{"id":99267,"date":"2021-04-30T08:27:08","date_gmt":"2021-04-30T08:27:08","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2021\/04\/la-regle-de-la-majorite-des-cantons-et-le-conseil-des-etats-incitent-au-contournement\/"},"modified":"2023-08-23T22:50:00","modified_gmt":"2023-08-23T20:50:00","slug":"wie-staendemehr-und-staenderat-umgehungsstrategien-provozieren","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2021\/04\/wie-staendemehr-und-staenderat-umgehungsstrategien-provozieren\/","title":{"rendered":"Wie St\u00e4ndemehr und St\u00e4nderat Umgehungsstrategien provozieren"},"content":{"rendered":"

Auf den \u00abM\u00fcllhaufen der Geschichte\u00bb[1]<\/a> geh\u00f6re das St\u00e4ndemehr, twitterte Juso-Pr\u00e4sidentin Ronja Jansen, unmittelbar nachdem die Abstimmung zur Konzernverantwortungsinitiative die erforderlichen zw\u00f6lf Standesstimmen verfehlt hatte. Sichtlich ver\u00e4rgert darob, dass das Doppelmehrerfordernis die Volksmehrheit von 50,7 Prozent aushebelte, forderte ihre Jungpartei lauthals \u00ab[\u2026] die Abschaffung [dieser] undemokratischen Regel aus vergangenen Tagen\u00bb.[2]<\/a><\/u> Auch Nationalrat Balthasar Gl\u00e4ttli (Gr\u00fcne\/ZH) witterte systemische Ungerechtigkeit. Das \u00abGewicht des F\u00f6deralismusprinzips\u00bb habe sich in den letzten Jahrzehnten \u00abzuungunsten des Demokratieprinzips [\u2026] ver\u00e4ndert\u00bb, w\u00e4hrend der \u00abhistorische Grund f\u00fcr die Einf\u00fchrung des St\u00e4ndemehrs heute Geschichte\u00bb sei, heisst es in seinem Ende 2020 eingereichten Reformvorstoss.[3]<\/a>
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\nEin Jahr zuvor war es, wenn auch weniger \u00f6ffentlichkeitswirksam, der St\u00e4nderat, der sich versteckter Kritik aussetzen musste. Nicht wenige altgediente Regierungsr\u00e4te stiegen bei den eidgen\u00f6ssischen Wahlen 2019 mit der hehren Absicht ins Rennen, sich in der kleinen Kammer daf\u00fcr einzusetzen, \u00ab[\u2026] dass man auf Bundesebene die Kantone endlich auf Augenh\u00f6he als Partner akzeptiere\u00bb.[4]<\/a> Im Unterschied zu St\u00e4nderatsmitgliedern ohne Exekutiverfahrung w\u00fcssten sie n\u00e4mlich, \u00abwie der Kanton funktioniert\u00bb.[5]<\/a>
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\nDie Parallelen der aufgef\u00fchrten Beispiele sind augenf\u00e4llig: Obwohl f\u00fcr die bundesstaatliche Architektur pr\u00e4gend, gerieten die sogenannten vertikalen F\u00f6deralismusinstitutionen, die die kantonale Mitwirkung am bundespolitischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess sicherstellen, unter Beschuss.[6]<\/a> W\u00e4hrend einige die angeblich aus der Zeit gefallene Gleichstellung von 26 ganz unterschiedlich grossen Kantonen monieren, die der Losung \u00abOne (wo)man, one vote\u00bb diametral entgegenstehe, machen andere bei der f\u00f6deralen Interessenwahrung erhebliche Funktionsdefizite aus. Aller Kritik zum Trotz will der vorliegende Beitrag von neoinstitutionalistischen Pr\u00e4missen ausgehend \u00fcberpr\u00fcfen, inwiefern es sich beim St\u00e4ndemehr und dem St\u00e4nderat um nach wie vor bew\u00e4hrte Pfeiler des Schweizer Politiksystems handelt. <\/p>\n

