La Vie économique

Plateforme de politique économique

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Les cadres légaux dont ils se sont dotés, mettent les États en compétition les uns avec les autres pour attirer des facteurs de production toujours plus mobiles. Parmi ceux qui déterminent la qualité d’une place économique, figurent les réglementations officielles et les formalités administratives. Si les interventions de l’État sur le marché affectent directement les activités économiques, les processus administratifs agissent de façon plutôt indirecte dans la mesure où ils immobilisent une partie des ressources des entreprises. Le programme du Conseil fédéral pour simplifier la vie des entreprises attaque le problème sur deux fronts: il doit d’une part améliorer les réglementations existantes et de l’autre éviter de nouvelles tracasseries inutiles.

L’allégement administratif est un des piliers de la politique de croissance. Dans son Programme de croissance Müller Christoph, Administrative Belastung von KMU im internationalen und kantonalen Vergleich, Strukturberichterstattung, éd. par l’Office fédéral du développement économique et de l’emploi (aujourd’hui seco), Saint-Gall, 1998.

5 OCDE, Product Market Regulation in OECD Countries: 1998 to 2003, Economics Department Working Paper no. 419, 1er avril 2005

6 Direction générale de la Politique audiovisuelle et des médias de la Commission européenne, Online Availability of Public Services: How is Europe Progressing?, mars 2005.

7 Nous resterons, cependant, brefs dans leur description, car ces projets sont exposés en détail dans les articles suivants. en 17 points, le Conseil fédéral l’a inscrit comme mesure 11, sous le titre «Optimisation de l’activité de l’État». Le Département fédéral de l’économie (DFE) a été chargé de produire le message correspondant. Le but du rapport «Simplifier la vie des entreprises» est de situer le niveau des charges administratives suisses par rapport à d’autres pays et de préparer des mesures dans les divers domaines. Elles seront alors intégrées dans un message commun à l’attention du Parlement, que le Conseil fédéral devrait adopter à fin 2006.

De quoi s’agit-il?

Pour les entreprises, les réglementations sont un facteur de coûts. L’État a donc un intérêt vital à en minimiser la portée face à la concurrence des places économiques. Il est compréhensible que les entreprises considèrent toute heure consacrée à des tâches administratives comme de trop. D’un autre côté, une société moderne, fondée sur la division du travail, ne peut ni ne veut se passer de toute une série de réglementations. Or celles-ci se transforment souvent en charges directement assumées par les entreprises. Nos entreprises ont tendance à se plaindre de la réglementation de manière assez générale, tandis que certaines interventions de l’État sont dénoncées comme de réelles sources d’embarras. Il s’agit aussi bien de normes étatiques à respecter que de contrôles, de complication des processus administratifs ou d’investissements supplémentaires. Les politiques de concurrence et commerciale font aussi l’objet de plaintes, tout comme le niveau des impôts. Celles-ci concernent même parfois des relations purement privées, comme les demandes de documentation des banques pour obtenir un crédit. Si l’on ne peut pas toujours prendre toutes les revendications des entreprises au pied de la lettre, il faut, néanmoins, considérer très sérieusement celles qui ont trait à la réglementation et à l’allégement administratif, car elles représentent des sommes qui, additionnées sur l’ensemble des entreprises du pays, se montent à des milliards de francs par année. Or, les entreprises cherchent en permanence à réduire leurs frais et il devrait en être de même pour ceux que l’administration leur impose. Il s’agit là d’un principe de bonne gestion. Réglementation et coûts administratifs sont intimement liés. Cette relation s’incarne ordinairement sous trois formes différentes pour les entreprises: – coûts administratifs (coûts des procédures, des contrôles, coûts du relevé ou du traitement des données, formalités telles que formulaires à remplir mais aussi coûts pour s’informer sur la réglementation); c’est l’aspect bureaucratique et paperassier; – coûts du respect de la réglementation (modification des processus de production, investissements supplémentaires, etc.); – coûts liés à la limitation de la marge de manoeuvre pour les entreprises (aspect lié aux opportunités perdues et aux marchés inaccessibles pour cause de réglementation). Si l’on prend l’exemple de l’hygiène dans un restaurant ou de la sécurité au travail, le coût administratif recouvrira les contrôles par l’administration, l’obligation de documenter les mesures prises, une éventuelle autorisation étatique et la nécessité de s’informer sur la réglementation. Le respect de la réglementation se traduira par des coûts liés aux mesures d’hygiène ou de sécurité à appliquer (ex. nettoyages, casques ou chaussures de protection). Quant à la marge de manoeuvre, elle sera par exemple liée au fait que le sous-sol d’un bâtiment ne pourra pas être utilisé pour certaines activités, ou que l’entrepreneur consacre au respect de la réglementation une partie du temps et de l’énergie qu’il pourrait utiliser pour développer son entreprise. Alléger les charges administratives signifie surtout en diminuer le montant. Toutefois, la frontière entre les coûts administratifs et ceux liés au respect de la réglementation n’est pas toujours bien définie. Parmi les mesures d’allégement administratif, on peut aussi inclure la simplification des réglementations. Il s’agit d’une réaction à leur complexité croissante, de plus en plus considérée comme un problème pour les entreprises et en particulier les plus petites d’entre elles. Des réglementations plus faciles à comprendre et à appliquer signifient des coûts d’information moindres pour les entreprises. Ceci n’a que des avantages, car plus les réglementations sont complexes et plus elles tendront à être appliquées de manière bureaucratique ou différenciée (surtout dans un système fédéraliste), sinon pas du tout. La simplification profite à la loi dont le respect augmente.

