{"id":98830,"date":"2021-06-30T07:27:47","date_gmt":"2021-06-30T07:27:47","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2021\/06\/des-textes-europeens-toujours-plus-longs-et-compliques\/"},"modified":"2023-08-23T22:49:29","modified_gmt":"2023-08-23T20:49:29","slug":"eu-texte-immer-laenger-und-komplizierter","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2021\/06\/eu-texte-immer-laenger-und-komplizierter\/","title":{"rendered":"EU-Texte immer l\u00e4nger und komplizierter"},"content":{"rendered":"

Beschwerden \u00fcber die ausufernde Komplexit\u00e4t von Gesetzen der Europ\u00e4ischen Union sind so alt wie die EU selbst. Bereits im Jahr 1975, als noch vergleichsweise wenige gesetzgeberische Entscheidungen in Br\u00fcssel und Strassburg getroffen wurden, zeigte man sich im Rat der Europ\u00e4ischen Gemeinschaften besorgt, dass die \u00abgrosse Anzahl und Komplexit\u00e4t<\/a>\u00bb der vorhandenen Gesetze zu Rechtsunsicherheit und damit auch zu Defiziten in ihrer Anwendung f\u00fchren k\u00f6nnte. Im Jahr 1992 rief der damalige Pr\u00e4sident der Europ\u00e4ischen Kommission, Jacques Delors, die EU-Institutionen dazu auf, zu \u00abErfindern der Einfachheit\u00bb zu werden, und nahm dabei insbesondere die Kommission selbst in die Pflicht, die \u00abmit leichterer Hand<\/a>\u00bb klarere Texte verfassen sollte. Delors\u2019 Auffassung zufolge hatte das st\u00e4ndige Streben nach m\u00f6glichst detaillierten Regelungen dazu gef\u00fchrt, dass die zwischen Kommission, Rat und EU-Parlament verhandelten Rechtstexte \u00abzu kompliziert oder gar unverst\u00e4ndlich\u00bb geworden seien. Seit einigen Jahren bem\u00fcht sich die EU-Kommission unter dem Stichwort \u00abBetter Regulation\u00bb darum, neue Richtlinien und Verordnungen zu vereinfachen. Vor allem durch systematische Folgenabsch\u00e4tzungen neuer Gesetzesvorschl\u00e4ge und die Einbindung von B\u00fcrgern, Unternehmen und Beh\u00f6rden bei der Politikformulierung sollten die Belastungen durch die Br\u00fcsseler B\u00fcrokratie sinken.
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\nDoch an einer Realit\u00e4t kommen s\u00e4mtliche Bestrebungen zu einfacheren Gesetzen nicht vorbei: Wie kaum ein anderes politisches System der Welt ist die EU auf Kompromisse angewiesen. Seit den Appellen von Jacques Delors haben mehrere Erweiterungsrunden, die Kompetenzausweitung des EU-Parlaments und eine zunehmende Europaskepsis in vielen Mitgliedsl\u00e4ndern diesen allgegenw\u00e4rtigen Kompromissdruck noch weiter verst\u00e4rkt. Und der Wesenskern von Kompromissen besteht nun einmal in erster Linie darin, dass sie in der Regel komplexer sind als die jeweiligen Einzelpositionen, aus deren Kombination sie sich ergeben. Dementsprechend verlaufen die Grenzen zur \u00abbesseren Rechtsetzung\u00bb oft dort, wo viele Interessen kollidieren. <\/p>\n

