{"id":99476,"date":"2021-04-26T07:53:16","date_gmt":"2021-04-26T07:53:16","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2021\/04\/covid-19-quelle-est-lutilite-du-federalisme-en-temps-de-crise\/"},"modified":"2023-08-23T22:50:35","modified_gmt":"2023-08-23T20:50:35","slug":"stresstest-corona-was-taugt-der-foederalismus-in-krisenzeiten","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2021\/04\/stresstest-corona-was-taugt-der-foederalismus-in-krisenzeiten\/","title":{"rendered":"Stresstest Corona: Was taugt der F\u00f6deralismus in Krisenzeiten?"},"content":{"rendered":"

Krisen zeichnen sich durch hohe Unsicherheit und sich schnell ver\u00e4ndernde Rahmenbedingungen aus. Sie erfordern schnelles und entschiedenes Handeln. Das setzt ausserordentliche Reaktionsf\u00e4higkeit und kurze Entscheidungswege voraus. Glaubt man dem medialen Kanon, so ist der F\u00f6deralismus mit seinen uneinheitlichen Massnahmen und den institutionell bedingten Doppelspurigkeiten in der Corona-Krise hinderlich. Von Kant\u00f6nligeist, Kakofonie und Gst\u00fcrm ist die Rede. Aber ist diese Interpretation zutreffend?
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\nIm Gegensatz zum Zentralismus k\u00f6nnen beim F\u00f6deralismus die Aufgaben dezentral, auf nachgeordneter Ebene eigenverantwortlich erbracht werden \u2013 m\u00fcssen es aber nicht. Denn in einem f\u00f6deralen Staatswesen geht es prim\u00e4r darum, eine geeignete Aufgabenteilung zwischen den Staatsebenen zu finden. Das gilt auch in der Krise.
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\nDie Idee des F\u00f6deralismus ist von drei grossen Leitideen gekennzeichnet:
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\nErstens k\u00f6nnen die Pr\u00e4ferenzen und Gegebenheiten zwischen den Regionen sehr unterschiedlich sein. Um dieser Heterogenit\u00e4t<\/em> Rechnung zu tragen, sind teilweise unterschiedliche politische Interventionen angezeigt.[1]<\/a> Da zentrale Entscheidungen kaum den n\u00f6tigen Spielraum f\u00fcr regionale Unterschiede erlauben und typischerweise nur unzureichend in der Lage sind, lokales Wissen zu aggregieren, sind dezentrale Entscheidungsstrukturen bei Heterogenit\u00e4t \u00fcberlegen.[2]<\/a>
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\nZweitens ist bei grosser Unsicherheit \u00fcber die angemessene Reaktion ein einheitliches Krisenmanagement mit Risiken verbunden. Bei grosser Unsicherheit w\u00e4re es reiner Zufall, w\u00fcrde man systematisch die richtigen Entscheide f\u00e4llen. Wahrscheinlicher ist, dass sich im Nachhinein viele Entscheidungen als Fehler entpuppen. Bei dezentralen Entscheidungen k\u00f6nnen hingegen unterschiedliche L\u00f6sungsans\u00e4tze<\/em> ausprobiert werden. Dadurch machen nicht alle den gleichen Fehler. Dieser beschleunigte Such- und Entdeckungsprozess[3]<\/a> kann gerade in Krisen den entscheidenden Vorteil bringen.
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\nDrittens sind die B\u00fcrger bei dezentralen Entscheidungen in der Lage, die Performance ihrer Regierenden in vergleichbaren Situationen zu evaluieren. Das f\u00fchrt zu politischem Wettbewerb<\/em>.[4]<\/a> Denn gescheiterte Politikmassnahmen werden durch diese Vergleichbarkeit von den W\u00e4hlern schneller erkannt und an der Urne sanktioniert. Das erh\u00f6ht den Druck auf die Regierung, in einer Krise schneller und besser zu lernen. <\/p>\n