Où en sommes-nous au plan international?

Pour juger de la situation de la Suisse en matière de charge administrative, nous ne pouvons nous contenter de l’avis d’entrepreneurs actifs à l’échelle nationale, il faut établir des comparaisons avec des pays qui nous ressemblent. Car ceux-ci sont en général nos concurrents directs quand il s’agit d’attirer des entreprises à forte valeur ajoutée. La Suisse ne doit pas avoir peur des comparaisons internationales – et encore moins de celles qui la mettent face à ses concurrents industriels les plus importants – en ce qui concerne les conditions-cadres offertes par sa législation et le niveau général de ses charges administratives. Trois indicateurs relevés par l’Institute for Management Development (IMD) donnent une première vue d’ensemble sur ces questions (voir tableau 1). International Institute for Management Development, World Competitiveness Yearbook 2004, Lausanne, 2004. Les deux premiers (cadre légal et bureaucratie) s’intéressent aux effets de la réglementation et montrent qu’en Suisse, le cadre légal favorise la compétitivité des entreprises et que la bureaucratie officielle y est ressentie comme moins contraignante que dans d’autres pays. Ces indicateurs placent la Suisse aux troisième et deuxième rangs du classement. Le troisième indicateur en regroupe 22 autres, qui traduisent divers aspects de la réglementation officielle des entreprises. Il couvre la réglementation en elle-même ainsi que ses effets. Les indicateurs composants concernent des domaines tels que le degré d’ouverture de l’économie, l’intensité de la concurrence et la réglementation des marchés de l’emploi et du capital. La Suisse se situe ici plutôt en milieu de peloton des pays étudiés, principalement à cause de son classement dans les deux premiers domaines cités.

Le tableau 2 composé à partir des quatre indicateurs tirés du Executive Opinion Survey du World Economic Forum (WEF) illustre le sentiment des dirigeants de l’économie sur les effets de la réglementation. World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2004-2005, Lausanne 2004. Il évalue en particulier les charges qui affectent les entreprises dans leur contact avec les services officiels (perspective «outcome»). Pour ce qui est de l’efficacité du cadre légal en matière de règlement des différends et des possibilités de recours contre les décisions de l’État, la Suisse se situe au milieu des douze pays étudiés, soit derrière les trois pays scandinaves, la Grande-Bretagne et l’Allemagne, mais devant les six autres. Elle est mieux classée – soit au quatrième rang – en ce qui concerne le temps dépensé par les cadres pour leurs rapports avec les fonctionnaires (ampleur des tracasseries administratives). Enfin les troisième et quatrième indicateurs (charge de la réglementation de l’État central et charge de la réglementation du gouvernement local) sont instructifs, puisque seule l’Autriche est mieux classée que la Suisse en ce qui concerne la charge administrative imposée par l’État central.

Des chiffres plus précis concernant le temps consacré aux tâches administratives imposées par la réglementation officielle ont déjà été relevés dans une étude menée par Christoph Müller,4 qui comparait la Suisse avec deux de ses voisins, l’Allemagne et l’Autriche. La comparaison était tout à l’avantage de la Suisse où les entreprises consacraient moitié moins de temps aux tâches administratives que dans les deux autres pays. Malgré une situation généralement bonne, il existe un potentiel d’amélioration dans des domaines plus spécifiques. À commencer par celui des créations d’entreprises, où la Suisse, comparée à d’autres pays semblables, se situe plutôt dans le bas du tableau si on se réfère à certains indicateurs de l’OCDE OCDE, Product Market Regulation in OECD Countries: 1998 to 2003, Economics Department Working Paper no. 419, 1er avril 2005 . Le bilan n’est pas beaucoup plus brillant pour la cyberadministration. Selon les indicateurs de la Commission européenne Direction générale de la Politique audiovisuelle et des médias de la Commission européenne, Online Availability of Public Services: How is Europe Progressing?, mars 2005. , la Suisse figure en queue de peloton pour le pourcentage de services entièrement accessibles en ligne aux citoyens et aux entreprises. Dans les comparaisons portant sur le degré de réalisation de tels services à destination des entreprises (dans des domaines tels que l’impôt sur les sociétés et sur le chiffre d’affaires, l’ouverture d’un commerce, la transmission de données aux services de statistique, les déclarations de douane, les concessions à caractère écologique, les marchés publics), la Suisse se situe également en queue ou, dans le meilleur des cas, en milieu de tableau. Une large palette d’indicateurs provenant de sources universellement reconnues et respectées montre que la position de la Suisse est généralement bonne, même si on ne la compare qu’à quelques pays de l’OCDE particulièrement compétitifs sur le plan économique. C’est le cas notamment des grands indicateurs portant sur le cadre légal général et les charges administratives. Dans ce peloton de tête, la Suisse est un peu moins bien classée dans certains sous-domaines spécifiques, comme les allégements en matière de création d’entreprises ou, de façon encore plus marquée, le domaine de la cyberadministration. Ce sont donc des domaines sur lesquels le rapport annoncé se penchera avec davantage d’attention lorsque de nouvelles mesures devront être adoptées. L’avance que la Suisse connaît en ce domaine doit être cultivée et développée. Notre but doit être d’occuper la première place dans l’économie mondiale à cet égard. Pour atteindre cet ambitieux objectif, il convient de prévoir toute une série de mesures supplémentaires. Nous resterons, cependant, brefs dans leur description, car ces projets sont exposés en détail dans les articles suivants.

