Wegen der hohen und in vielen L\u00e4ndern steigenden Verschuldung warnen der Internationale W\u00e4hrungsfonds (IWF) und die Weltbank schon seit L\u00e4ngerem vor einer neuen Verschuldungskrise. Erinnerungen werden wach an die Finanzkrise 2008, als Staaten wie Griechenland und Portugal aufgrund ihrer hohen Staatsverschuldung der Staatsbankrott drohte. Damals zeigte sich, dass die Probleme der in Not geratenen Staaten oft bei den Zahlungsverpflichtungen ausgelagerter Einheiten, beispielsweise im \u00f6ffentlichen Verkehr, im Gesundheitswesen oder im Finanzsektor, oder in nicht klassischen Schuldinstrumenten wie Leasing- oder Public-private-Partnership-Vertr\u00e4gen lagen. Das hatte zur Folge, dass die Sanierungsmassnahmen ein wesentlich gr\u00f6sseres Volumen als zuerst angenommen umfassten.<\/p>\n
Solche sogenannten versteckten Staatsschulden werden von den Staaten oft nicht ausgewiesen. IWF und Weltbank empfehlen deshalb, diese versteckten Schulden transparent zu machen. Die Idee dahinter ist, dass nur bekannte Schulden ins Risikomanagement einbezogen werden k\u00f6nnen.<\/p>\n
Der IWF hat insbesondere zwei Sachverhalte ermittelt, wo Schulden in erheblichem Ausmass versteckt sind: einerseits die institutionelle Abdeckung (englisch \u00abinstitutional coverage\u00bb), andrerseits die Abdeckung hinsichtlich der Schuldinstrumente (englisch \u00abdebt instrument coverage\u00bb).[1]<\/a><\/p>\n Aus diesem Grund haben IWF und Weltbank in j\u00fcngeren Regulatorien und Publikationen[2]<\/a> eine Begriffsanpassung vorgenommen, beispielsweise im Public Sector Debt Statistics Guide (PSDS) \u2013 einem Regelwerk des IWF f\u00fcr die Schuldenstatistik. Neu sprechen die beiden Organisationen jeweils von \u00f6ffentlichen Schulden (\u00abpublic sector debt\u00bb oder \u00abpublic debt\u00bb) und nicht mehr von Staatsschulden (\u00abgovernment debt\u00bb).<\/p>\n Der Unterschied: Die \u00f6ffentlichen Schulden sind gr\u00f6sser und umfassen den gesamten \u00f6ffentlichen Sektor und nicht nur den Sektor Staat. Zum Sektor Staat z\u00e4hlen die \u00f6ffentlichen Gebietsk\u00f6rperschaften der drei Staatsebenen (in der Schweiz: Bund, Kantone, Gemeinden) sowie die Sozialversicherungen. Beim \u00f6ffentlichen Sektor kommen zus\u00e4tzlich die \u00f6ffentlichen Finanz- und Nicht-Finanz-Unternehmen hinzu \u2013 das heisst s\u00e4mtliche Unternehmen, Anstalten und Fonds wie etwa die Schweizerischen Bundesbahnen, \u00f6ffentliche Spit\u00e4ler oder Infrastrukturfonds. Der Grund, weshalb diese Institutionen miteinbezogen werden sollen, sind die makro\u00f6konomischen Risiken, die ihre Verschuldung mit sich bringt. Ein Beispiel ist die Zahlungsf\u00e4higkeit in Krisensituationen.<\/p>\n Versteckte Schulden gibt es gem\u00e4ss IWF und Weltbank aber auch bei den Schuldinstrumenten, denn die klassische Staatsverschuldung umfasst nur Anleihen (\u00abdebt securities\u00bb) und Darlehen (\u00abloans\u00bb), obwohl auch andere Instrumente zu vertraglichen oder gesetzlichen Zahlungsverpflichtungen f\u00fchren. Der PSDS schliesst deshalb zus\u00e4tzlich zu Anleihen und Darlehen alle Instrumente ein, die zu Zahlungsverpflichtungen f\u00fchren, namentlich Versicherungs- und Vorsorgeverpflichtungen, Finanzgarantien, Sonderziehungsrechte, W\u00e4hrungen in Zirkulation, Einlagen, Kreditoren[3]<\/a> sowie Finanzleasing[4]<\/a>.