenso darunter fallen monet\u00e4re Vorteile zur Milderung beziehungsweise zum Ausgleich von finanziellen Lasten, welche die Empf\u00e4nger zur Erf\u00fcllung der ihnen zugeteilten Aufgaben (Abgeltungen) haben. Die Unternehmenseigenschaft des Empf\u00e4ngers und die Selektivit\u00e4t sind hingegen nicht erforderlich, allerdings der Bezug zur Erf\u00fcllung bestimmter Aufgaben.<\/p>\n

Als Subventionen gelten in der Schweiz beispielsweise auch (zweckgebundene) Finanzhilfen und Abgeltungen an Organisationen, welche keine wirtschaftliche oder unternehmerische T\u00e4tigkeit aus\u00fcben. Solche Verg\u00fcnstigungen werden mindestens alle sechs Jahre vom Bundesrat \u00fcberpr\u00fcft.[9]<\/a> Im Unterschied dazu beinhalten Beihilfen nach EU-Recht zwingend eine Vorteilsgew\u00e4hrung an Unternehmen mit wettbewerbsverf\u00e4lschender Wirkung. Grunds\u00e4tzlich kann man sagen, dass das EU-Beihilferecht zwar enger, daf\u00fcr strenger definiert ist als das Subventionsgesetz der Schweiz.<\/p>\n

Die EU will fairen Wettbewerb gew\u00e4hrleisten<\/h2>\n

Der Hauptunterschied zwischen dem Schweizer Subventionsbegriff und dem EU-Beihilfebegriff liegt vor allem im Zweck der jeweiligen Rechtsvorschriften. W\u00e4hrend die EU den Wettbewerb und die Chancengleichheit im Binnenmarkt gew\u00e4hrleisten will[10]<\/a>, m\u00f6chte das Schweizer Subventionsgesetz lediglich sicherstellen, dass \u00f6ffentliche Gelder sinnvoll und wirkungsvoll eingesetzt werden. Zudem m\u00fcssen Subventionen gerecht und einheitlich geleistet werden und die finanzpolitischen Erfordernisse erf\u00fcllen.[11]<\/a> Diese Voraussetzungen erf\u00fcllen gem\u00e4ss Subventionsgesetz normalerweise Finanzhilfen in den Bereichen Verkehr, Gesundheit und Energie, wie etwa die F\u00f6rderung der Stromproduktion. Gem\u00e4ss EU-Beihilferecht w\u00e4ren einzelne solcher F\u00f6rdermassnahmen nicht zul\u00e4ssig, wenn daraus Wettbewerbsverzerrungen entstehen.<\/p>\n

Der Schweiz fehlt eine klare verfassungsrechtliche Grundlage zur wettbewerbsorientierten Kontrolle von Finanzhilfen, Abgeltungen und sonstigen Verg\u00fcnstigungen. Ebenso ist das SuG im Unterschied zum EU-Beihilfeverbot nur auf Bundesebene anwendbar.[12]<\/a> Dies gilt auch f\u00fcr Finanzhilfen gem\u00e4ss dem Bundesgesetz \u00fcber Regionalpolitik[13]<\/a>, welches solche Hilfen aus regionalpolitischen Gr\u00fcnden regelt.[14]<\/a> Regionalbeihilfen mit wettbewerbsverf\u00e4lschender Wirkung, welche in Gebieten erfolgen, welche nach den Vorgaben der EU nicht zu sogenannten F\u00f6rdergebieten geh\u00f6ren, sind unter dem EU-Beihilferecht grunds\u00e4tzlich unzul\u00e4ssig.<\/p>\n

Die Kantone sind bez\u00fcglich Subventionen grunds\u00e4tzlich souver\u00e4n, sofern keine sonstigen rechtlichen Schranken bestehen.[15]<\/a> Das heisst: W\u00fcrde die Schweiz ein nationales Beihilfegesetz schaffen, so wie das j\u00fcngst gefordert wurde, stellt diese kantonale Souver\u00e4nit\u00e4t ein grosses Hindernis dar. Grunds\u00e4tzlich stellt sich diesbez\u00fcglich sowieso die Frage, ob es sinnvoll ist, inmitten der Verhandlungen mit der EU ein schweizerisches Beihilferecht zu schaffen, das \u2013 wenn \u00fcberhaupt mehrheitsf\u00e4hig\u2013 aus innenpolitischen Gr\u00fcnden hinter den Anforderungen der EU bleiben wird.<\/p>\n