Institutionen setzen Verhaltensanreize<\/h2>\n


\nDie in der Organisations- und Politikwissenschaft seit Mitte der Achtzigerjahre einflussreiche neoinstitutionalistische Theorie fusst auf einer zentralen Annahme: Institutionen funktionieren als Regelwerke, die ganz bestimmte Verhaltensanreize setzen und so das Handeln von Akteuren strukturieren.[7]<\/a> Institutionen sind dadurch gleichermassen handlungsbeschr\u00e4nkend und handlungserm\u00f6glichend: Einerseits geben sie rechtliche Normen und informelle Konventionen vor, die den Aktionsradius schm\u00e4lern. Andererseits stiften sie Erwartungssicherheit, anhand derer sich Akteure orientieren k\u00f6nnen.
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\nDas vertikale Institutionengef\u00fcge erscheint also so weit form- und gestaltbar, wie politische Akteure auf die institutionelle Anreizstruktur reagieren und Wege suchen, um die Spielregeln zu ihren Gunsten zu nutzen. Doch wie \u00e4ussern sich solche Umgehungsstrategien beim St\u00e4ndemehr und dem St\u00e4nderat in der Praxis? <\/p>\n

St\u00e4ndemehr: Kampagnenhilfe statt Minderheitenschutz?<\/h2>\n


\nBei der Gr\u00fcndung des schweizerischen Bundesstaates im Jahre 1848 eingef\u00fchrt, wurde der doppelten H\u00fcrde von Volks- und St\u00e4ndemehr bei Verfassungs\u00e4nderungen urspr\u00fcnglich die Funktion eines an die territorialen Grenzen gekoppelten f\u00f6deralen Minderheitenschutzes zugedacht. Die auf den Schlachtfeldern des Sonderbundskriegs unterlegenen katholisch-konservativen, l\u00e4ndlich gepr\u00e4gten Kantone sollte die Klausel vor Majorisierung durch die freisinnigen Kr\u00e4fte bewahren. Im Laufe der Geschichte haben sich die Verh\u00e4ltnisse jedoch diametral gewandelt. Neue gesellschaftliche Bruchlinien wie der Konflikt \u00fcber die internationale \u00d6ffnung der Schweiz schw\u00e4chten den konfessionellen Gegensatz stark ab, w\u00e4hrend der Faktor zwischen dem bev\u00f6lkerungs\u00e4rmsten und dem bev\u00f6lkerungsreichsten Kanton heute nahe bei 1:100 liegt.
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\nNeue Instrumente direkter Volksmitsprache wie das (fakultative) Staatsvertragsreferendum erweiterten den materiellen Anwendungsbereich des St\u00e4ndemehrs, das angesichts der Zunahme an Verfassungsabstimmungen immer \u00f6fter zum Tragen kommt. Je heterogener die Kantone und je h\u00e4ufiger der Gang zur Urne, desto gr\u00f6sser die Kollisionsgefahr: Acht der insgesamt zehn Vorlagen, die trotz demokratischer Volksmehrheit am f\u00f6deralen Veto scheiterten, gelangten allein in den letzten 50 Jahren zur Abstimmung. Nebst diesen direkten Effekten bestehen gar noch wirkm\u00e4chtigere indirekte Bremswirkungen[8]<\/a>: Aus begr\u00fcndeter Angst vor einem Scheitern sehen Bundesrat und Parlament von notwendigen Reformschritten ab.
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\nDamit klingt die in zwei Richtungen greifende Anreizstruktur der einst in minderheitensch\u00fctzender Absicht gezimmerten Doppelmehrregel an: Im Wissen um den schwer zu gewinnenden \u00abBergpreis\u00bb zielen die jeweiligen Initianten einer Verfassungs\u00e4nderung darauf ab, m\u00f6glichst breite Bev\u00f6lkerungskreise in die Suche nach potenziell \u00abst\u00e4ndemehrtauglichen\u00bb L\u00f6sungen einzubeziehen. Seit der \u00abBeinahe-Kollision\u00bb bei der EWR-Beitritts-Abstimmung im Dezember 1992 gilt dies insbesondere f\u00fcr die Europapolitik. Dort sollen \u00abKonsultationen sui generis<\/em>\u00bb, wie sie Ex-Staatssekret\u00e4r Roberto Balzaretti bezeichnet hat, die faktisch n\u00f6tigen qualifizierten Volksmehrheiten herbeif\u00fchren.[9]<\/a>
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\nVer\u00e4nderungsunwilligen Kr\u00e4ften, die sich gegen progressiven Verfassungswandel stemmen, dient das St\u00e4ndemehr hingegen als willkommene Kampagnenhilfe. Wohl wissend um die zunehmende Blockademacht des St\u00e4ndemehrs, konzentrierte etwa der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse seine Ressourcen wiederholt auf mathematisch auserkorene \u00abFokus-Kantone\u00bb, wo sich ein massgeschneiderter Mitteleinsatz \u00fcberdurchschnittlich lohnt.[10]<\/a> Kippen jene \u00abswing cantons\u00bb, kippt die missliebige Vorlage als Ganzes. <\/p>\n