<\/p>\n Der IWF und die Weltbank unterstellen den L\u00e4ndern nicht, dass sie diese Schulden absichtlich verstecken. Tats\u00e4chlich sind die heute publizierten Staatsschulden in den meisten F\u00e4llen durch nationale Gesetze vorgegeben und somit rechtm\u00e4ssig, wenn auch nicht unbedingt vollst\u00e4ndig.[5]<\/a><\/p>\n IWF und Weltbank pr\u00e4sentieren keine Beurteilung einzelner L\u00e4nder, auch nicht f\u00fcr die Schweiz. Vielmehr haben die beiden Organisationen Diagnoseinstrumente entwickelt, die eine vertiefte Analyse der Zahlungsverpflichtungen erlauben. An dieser Stelle geht es aber nur um eine erste grobe Einsch\u00e4tzung f\u00fcr die Schweiz.<\/p>\n Auf Bundesebene ist die Transparenz der Schulden weitgehend sichergestellt. Dort gibt es die Konsolidierte Rechnung Bund<\/a>, die nach dem Rechnungslegungsstandard International Public Sector Accounting Standards (IPSAS)<\/a> erstellt wird. Sie umfasst eine Vollkonsolidierung aller vom Bund kontrollierten Einheiten. Assoziierte Gesellschaften, bei denen der Bund mit 20 bis 50 Prozent beteiligt ist, sind in der Regel entsprechend der Equitymethode erfasst und bewertet. Die Vollkonsolidierung umfasst auch Unternehmen mit hohen Verpflichtungen wie die Postfinance, deren Kundengelder in der konsolidierten Bilanz ausgewiesen werden. Sie umfasst bis 2024 auch alle Arten von Instrumenten, die zu Zahlungsverpflichtungen f\u00fchren, ab 2025 werden Leasingverpflichtungen nicht mehr erfasst.[6]<\/a> Nicht konsolidiert werden, in \u00dcbereinstimmung mit IPSAS, die Kantone und Gemeinden, da sie nicht durch den Bund kontrolliert sind.<\/p>\n Auf Kantons- und Gemeindestufe ist die Situation dagegen weniger transparent. Das Harmonisierte Rechnungsmodell 2 (HRM2)<\/a>, die Fachempfehlungen f\u00fcr die Rechnungslegung der Kantone und Gemeinden, verlangt nur die Konsolidierung der ersten beiden Kreise. Diese beiden Kreise umfassen nur das Parlament, die Regierung, die engere Verwaltung (Kreis 1) sowie die Rechtspflege und weitere eigenst\u00e4ndige kantonale Beh\u00f6rden (Kreis 2).[7]<\/a> Nur die vier Kantone, die den IPSAS folgen[8]<\/a>, erstellen eine konsolidierte Rechnung, die auch den dritten Kreis, also die kontrollierten und assoziierten Unternehmen, umfasst.<\/p>\n Auf kommunaler Ebene ist das nur im Kanton St. Gallen obligatorisch.[9]<\/a> Die \u00fcbrigen 22 Kantone sowie die Gemeinden in 25 Kantonen weisen ihre Beteiligungen an Unternehmen gem\u00e4ss HRM2 nur im Beteiligungsspiegel aus. Aber auch die vier Kantone mit Konsolidierung des dritten Kreises schliessen einzelne Institutionen, namentlich die Kantonalbanken, aus dem Konsolidierungskreis aus oder erfassen und bewerten sie gem\u00e4ss der Equitymethode, sodass die Einlagen von Kundengeldern nicht in der konsolidierten Rechnung erfasst sind.