La lutte contre la bureaucratie dans le monde: les recettes du succès néerlandais

Comment s’y prendre pour réduire efficacement les coûts bureaucratiques et les charges administratives en Suisse? L’auteur du présent article tente de répondre à cette question en s’appuyant sur l’étude qu’il a réalisée pour le compte de la Fondation Bertelsmann et qui propose un indice de densité normative et de bureaucratie pour l’Allemagne (ReBiX), mis au point en comparant différentes méthodes de mesure développées dans le monde pour réduire la charge bureaucratique. Cet indice s’appuie essentiellement sur le Standard Cost Model (SCM) appliqué avec succès aux Pays-Bas. On en escompte une réduction des charges administratives supportées par les entreprises de 25% d’ici 2007. L’article se conclut sur les enseignements que la Suisse pourraient en tirer.

Réduire la bureaucratie: une tâche essentielle en matière de politique économique

La réduction de la bureaucratie imposée aux entreprises – en particulier aux petites et moyennes entreprises (PME) – est une tâche essentielle de la politique économique à laquelle se sont attelés de nombreux pays européens, l’OCDE et, depuis peu également, l’Union européenne (UE). Engager des mesures dans ce sens exige, toutefois, au préalable, une saisie correcte des données et une analyse rigoureuse de la question, donc des instruments de mesure adéquats. Il existe au plan international de multiples indices qui s’attachent le plus souvent à mesurer la densité normative à l’échelle macroéconomique ou à évaluer, par voie de questionnaire, les charges bureaucratiques pesant sur l’économie. Il manquait à ce jour une évaluation des indices et de leur méthodologie fondée sur des critères précis. De même, on oublie trop souvent de rattacher ces données à l’ensemble du processus législatif – qui va de la conception d’une nouvelle loi à l’évaluation de ses effets en passant par son adoption et son application -, autrement dit de le soumettre à un contrôle. Cet oubli se traduit plus tard par de l’activisme politique. Il est pourtant dans l’intérêt de tous d’identifier et de supprimer le plus tôt possible les charges inutiles, même celles qui découlent de réglementations judicieuses. La réduction des coûts bureaucratiques – auxquels les PME sont tout particulièrement sensibles du fait de leur taille et des coûts de transaction – constitue, à côté des questions du libre accès au marché et de la concurrence efficace, l’unique élément justifiant la mise en oeuvre d’une politique économique spécifique aux PME. La raison première de cette exception tient à l’impact relatif des coûts fixes, qui veut que plus une entreprise est petite, plus ses charges fixes sont lourdes et entravent sa capacité concurrentielle.1 À cela s’ajoute le personnel que l’entreprise doit mobiliser pour les tâches administratives, ce qui se traduit par une perte de temps qui se répercute sur la marche des affaires.

Mesure et évaluation du poids des règlements et de la bureaucratie

Comment les différents pays et institutions tentent-elles de diminuer l’impact des réglementations? La comparaison internationale réalisée ici repose sur 24 paramètres de mesure et d’évaluation du poids des règlements et de la bureaucratie. Ils se répartissent en trois catégories selon leur origine et leur unité d’analyse: approches macroéconomiques, microéconomiques et «combinées et autres» Dans les tableaux 1 et 2, ces approches sont appréciées à travers des critères précis. Notons cependant que ce travail d’évaluation, bien qu’objectif, a pu être influencé par le niveau d’information de l’auteur et la manière d’apprécier la «qualité de mesure». La mise en perspective des différentes méthodes fait ressortir les avantages du modèle néerlandais, que l’on recommande d’abord pour sa méthode bien conçue, puis parce qu’il est applicable à large échelle, même s’il ne peut prendre en compte l’intégralité des coûts de la réglementation.

Les enseignements du modèle néerlandais

Au terme de 15 années de préparation, le gouvernement des Pays-Bas a décidé, sous le mot d’ordre «participation, plus de travail et moins de bureaucratie», de réduire de 25% les charges administratives, qui auront culminé à quelque 16 milliards d’euros durant la législature 2003-2007. Il compte y parvenir en s’appuyant sur le modèle SCM, qui gagne du terrain au plan international. Le Danemark, la Grande-Bretagne, la Belgique, la Norvège et la Suède, de même que, depuis 2006, l’Union européenne, appliquent ce modèle, qui s’est aussi imposé pour les projets-pilotes de certains Länder allemands, ainsi qu’au niveau fédéral à Berlin.