St\u00e4nderat: Symbolisches Mitwirkungsorgan?<\/h2>\n


\nAuch das Zweikammersystem ist historisch als Vers\u00f6hnungs- und Kompromissangebot der freisinnigen Kriegsgewinner zu deuten. Indem die \u00abVolkskammer\u00bb mit dem ihr vollst\u00e4ndig gleichgestellten St\u00e4nderat ein Gegengewicht erhielt, sollte die Mitwirkung der Kantone an der bundespolitischen Gesetzgebung langfristig gesichert werden. Kaum je antizipierten die Verfassungsv\u00e4ter damals, wie weit sich die Praxis von diesem Ideal entfernen sollte. Waren es n\u00e4mlich zun\u00e4chst die Kantonseliten selbst, die ihre \u00abSt\u00f6ckli\u00bb-Vertretung bestimmten, gingen bis 1977 ausnahmslos alle St\u00e4nde zur Volkswahl \u00fcber.
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\nIm gleichen Masse, wie sich die K\u00fcr der St\u00e4nderatsmitglieder demokratisierte, brach die enge Koppelung der kantonalen Beh\u00f6rden an die f\u00f6derale Parlamentskammer weg.[11]<\/a> Angesichts der zentralen Rolle, die den Parteien im Nominations- und Wahlprozedere zukommt, musste das Kantonswappen der St\u00e4nder\u00e4te schon bald hinter deren Parteibuch zur\u00fccktreten. Auch ihrem Selbstbild nach sind die Mitglieder der kleinen Kammer heute in erster Linie der kantonalen W\u00e4hlerschaft verpflichtet.[12]<\/a> Territoriale Interessen halten die St\u00e4nder\u00e4te h\u00f6chstens dann noch hoch, wenn Finanzierungsprojekte mit unleugbarem Bezug zum Heimatkanton beraten werden \u2013 etwa Bundesgelder f\u00fcr das Verkehrshaus in Luzern.[13]<\/a>
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\nSomit zwingt auch die institutionelle Architektur des St\u00e4nderats zu kreativer Anpassung. Um ihren Einfluss auf den Rechtsetzungsprozess zu wahren, forcieren die Kantonsregierungen seit den fr\u00fchen Neunzigerjahren den \u00abdritten Weg\u00bb. Ins Auge sticht zun\u00e4chst die 1993 gegr\u00fcndete Konferenz der Kantonsregierungen (KDK), die auf den unzureichenden Einbezug ins Europadossier und die ungen\u00fcgende f\u00f6derale Interessenwahrung der \u00abKantonskammer\u00bb gleichermassen reagierte.[14]<\/a>
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\nAnf\u00e4nglich als direkte Konkurrenz zum St\u00e4nderat wahrgenommen, erk\u00e4mpfte sich die KDK ihre unverzichtbar gewordene Rolle in der Vorbereitung gewichtiger Bundesvorhaben und \u2013 wie j\u00fcngst im Zwist um die Neudotierung des Finanzausgleichs \u2013 als Schmiede tragf\u00e4higer Kompromisse.[15]<\/a> W\u00e4hrend das interkantonale Konferenzgef\u00fcge kollektive f\u00f6derale Teilhabe gew\u00e4hrt, kitteten die Kantonsregierungen den individuellen Zugriff auf \u00abihre\u00bb St\u00e4nderatsmitglieder ebenso. Trotz des Instruktionsverbotes[16]<\/a> laden sie zu regelm\u00e4ssigen \u00abSessionstreffen\u00bb, verschicken \u00abSessionsbriefe\u00bb mit \u00abkantonsfreundlichen\u00bb Stimmempfehlungen und\/oder delegieren ein Mitglied, das mittels eines eigens f\u00fcr die St\u00e4nde ausgestellten Zutrittsausweises selbst in der \u00abWandelhalle\u00bb lobbyiert.[17]<\/a> <\/p>\n