<\/p>\n Die anderen Schuldinstrumente d\u00fcrften bei den vier IPSAS-Kantonen weitgehend erfasst sein. Bei den anderen Kantonen sowie den Gemeinden ist dies gr\u00f6sstenteils, aber nicht vollst\u00e4ndig der Fall. Das HRM2 verlangt n\u00e4mlich nur die Bilanzierung von Anleihen, Darlehen, Vorsorgeverpflichtungen und Kreditoren. Bez\u00fcglich Kundengeldern, Finanzgarantien, Finanzierungsleasing sowie Public-private-Partnership gibt es keine verbindliche Vorgabe.<\/p>\n Auch die Finanzstatistik der Eidgen\u00f6ssischen Finanzverwaltung<\/a> pr\u00e4sentiert nur ein konsolidiertes Bild der klassischen Schulden des Sektors Staat, also der drei Staatsebenen sowie der Sozialversicherungen, nicht jedoch des \u00f6ffentlichen Sektors. Da sie auf den Jahresrechnungen der Gebietsk\u00f6rperschaften basiert, d\u00fcrften insbesondere auf subnationaler Ebene zudem nicht alle Zahlungsverpflichtungen erfasst sein.<\/p>\n Die Situation in der Schweiz ist somit auf Bundesebene, dank der Konsolidierten Rechnung Bund, deutlich besser als in vielen anderen L\u00e4ndern. Auf kantonaler und kommunaler Ebene fehlt allerdings eine aggregierte oder sogar konsolidierte Sichtweise weitgehend, und es bestehen L\u00fccken hinsichtlich der ausgewiesenen Schuldinstrumente.<\/p>\n In einzelnen OECD-L\u00e4ndern gibt es konsolidierte Jahresrechnungen, die den gesamten \u00f6ffentlichen Sektor des Landes umfassen und auch hinsichtlich der Schuldinstrumente weitestgehend komplett sind. Diese L\u00e4nder sind jedoch entweder Einheitsstaaten (z. B. Vereinigtes K\u00f6nigreich, Estland), oder sie erstellen die Jahresrechnung f\u00fcr den \u00f6ffentlichen Sektor aufgrund von landesrechtlichen Vorgaben (z. B. Kolumbien). Beides trifft auf die Schweiz nicht zu. Deshalb d\u00fcrfte der Weg \u00fcber eine konsolidierte Jahresrechnung des gesamten \u00f6ffentlichen Sektors hierzulande nicht umsetzbar sein.<\/p>\n Eher realistisch scheint daher eine Konsolidierung dieser Informationen \u00fcber die Finanzstatistik. Sie hat den Vorteil, dass ihr zumindest keine rechtlichen Bedenken entgegenstehen. Allerdings: Wegen der finanziellen Verflechtungen der Gemeinwesen sowie der kontrollierten Einheiten m\u00fcssten grosse, gegenseitige Transaktionen eliminiert werden, was zweifellos zus\u00e4tzliche personelle Kapazit\u00e4ten erforderte. Notwendig w\u00e4re zudem auch eine vollst\u00e4ndigere Erfassung aller Schuldinstrumente. Insgesamt w\u00fcrde eine solche statistische Gesamtrechnung f\u00fcr den gesamten \u00f6ffentlichen Sektor eine verl\u00e4sslichere Steuerung der Verschuldung erlauben.<\/p>\n Wegen der hohen und in vielen L\u00e4ndern steigenden Verschuldung warnen der Internationale W\u00e4hrungsfonds (IWF) und die Weltbank schon seit L\u00e4ngerem vor einer neuen Verschuldungskrise. Erinnerungen werden wach an die Finanzkrise 2008, als Staaten wie Griechenland und Portugal aufgrund ihrer hohen Staatsverschuldung der Staatsbankrott drohte. 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Weniger transparente Situation in Kantonen und Gemeinden<\/h2>\n
Ein m\u00f6glicher L\u00f6sungsansatz<\/h2>\n
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