Neues Verhandlungsmandat \u2013 alte Probleme<\/h2>\n

Die Verhandlungen zum sogenannten institutionellen Abkommen oder Rahmenabkommen mit der EU hat der Bundesrat im Mai 2021 einseitig abgebrochen. Sp\u00e4ter wurden sie erneut aufgenommen. Neu sollen institutionelle Grunds\u00e4tze weniger in einem horizontal wirkenden Abkommen, sondern f\u00fcr jedes einzelne Marktintegrationsabkommen separat verhandelt werden. Mittlerweile hat die daf\u00fcr zust\u00e4ndige Staatssekret\u00e4rin Livia Leu ihren R\u00fccktritt eingereicht. Der Bundesrat hat am 21. Juni 2023 die Eckwerte eines neuen Verhandlungsmandats festgelegt. Dabei wurde aber nicht bekannt, in welche Richtung diese gehen. Die Hauptstreitpunkte werden vermutlich die gleichen bleiben. Hierzu geh\u00f6ren auch die Beihilfen.<\/p>\n

Vor Abbruch der Verhandlungen wurden verschiedene Abkl\u00e4rungen zu den m\u00f6glichen Auswirkungen einer \u00dcbernahme des EU-Beihilferechts in der Schweiz gemacht.[16]<\/a> Diese kommen zum Schluss, dass verschiedene Beihilfen in Gefahr w\u00e4ren, sofern sie den Wettbewerb und den Handel mit der EU gem\u00e4ss den betroffenen Marktintegrationsabkommen beeintr\u00e4chtigen. Dazu z\u00e4hlen etwa Bundeshilfen nach SuG und dem Bundesgesetz \u00fcber Regionalpolitik sowie entsprechende Hilfen auf Kantons- und Gemeindeebene oder Massnahmen der Wirtschaftsf\u00f6rderung (inkl. Steuerrulings). Ebenso m\u00fcssten Darlehen, Garantien oder B\u00fcrgschaften, welche Unternehmen von Kommunen, Kantonen und Bund erhalten, darauf hin gepr\u00fcft werden, ob sie marktwirtschaftlichen Grunds\u00e4tzen entsprechen.[17]<\/a> Diese Erkenntnisse sind nach wir vor aktuell.<\/p>\n

Service public in Gefahr?<\/h2>\n

In den Schweizer Medien ist vor Kurzem zudem die Frage aufgekommen, inwiefern die \u00dcbernahme des EU-Beihilfeverbots in der Schweiz den Service public gef\u00e4hrden k\u00f6nnte.[18]<\/a> Konkret geht es etwa um Abgeltungen wie beispielsweise f\u00fcr die SBB. In der Tat ist die EU-Praxis streng und m\u00fcsste bei \u00dcbernahme des EU-Beihilferechts auch in der Schweiz angewendet werden. Demnach muss das beg\u00fcnstigte Unternehmen mit einer klar definierten gemeinschaftlichen Aufgabe betraut worden sein, und der finanzielle Vorteil zur Erf\u00fcllung der Aufgabe muss anhand von klar definierten Parametern objektiv und transparent bestimmt sein. Zudem darf der Vorteil nicht \u00fcber das hinausgehen, was f\u00fcr die Erf\u00fcllung der Aufgabe erforderlich ist.<\/p>\n