Les trois facteurs de succès

L’étude du cas néerlandais permet de dégager trois facteurs de succès: – les initiateurs politiques s’attellent à la «débureaucratisation» en gérant les projets de façons systématique et cohérente. De même, ils communiquent clairement avec les acteurs sociaux que sont le Parlement, le grand public, les associations et les citoyens; – des structures indépendantes sont mises en place, capables d’agir et de s’imposer, à travers le bureau d’évaluation et de conseil Actal Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten (en français, Conseil consultatif d’évaluation de la charge administrative). (en lien étroit avec l’économie) ainsi que l’Ipal, Interdepartementale Projectdirectie Administrative Lasten (en français, Direction interdépartementale de projet sur la charge administrative). unité de pilotage interne du ministère des Finances et de ses différents satellites au sein des autres ministères; – ces structures sont couplées à l’instrument de mesure SCM, lequel est uniformément appliqué. Ceci garantit la transparence nécessaire pour tenir à distance les groupes de pression (politiciens, fonctionnaires et représentants d’intérêts). La mesure proprement dite est développée soit directement par les ministères, soit, pour les projets de plus grande envergure, par des prestataires externes. Entre 15 et 10 personnes sont occupées à cette tâche à l’Actal et l’Ipal.   Selon les calculs effectués, les efforts de «débureaucratisation» devraient se traduire par un gain de productivité de 1,2% et une croissance économique supplémentaire de 1,7% environ par an. Entre-temps, il est admis qu’on ne discute plus d’aucun projet en cabinet sans les conseils de l’Actal (rapport de 1-2 pages). Les trois grands partis parlementaires se sont engagés à prendre chaque fois l’avis de l’Actal pour leurs projets législatifs. Chaque groupe parlementaire a nommé un préposé à la «débureaucratisation».

Quels obstacles faut-il surmonter?

Pour le parlementaire et chef d’entreprise Ger Koopmans, les principales difficultés sont au nombre de neuf: – le fait que le processus de décision politique est commandé par des réactions à des événements; – la méconnaissance qu’ont de nombreux acteurs du processus politique de leur propre rôle et de celui des autres acteurs; – le manque de priorités politiques claires, ou au contraire leur pléthore; – l’absence de rapports clairs entre État central et autorités décentralisées; – la multiplicité des instruments auxquels recourent les autorités pour atteindre leurs objectifs; – un contrôle toujours plus minutieux de l’action gouvernementale; – le désir de la population de voir les autorités maîtriser tous les risques; – le perfectionnisme de l’UE, alibi de la bureaucratie; – la précipitation politique en cas d’erreurs.

Que mesurer?

Pour pouvoir utiliser ces différentes mesures facilement, il importe de se limiter aux coûts d’information des réglementations. Ceux-ci représentent les dépenses que doit consentir l’entreprise pour remplir les obligations d’annonce auxquelles la loi la contraint. On se limite à mesurer la charge administrative née des obligations légales sans en apprécier le contenu. On renonce délibérément à mesurer les objectifs politiques; le débat s’en trouve donc dépolitisé et peut avancer de manière pragmatique. Cette procédure bénéficie du soutien de tous les partis.

Établir un modèle néerlandais

Le SCM se construit à partir de l’analyse de la réglementation légale en question, avec cette précision qu’elle ne repose aucunement sur une enquête générale par questionnaire. Il s’agit à ce stade d’identifier les obligations d’information des entreprises pour les traduire en termes de tâches administratives, par exemple compiler ou transmettre des données, réaliser des calculs ou remplir des formulaires. À cet effet, on retient trois paramètres: – coûts de l’activité administrative (temps en minutes x tarif interne et externe en euros); – nombre d’unités concernées (entreprises, emplois, etc.); – périodicité (fréquence annuelle).   Il importe d’établir, avec le concours des entreprises et des experts, des paramètres standardisés se référant à une entreprise dont l’efficacité se situe dans la norme. On se borne ainsi à saisir les coûts exogènes que l’entreprise n’aurait pas à supporter si la loi n’existait pas. À titre d’exemple, on peut admettre qu’une comptabilité ordinaire est dans l’intérêt de toute entreprise, mais qu’il n’est pas utile d’adapter partout la comptabilité des PME aux réglementations spécifiques applicables aux grands groupes. La réalisation et le calcul du SCM se fait en dix étapes. Le «quick scan» préalable permet d’obtenir un rapide aperçu d’un domaine législatif entier. Les réglementations du ministère de l’Agriculture ont ainsi été scannées. Sur plus de 1600 lois ou règlements, pas plus de 10% environ présentent des coûts d’information. De ces 10%, on ne retiendra que les «gros poissons» que l’on passe ensuite au peigne fin du SCM pour identifier le potentiel de réduction. Pour l’ensemble des réglementations, il est apparu que 75% des charges sont imputables à quatre ministères: Finances (TVA et autres taxes), Santé (loi sur les biens de consommation), Affaires sociales (loi sur l’assurance-santé, loi sur la coordination des assurances sociales), Justice (loi sur les comptes annuels) et que plus de la moitié des charges sont en définitive imputables à l’UE. Pour commencer en force la seconde partie de la législature, l’Ipal a publié une brochure4 qui définit avec précision, pour chaque mesure de réduction, les responsables de sa mise en oeuvre, l’ampleur de la réduction, les délais et les moyens utilisés. C’est par cette méthode que l’on pense atteindre l’objectif d’une réduction moyenne de 25% dans tous les ministères. Simple, efficace et transparent!