EU-Texte unter der Lupe<\/h2>\n


\nIn einem Forschungsprojekt der Ludwig-Maximilians-Universit\u00e4t M\u00fcnchen namens Euplex<\/a> arbeite ich \u2013 gemeinsam mit den Doktoranden Maximilian Haag und Constantin Kaplaner \u2013 seit zwei Jahren daran, die Komplexit\u00e4t der Gesetzesvorschl\u00e4ge der EU-Kommission mit Methoden computergest\u00fctzter Textanalyse zu vermessen. Das Projekt wird von der Deutschen Forschungsgemeinschaft<\/a> im Rahmen des Emmy-Noether-Programms gef\u00f6rdert. Die Grundlage unserer Analyse bilden die Tausenden von Richtlinien, Verordnungen und Entscheidungen, die die Europ\u00e4ische Kommission seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht am 1. November 1993 vorgelegt hat und die in der Datenbank EUR-Lex<\/a> hinterlegt sind. Die Datensammlung dieser Gesetzesvorschl\u00e4ge wird laufend aktualisiert. Aktuell befinden wir uns in der ersten Auswertungsphase.[1]<\/a>
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\nDie Daten zeigen deutlich, dass die untersuchten Gesetzesvorschl\u00e4ge in verschiedener Hinsicht an Komplexit\u00e4t zugenommen haben. So hat sich etwa ihre durchschnittliche L\u00e4nge, gemessen \u00fcber die Zahl der W\u00f6rter, zwischen 1993 und Ende 2020 ungef\u00e4hr versechsfacht. Doch nicht nur die L\u00e4nge der Texte hat sich stark ver\u00e4ndert \u2013 sie sind heute auch viel schwieriger zu verstehen als noch in den Neunzigerjahren (siehe Abbildung<\/em>). Nun ist es sicherlich wenig \u00fcberraschend, dass EU-Gesetze f\u00fcr den Laien eher schwierig zu verstehen sind. Doch auch auf diesem insgesamt anspruchsvollen Niveau zeigt sich \u00fcber die Jahre ein klarer Trend in Richtung immer noch schwierigerer Texte. <\/p>\n

Lesbarkeit von EU-Gesetzesvorschl\u00e4gen (1994\u20132020)<\/strong><\/h3>\n


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\nAnmerkung: Die Lesbarkeit wird anhand des Index Flesch-Reading-Ease<\/a> gemessen, der auf der durchschnittlichen Wort- und Satzl\u00e4nge eines Textes beruht. Texte mit einem Wert von 0 gelten als vollkommen unlesbar, w\u00e4hrend Texte mit einem Wert von 100 als extrem einfach gelten (wie etwa Kinderb\u00fccher). Werte von unter 50 deuten auf schwierige Texte hin. Insgesamt wurden 2724 Gesetzesvorschl\u00e4ge der EU-Kommission ausgewertet, die unter dem Konsultations- und dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gemacht wurden.
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\nQuelle: Euplex.org<\/a> \/ Die Volkswirtschaft<\/span>
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\nGesetzesvorschl\u00e4ge sind heute st\u00e4rker miteinander verwoben als noch zu Beginn unserer Untersuchungsperiode: Durch die starke Ausweitung einzelner Kompetenzen der EU kam es \u00fcber die Jahre zu einer Anh\u00e4ufung von Gesetzen, die oft aufeinander Bezug nehmen, um Rechtsklarheit und Konsistenz zu gew\u00e4hrleisten. W\u00e4hrend es im Jahr 1994 rund einen Querverweis pro Gesetzesartikel gab, waren es 2020 bereits fast 1,8 Verweise. <\/p>\n