Diese aktuelle Diskussion d\u00fcrfte zu weiterer Rechtsunsicherheit f\u00fcr die betroffenen Gemeinwesen und Unternehmen f\u00fchren und k\u00f6nnte zur Folge haben, dass in Einzelf\u00e4llen Service-public-Leistungen infrage gestellt werden. Eine gr\u00fcndliche Abkl\u00e4rung ist daher n\u00f6tig, sofern die Abgeltung solcher gemeinwirtschaftlichen Aufgaben in den Anwendungsbereich eines bestehenden oder k\u00fcnftigen Marktintegrationsabkommens mit der EU f\u00e4llt. Eine spezielle Art des Service public stellen ferner die Staatsgarantien von Kantonalbanken dar, welche beihilferechtlich ebenfalls umstritten sind.<\/p>\n

Grunds\u00e4tzlich ist festzustellen \u2013 und dies gilt nicht nur f\u00fcr die Beihilfediskussion \u2013, dass das gegenseitige Verst\u00e4ndnis f\u00fcr die jeweiligen Anliegen und Forderungen der Schweiz und der EU zur Ausgestaltung der institutionellen Grunds\u00e4tze zur Administrierung der bilateralen Vertr\u00e4ge fehlt (siehe Kasten). Die Schweiz kann sich unter diesen Umst\u00e4nden nach wie vor nur wenig Hoffnung auf Ausnahmen vom EU-Beihilfeverbot machen.[19]<\/a><\/a><\/p>\n

  1. Siehe Artikel<\/a> von Ronald Indergand in diesem Schwerpunkt. [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Siehe Art. 23 im Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europ\u00e4ischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 22. Juli 1972<\/a>; SR 0.632.401. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Siehe Art. 13 im Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europ\u00e4ischen Gemeinschaft \u00fcber den Luftverkehr vom 21. Juni 1999, SR 0.748.127.192.68. [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Siehe Zurkinden, Philipp (2007). Der merkw\u00fcrdige \u00abEntscheid\u00bb der EU-Kommission, NZZ vom 23. M\u00e4rz. [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Siehe auch Zurkinden, Baldi und Lauterburg (2017), S.3 ff. [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Siehe AEUV, Artikel 107<\/a> ff. [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. Siehe etwa Hirsbrunner, (2017), S. 10. [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. Bundesgesetz vom 5. Oktober 1990 \u00fcber Finanzhilfen und Abgeltungen<\/a> (SR 616.1; Subventionsgesetz, SuG). [<\/span>]<\/a><\/li>
  9. Nach allgemeinen finanzpolitischen Vorgaben gem\u00e4ss Artikel 4ff. SuG. [<\/span>]<\/a><\/li>
  10. Siehe Art. 107 AUEV. [<\/span>]<\/a><\/li>
  11. Hirsbrunner (2017), \u00a0S. 5 f. [<\/span>]<\/a><\/li>
  12. Siehe Zurkinden, Baldi und Lauterburg (2017), S. 11 und 13 ff. [<\/span>]<\/a><\/li>
  13. Bundesgesetz \u00fcber Regionalpolitik vom 6. Oktober 2006; SR 901.0. [<\/span>]<\/a><\/li>
  14. Siehe Hirsbrunner (2017), S. 5: etwa Steuererleichterungen f\u00fcr industrielle oder produktionsnahe Unternehmen, die neue Arbeitspl\u00e4tze schaffen. [<\/span>]<\/a><\/li>
  15. Siehe Hirsbrunner (2017), S. 5 f. sowie Zurkinden, Baldi und Lauterburg (2017), S. 13ff. [<\/span>]<\/a><\/li>
  16. Siehe Hirsbrunner (2017) sowie Zurkinden, Baldi und Lauterburg (2017) und Zurkinden (2019). [<\/span>]<\/a><\/li>
  17. Siehe Hirsbrunner (2017), S. 14ff. und Zurkinden (2019), S. 19ff. [<\/span>]<\/a><\/li>
  18. Von Burg, Denis und Mischa Aebi (2023). Verhandlungen Schweiz \u2013 EU: EU-Vertrag gef\u00e4hrdet die SBB und deren Service public, \u00abTages-Anzeiger\u00bb vom 27. Mai. [<\/span>]<\/a><\/li>
  19. Siehe Zurkinden (2019), S.6ff. [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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