Les limites du SCM

Le SCM a, cependant, ses limites, qu’il y a lieu de prendre en compte. Relevons pour commencer qu’aucun débat n’a lieu sur les obligations liées au contenu et qu’il n’est pas tenu compte des coûts indirects de l’application des lois ni des coûts psychologiques qui en découlent. À ce titre, songeons par exemple aux coûts qu’impliquent la nécessaire transformation des installations industrielles ou les décisions «irrationnelles» concernant la délocalisation à l’étranger ou encore le coût du renoncement à des investissements. Ainsi les coûts bureaucratiques effectifs seront nettement supérieurs à ceux calculés. L’indice ReBix mentionné en introduction vient se greffer sur le SCM et tente de saisir ces deux catégories de coûts. Notons encore que le SCM écarte intentionnellement l’analyse coût/utilité ou coût/efficacité, et qu’il renonce à effectuer une analyse des risques. À l’heure actuelle, l’institut EIM conduit un projet-pilote destiné à saisir les coûts liés au contenu des réglementations. Quant aux coûts psychologiques, ils peuvent s’évaluer au moyen d’expériences ou d’exercices de simulation, mais cette démarche demande encore à être affinée du point de vue méthodologique. Depuis peu, on s’attache aussi à mesurer les coûts bureaucratiques pour le citoyen (démarches auprès des services et offices, demandes et requêtes, etc.). En revanche, les coûts engendrés du côté de l’État ne sont pas saisis. Une autre difficulté tient aux réglementations «grises». En effet, il n’est pas rare que l’État abolisse des réglementations que des associations économiques, des organisations patronales ou syndicales s’empressent ensuite de rétablir au nom de leur utilité statistique ou simplement pour mettre le marché sous cloche. Pour les entreprises incapables d’échapper à cette contrainte d’ordre privé, rien ne change donc dans les faits.

Conclusions pour la Suisse

Les mesures actuelles engagées par la Confédération et par les cantons cadrent bien avec la philosophie de la «débureaucratisation». Elles demandent, cependant, à être intensifiées et appliquées de manière plus systématique afin de démentir le constat d’Avenir Suisse selon lequel notre pays affiche une volonté de réforme moins marquée que ses voisins. C’est précisément sur le plan des coûts bureaucratiques que la Suisse doit garder, voire creuser son avance. L’introduction des tests de compatibilité PME sur le plan fédéral et cantonal vise, elle aussi, à réduire des charges effectives à la faveur d’une réflexion en amont du processus législatif qui tente de les ramener à un minimum. Les mesures engagées en faveur de la cyberadministration contribuent à diminuer les coûts d’information et de transaction pour l’administration et les entreprises. Les efforts engagés pour uniformiser les procédures de déclaration des assurances sociales et fiscale vont dans ce sens. En ce qui concerne le Forum PME, il faudra veiller à ce que l’indépendance et la neutralité des jugements ne soient pas affectées par des intérêts politiques. De même, la mise en place d’une phase test dans les entreprises, comme c’est le cas pour le nouveau certificat de salaire par exemple, doit être soutenue, à condition bien sûr de prendre ses résultats au sérieux et de ne pas concevoir toute la procédure comme un exercice politique d’intérêts particuliers. Si la Suisse voulait adopter le SCM, elle devrait: – généraliser un procédé de mesure standardisé et compréhensible; – rédiger un manuel présentant des informations, des marches à suivre et des cas de bonnes pratiques, à l’instar de ce que fait l’Allemagne actuellement; – mettre en place une banque centrale de données, à l’exemple de la Grande-Bretagne, conçue pour donner le «coup d’envoi» à la «débureaucratisation»; – clarifier la question de la gouvernance au sein du gouvernement comme envers les groupes d’intérêt; – mettre en place une gestion efficace des projets, étant entendu qu’une réduction durable des coûts bureaucratiques passe par un ensemble de mesures bien structurées et appliquées avec cohérence.

Encadré 1: Références Cet article se réfère aux conclusions du séminaire des 5 et 6 décembre 2005 que la Fondation Bertelsmann a consacré à Berlin au fameux modèle néerlandais. Il intègre les résultats d’un voyages d’études à La Haye entrepris en août 2005 auprès du ministère des Finances, de l’organe de conseil et de surveillance indépendant Actal et de l’Institut de recherche EIM, à qui revient la paternité du SCM. L’auteur adresse en outre ses remerciements aux spécialistes suivants pour leurs divers apports aux exposés, débats et entretiens sur lesquels se fonde cet article: André Nijsen du EIM, Jeroen Nijland de Ipal, Peter Bont et Brigitte van der Burg d’Actal, Frank Frick, Tobias Ernst et Henrik Brinkmann de la Fondation Bertelsmann qui dirige en Allemagne le débat sur la mise en oeuvre du modèle SCM en jouant le rôle de catalyseur, développeur de projet et coordinateur.

Encadré 2: Indications bibliographiques – Empter Stefan, Frick Frank et Vehrkamp Robert (éd.), Auf dem Weg zu moderner Regulierung, Gütersloh, 2005.- Ipal, Reducing administrative Burdens – now full steam ahead, juin 2005.- Ministère des Finances des Pays-Bas, Das Standard-Kostenmodell, 2005;- Ministère des Finances des Pays-Bas, More leeway for business thanks to fewer burdens, 2004.D’autres sources se trouvent sur le site www.moderne-regulierung.de ou auprès de EIM Business & Policy Research, Zoetermeer, www.eim.nl.