Plateau scheint erreicht<\/strong><\/h2>\n


\nUnsere Auswertung zeigt jedoch auch, dass sich die Komplexit\u00e4t der Gesetzesvorschl\u00e4ge etwa seit dem Jahr 2009 stabilisiert hat. Daf\u00fcr k\u00f6nnten eine Reihe von Entwicklungen massgeblich sein. Zun\u00e4chst hat die Kommission seit 2009 verst\u00e4rkt die M\u00f6glichkeit, die Details ihrer Gesetze in sogenannten delegierten Rechtsakten zu regeln, die in etwa den schweizerischen Bundesratsverordnungen entsprechen. Das k\u00f6nnte dazu gef\u00fchrt haben, dass bestimmte Inhalte, die zuvor noch Teil des gesetzgeberischen Verfahrens gewesen waren, nicht verschwunden sind, sondern sich neu in delegierten Rechtss\u00e4tzen finden, die nicht Teil unserer Untersuchung sind. Ausserdem war die EU zwischen 2009 und 2020 hinsichtlich der Anzahl ihrer Mitglieder relativ stabil: Im Jahr 2013 kam einzig Kroatien hinzu.[2]<\/a> Auch die Vertragsgrundlagen haben sich seit 2009 nicht weiter ver\u00e4ndert. Dementsprechend liegt der Schluss nahe, dass die EU im Jahr 2009 bei der Gesetzgebung eine Art \u00abKomplexit\u00e4tsplateau\u00bb erreicht haben k\u00f6nnte.
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\nZu guter Letzt liegt es nat\u00fcrlich auch im Bereich des M\u00f6glichen, dass die Bestrebungen der EU im Rahmen ihrer Better-Regulation-Agenda erste Fr\u00fcchte tragen. In diesem Zusammenhang scheinen die Daten auch darauf hinzudeuten, dass sich auch das politische Ziel der legislativen Zur\u00fcckhaltung der Kommission Juncker (2014 bis 2019) stabilisierend auf die Komplexit\u00e4tsentwicklung ausgewirkt haben k\u00f6nnte. Nichtsdestotrotz stellt das aktuelle Niveau an Komplexit\u00e4t sowohl die politischen Entscheidungstr\u00e4ger als auch die B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger und die mit der Umsetzung betrauten Akteure immer noch vor enorme Herausforderungen. Das wurde j\u00fcngst bei der viel diskutierten Urheberrechtsrichtlinie<\/a> und der europ\u00e4ischen Datenschutzgrundverordnung<\/a> deutlich. <\/p>\n

Komplexit\u00e4t hat auch Vorteile<\/strong><\/h2>\n


\nDer US-Autor Henry Louis Mencken schrieb 1921 treffend: \u00abF\u00fcr jedes komplexe Problem gibt es eine L\u00f6sung, die klar, einfach und falsch ist.\u00bb[3]<\/a> Entsprechend sollten wir bei aller berechtigten Kritik an zu komplexen Gesetzen nicht aus den Augen verlieren, dass komplexere Gesetze nicht zwingend schlechtere Gesetze sind. Komplexit\u00e4t kann Schlupfl\u00f6cher schaffen, sie kann aber auch Gerechtigkeit herstellen und mit Pr\u00e4zision die Rechtssicherheit erh\u00f6hen.
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\nAngesichts der immer un\u00fcbersichtlicheren Problemlagen einer globalisierten Welt, der enormen technologischen Entwicklungen der vergangenen Jahre und der Tragweite der aktuellen Herausforderungen \u2013 von der Pandemie \u00fcber die Digitalisierung bis hin zum Klimawandel \u2013 w\u00e4re es zudem mehr als erstaunlich, wenn unsere rechtlichen L\u00f6sungen immer einfacher ausfallen w\u00fcrden. Denn in vielerlei Hinsicht spiegelt die Komplexit\u00e4t des Rechts einfach die Komplexit\u00e4t unserer Welt wider. Entscheidend f\u00fcr die Akzeptanz und die Effektivit\u00e4t der komplexen Rechtstexte bleibt somit letztlich die Qualit\u00e4t ihrer Umsetzung.<\/p>\n

  1. Vgl. auch Hurka, S. und Haag, M. (2020). Policy Complexity and Legislative Duration in the European Union<\/a>. European Union Politics 21 (1): 87\u2013108. [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Ein m\u00f6glicher Effekt durch den Austritt des Vereinigten K\u00f6nigreichs Anfang 2020 l\u00e4sst sich momentan noch nicht abschliessend bewerten. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Henry Louis Mencken (1921): Prejudices, Second Series. [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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Ein aktuelles Forschungsprojekt namens Euplex zeigt, dass die Gesetzesvorschl\u00e4ge der Europ\u00e4ischen Kommission seit 1993 immer l\u00e4nger, unverst\u00e4ndlicher und rechtlich komplexer geworden sind. Seit ein paar Jahren bleibt ihre Komplexit\u00e4t auf recht hohem Niveau stabil. Es ist allerdings unklar, ob diese Entwicklung ausschliesslich auf die Better-Regulation-Agenda der Kommission zur\u00fcckzuf\u00fchren ist, denn es kommen auch andere Erkl\u00e4rungen infrage. Zudem gilt: Komplexere Gesetze sind nicht zwingend schlecht. 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