Die richtige Ebene<\/h2>\n


\nDie ebenengerechte Aufgabenteilung ist die Essenz des F\u00f6deralismus. Der Zentralstaat verantwortet typischerweise jene Bereiche, die sich durch grosse Skaleneffekte auszeichnen. Aufgaben also, wo regionale Aspekte und Unterschiede kaum eine Rolle spielen und koordiniertes Vorgehen im Zentrum steht. Dezentral organisiert werden hingegen Aufgaben, die sich durch regionale Unterschiede auszeichnen \u2013 etwa durch unterschiedliche Pr\u00e4ferenzen oder divergierende Wirtschafts-, Gesellschafts- und Siedlungsstrukturen. Aufgaben, die den Umgang mit Spillovers regeln, k\u00f6nnen f\u00fcr eine regionale Ausdehnung sprechen. Das heisst, die Aufgabenteilung der r\u00e4umlichen Ausbreitung anzugleichen oder \u00fcber einen Finanzausgleich zu internalisieren. Allerdings ist zu ber\u00fccksichtigen, dass Externalit\u00e4ten nicht alle gleichm\u00e4ssig treffen und Internalisierungsstrategien sehr wohl geografisch differenziert werden k\u00f6nnen.
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\nNat\u00fcrlich gibt es auch zentralstaatliche Aufgaben, die erg\u00e4nzend zu prim\u00e4r dezentral angeordneten Aufgaben wirken. So liegt beispielsweise die medizinische Versorgung der Bev\u00f6lkerung haupts\u00e4chlich in der Kompetenz der Kantone. Trotzdem gibt es auch hier Aufgaben, die sich durch hohe Skalenertr\u00e4ge auszeichnen und wo die Zentralisierung von Ressourcen Effizienzvorteile hat. Beispiele sind die Lagerhaltung von essenziellen Materialien (z. B. Medikamente, Ausr\u00fcstung), der Aufbau von spezifischen Humanressourcen (z. B. wissenschaftliche oder technische Expertise) oder die Bildung von Reserveeinheiten (z. B. medizinisches Personal, Logistik). <\/p>\n

Klare Aufgabenteilung zentral<\/h2>\n


\nDie Aufteilung von Aufgaben bedingt allerdings eine klare Zuordnung von Verantwortung und Handlungskompetenz. Es gilt der Grundsatz, dass Handlungskompetenz und Verantwortung eine Einheit bilden m\u00fcssen. Denn wer entscheidet, ohne daf\u00fcr die Verantwortung zu tragen, hat wenig Anreiz, gesellschaftlich optimale Entscheidungen zu treffen.
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\nEine \u00e4hnliche Symmetrie gilt auch zwischen Ausgaben und Einnahmen. Das Prinzip der fiskalischen \u00c4quivalenz besagt, dass Ausgaben und Einnahmen auf der gleichen Staatsebene bestritten werden m\u00fcssen.[5]<\/a> Die Einheit von Kompetenz und Verantwortung sowie die fiskalische \u00c4quivalenz bilden zusammen das Haftungsprinzip \u2013 ein Kernelement der F\u00f6deralismustheorie und eine Voraussetzung f\u00fcr funktionierenden F\u00f6deralismus. <\/p>\n

Trend zur Vergemeinschaftung<\/h2>\n


\nDer Schweizer F\u00f6deralismus ist in vieler Hinsicht im Einklang mit der \u00f6konomischen Theorie. Ein zentrales Problem jedoch ist die Verwischung und Vergemeinschaftung von Verantwortung und Handlungskompetenz. Gerade Verbundaufgaben gelten als Treiber der schleichenden Zentralisierung. Sie f\u00fchren in die \u00abPolitikverflechtungsfalle\u00bb, bei der sich die Staatsebenen durch kooperative Konsultationsorgane und Vetopositionen st\u00e4ndig blockieren. Reformen oder effizientes Reagieren in einer Krise sind so kaum mehr m\u00f6glich.[6]<\/a>
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\nIn der Corona-Krise wurde dies offenkundig. Die besondere Lage, welche dem Zentralstaat bei der Pandemiebek\u00e4mpfung viele Kompetenzen einr\u00e4umt und in welcher gleichzeitig die Kantone umfangreich konsultiert werden m\u00fcssen, hat die Verantwortung f\u00fcr die Massnahmen vergemeinschaftet. Das hat dazu gef\u00fchrt, dass unangenehme Entscheidungen zwischen den Staatsebenen hin- und hergeschoben und zu sp\u00e4t oder gar nicht getroffen wurden. Ein Symptom dieser Entwicklung ist die Zunahme der Verbundaufgaben und -finanzierungen, die sich eindr\u00fccklich in der immer wichtiger werdenden Koordination mittels kantonaler Konferenzen manifestiert.
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\nDie zunehmende Entwicklung hin zu einem solchen unitarischen F\u00f6deralismus, wie ihn beispielsweise Deutschland kennt (siehe Kasten<\/em>), hat mit der Pandemie neuen Schub erhalten. Die Konferenz der Kantonsregierungen (KDK) zieht aus der Pandemie beispielsweise die Lehre, dass es einen weiteren Ausbau der zwischenstaatlichen Vergemeinschaftung und Koordination braucht. So soll f\u00fcr die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen k\u00fcnftig ein parit\u00e4tisch zusammengesetztes F\u00fchrungsgremium auf politischer Ebene eingesetzt werden, das die geteilte Verantwortung der Staatsebenen ad\u00e4quat abbildet.[7]<\/a>
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\nAuch der Vorschlag von Finanzdirektorenpr\u00e4sident Ernst Stocker zur Verteilung der Mehrwertsteuereinnahmen auf die Kantone zielt in Richtung des deutschen F\u00f6deralismus.[8]<\/a> Das \u00fcberrascht. Denn wissenschaftliche Arbeiten zu den F\u00f6deralismusreformen I, II und III diagnostizieren Deutschland Handlungsbedarf in diesem Bereich. Und auch in der Schweiz wurde noch 2001 mit der Botschaft zu den umfangreichen Arbeiten zum Nationalen Finanzausgleich das Prinzip der fiskalischen \u00c4quivalenz als Leitschnur der Entflechtung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen breit anerkannt.[9]<\/a> <\/p>\n