Quelles sont les réformes les plus importantes?

Le rapport présente plus de 100 nouvelles mesures. Les principales améliorations (voir tableau 3) peuvent être regroupées en trois catégories.

Cybersimplification

Le rapport informe sur le développement des projets dans le domaine de transactions entre le gouvernement et les entreprises («G2B») et montre dans quelle direction vont les travaux futurs (sites Internet PME, signature électronique, transmission électronique des données salariales, Fosc, Simap, etc.). On dépasse le stade de l’information pour aborder celui de la communication et des transactions électroniques.

Réduction de 20% des autorisations

Le 2 février 2005, le Conseil fédéral a décidé d’examiner quelles étaient les autorisations qui pouvaient être supprimées sur les quelque 500 que comporte le droit fédéral. L’objectif est d’en éliminer au moins 20%. Le seco a rassemblé les propositions des offices, par l’intermédiaire des départements. On arrive ainsi à 12% de réduction. Il faudra donc persévérer durant les prochains mois afin d’atteindre l’objectif prévu.

Analyse coûts/bénéfices approfondie des nouvelles réglementations

Il s’agit ici de développer les trois instruments introduits ces dernières années par le Conseil fédéral pour prévenir un accroissement des charges administratives, soit l’analyse d’impact, le test de compatibilité PME et le Forum PME. La Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) a publié un rapport le 20 mai 2005, qui formule des recommandations pour améliorer ces trois instruments. Celui-ci contient la réponse du Conseil fédéral à la CdG-N et décrit la manière dont ces trois instruments vont être renforcés. Le DFE propose que chaque année 5 à 10 projets réglementaires soient soumis à un examen approfondi quant à leurs conséquences économiques. La liste de ces thèmes serait approuvée par le Conseil fédéral. La publicité dont bénéficient ces instruments serait également renforcée et élargie au Parlement. Le rapport comprend encore toute une série de simplifications administratives dans d’autres domaines relevant en particulier du DFE.

Qu’est-ce que les réformes apportent aux entreprises?

Les travaux effectués ces dernières années ont montré que les charges administratives des entreprises comportaient de nombreuses dimensions différentes, qui pouvaient, néanmoins, s’articuler autour de cinq processus: la fondation d’entreprise, l’administration des salaires, les autorisations, le bouclement des comptes et des impôts, ainsi que les poursuites et faillites. Chacun de ces processus bénéficiera des améliorations prévues: – fondation d’entreprise: le site Internet www.pmeadmin.ch permet d’ores et déjà la création d’entreprise en ligne et est en train de développer ses fonctionnalités; – administration des salaires: la transmission électronique des données salariales entre entreprises et administration se développe et une nouvelle étape sera franchie avec le nouveau certificat de salaire; – autorisations: le plan d’action présente au moins 40 mesures dans le domaine des autorisations; – bouclement des comptes et impôts: pour simplifier la TVA, 17 changements de pratique sont déjà entrés en vigueur en 2005; quant au système lui-même, des travaux sont en cours afin de modifier la loi. La révision comptable, actuellement discutée par le Parlement, ainsi que la réforme de la fiscalité des entreprises II vont dans le même sens; – poursuites et faillites: l’unification de la procédure civile va apporter des simplifications dans ce domaine.

Quelles sont les prochaines étapes?

Sur la base du rapport présenté, un message global sur l’allégement administratif sera élaboré d’ici à fin 2006. Celui-ci comprendra les modifications des lois et ordonnances nécessaires pour mettre en oeuvre les 100 mesures et plus qui ont été identifiées dans le programme d’action. Réduire les charges administratives est une tâche perpétuelle, qui, au niveau fédéral, doit être assumée par tous les départements et les offices. L’allégement administratif des entreprises est un travail rude, auquel les cantons et communes ne pourront pas non plus se soustraire.

Professeur au Département des sciences économiques, Université de Berne

Chef de la Direction de la politique économique et directeur suppléant, Secrétariat d’État à l’économie (Seco), Berne

Professeur au Département des sciences économiques, Université de Berne

Chef de la Direction de la politique économique et directeur suppléant, Secrétariat d’État à l’économie (Seco), Berne