Verdr\u00e4ngte Reformdebatte<\/h2>\n


\nDie Beispiele des St\u00e4nderates und des St\u00e4ndemehrs zeigen: Die ins Kreuzfeuer geratenen vertikalen F\u00f6deralismusinstitutionen werden zusehends durch Umgehungsstrategien \u00fcberlagert \u2013 wahlweise, um die hohen H\u00fcrden des F\u00f6deralismusprinzips zu senken (St\u00e4ndemehr) oder die ungen\u00fcgende f\u00f6derale Interessenwahrung zu kompensieren (St\u00e4nderat).
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\nParadoxerweise r\u00fcckt die dringend ben\u00f6tigte, breit getragene Reformdebatte dadurch in den Hintergrund.[18]<\/a> Dass die betroffenen Akteure n\u00e4mlich mehr oder weniger erfolgreich auf die institutionellen Anreizstrukturen reagieren und sich mit der Funktionsweise althergebrachter Pfeiler des politischen Systems zu arrangieren wissen, verstellt den Blick darauf, wie weit sich die vertikalen F\u00f6deralismusinstitutionen von ihrem urspr\u00fcnglichen Daseinszweck entfernt haben: gewichtige Minderheiten zu sch\u00fctzen sowie f\u00f6derale Mitwirkung an der Bundespolitik sicherzustellen.<\/p>\n

  1. Tweet vom 29.11.2020 (@RonjaJansen). [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. \u00abJuso fordert Abschaffung des St\u00e4ndemehrs<\/a>\u00bb, Medienmitteilung vom 29.11.2020. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Siehe Parlamentarische Initiative 20.484<\/a>. [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Beatrice Simon (BDP\/BE), Regierungsr\u00e4tin und St\u00e4nderatskandidatin 2019; zitiert nach: \u00abDer Bund\u00bb, 27.2.2019 (Onlineausgabe). [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Othmar Reichmuth (CVP\/SZ), St\u00e4nderat und ehemaliger Regierungsrat; zitiert nach: \u00abBote der Urschweiz\u00bb, 6.2.2019, S. 6\u20137. [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Ladner und Mathys (2018); Vatter (2018). [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. March und Olsen (1984); Peters (2019). [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. Vatter (2020), S. 466. [<\/span>]<\/a><\/li>
  9. Roberto Balzaretti, fr\u00fcherer Staatssekret\u00e4r; \u00abNZZ Online\u00bb, 20.2.2019. [<\/span>]<\/a><\/li>
  10. \u00abNZZ Online\u00bb, 6.11.2020; \u00abTages-Anzeiger\u00bb, 18.11.2020, S. 7. [<\/span>]<\/a><\/li>
  11. Vatter, Freiburghaus und Triaca (2017); Mueller und Vatter (2020). [<\/span>]<\/a><\/li>
  12. Varone und Helfer (2019). [<\/span>]<\/a><\/li>
  13. Freiburghaus, Arens und Mueller (2020). [<\/span>]<\/a><\/li>
  14. Vatter (2018). [<\/span>]<\/a><\/li>
  15. Schnabel (2020). [<\/span>]<\/a><\/li>
  16. Das in Art. 161 Abs. 1 BV festgelegte Instruktionsverbot besagt, dass die Mitglieder der Bundesversammlung ohne Weisungen von Kantonen, B\u00fcrgern, Verb\u00e4nden oder politischen Parteien abstimmen (siehe Parlamentsw\u00f6rterbuch<\/a>). [<\/span>]<\/a><\/li>
  17. Freiburghaus (2021). [<\/span>]<\/a><\/li>
  18. Vatter (2006). [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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