Vorsicht \u00abNirvana-Falle\u00bb<\/h2>\n


\nDie Forderung nach mehr Koordination und Zentralisierung w\u00e4hrend der Corona-Krise entspricht bei n\u00e4herer Betrachtung einer unbegr\u00fcndeten Hoffnung auf den kooperativen, unitarischen F\u00f6deralismus. Man nennt dies die sogenannte Nirvana-Falle. Dabei hofft man, die beobachteten M\u00e4ngel im aktuellen Corona-Management der Kantone w\u00fcrden sich beim Bund oder der KDK nicht einstellen. Ein analytischer Schluss ist das nicht. Die Forschungsergebnisse zum realen unitarischen F\u00f6deralismus sind da jedenfalls weniger ermutigend.
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\nAus unserer Sicht kann der Schweizer F\u00f6deralismus mit seinen weitgehend selbstverantwortlichen Kantonen auch in der Pandemie viele Vorteile bieten. Zentral ist dabei der Anreiz, sich durch innovative Politikexperimente zu verbessern. Der Prozess des \u00abTrial and Error\u00bb generiert Wissen \u00fcber die Funktionsf\u00e4higkeit der gew\u00e4hlten Eind\u00e4mmungsstrategie, die ein rational und zentral geplantes Staatssystem so nicht hervorbringen kann.
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\nDamit die Vorteile des F\u00f6deralismus allerdings zum Tragen kommen, muss das Haftungsprinzip eingehalten werden. Staatsaufgaben m\u00fcssen ebenengerecht zugeordnet bzw. entflochten und gleichzeitig die daf\u00fcr notwendigen Steuerquellen erschlossen werden. Haftung, Kontrolle und Risiko geh\u00f6ren in eine Hand \u2013 entweder beim Kanton oder beim Bund \u2013, aber nicht in gemischte Verbundpartnerschaften oder interkantonale Konferenzen.
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\nViele Probleme des F\u00f6deralismus w\u00e4hrend der Corona-Krise sind entstanden, weil das Haftungsprinzip missachtet wurde. Verbundaufgaben und -finanzierungen, Defizit\u00fcbernahmen und erst recht die schleichende Zentralisierung bergen Risiken, weil man dadurch immer st\u00e4rker in die \u00abPolitikverflechtungsfalle\u00bb ger\u00e4t, wo schnelles und situationsangepasstes Reagieren nicht mehr m\u00f6glich ist.
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\nEin vitaler F\u00f6deralismus ben\u00f6tigt einen starken Bund und starke Kantone \u2013 beide allerdings mit klar zugeteilten Kompetenzen. Der Bund muss institutionell so stark sein, dass er den Subventionsbegehren der Kantone effektiv widerstehen kann und die Vergemeinschaftung ablehnt. Die Kantone m\u00fcssen umgekehrt institutionell so stark sein, dass der Bund nicht schleichend die Kontrolle \u00fcber ihre Aufgabenerf\u00fcllung \u00fcbernimmt.<\/p>\n

  1. Oates (1972\/1999), Tiebout (1956). [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Hayek (1945). [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Hayek (1945). [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Besley und Case (1995). [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Olson (1969). [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Scharpf (1985). [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. Siehe KDK (2020). [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. Siehe Stocker (2021). [<\/span>]<\/a><\/li>
  9. Siehe Bundesrat (2001). [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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