La cyberadministration en Suisse: état et perspectives

En matière de cyberadministation, la Suisse se situe parmi les derniers pays d’Europe, selon le classement «e-Europe». En d’autres termes, elle n’offre que fort peu de services d’État en ligne. Cette pusillanimité contraste avec le véritable «boom» qu’ils connaissent dans d’autres pays. Pourquoi la Suisse n’exploite-elle pas son potentiel? Quels sont les obstacles à surmonter? Le présent article le montre: il faut reconsidérer notre vision de la cyberadministration si on souhaite lui rendre un nouveau souffle.

Le terme de cyberadministration recouvre des concepts très différents et fait l’objet d’un nombre guère plus précis de définitions. En simplifiant, on peut dire que la cyberadministration correspond à la transmission électronique de prestations que l’administration publique fournit traditionnellement sur papier. La déclaration fiscale électronique n’en est qu’un exemple. Si, aujourd’hui, Internet et le courriel dominent, on prévoit déjà que les mobiles et autres appareils de communication portables leur raviront la vedette à l’avenir. Diverses communes suisses font déjà des essais de votation par téléphone mobile (SMS). Peut-être faudra-t-il parler un jour de «téléadministration», mais même avec cela, l’imprévisible spirale du développement n’en aura pas fini de se dérouler.

La Suisse ne cesse de reculer

Il semble que l’on assiste en ce moment à une sorte de course internationale à la cyberadministration. Les classifications internationales régulièrement publiées sur la question y contribuent grandement. Les plus connues chez nous sont le classement «e-Europe» effectué par Cap Gemini sur mandat de la Commission européenne,1 et l’indice de capacité à la cyberadministration («E-Government Readiness») de l’ONU, Nations Unies (2005). (voir tableau 1). La première prend uniquement en compte les offres des administrations sur Internet et place la Suisse aux derniers rangs européens (15e sur 18). Le second compare les efforts déployés en matière de services électroniques, l’ampleur de la «connectivité» (densité des raccordements) ainsi que l’aptitude des individus à utiliser ces offres. Cet indice situe la Suisse au 17e rang, son dynamisme étant le plus négatif des pays les mieux classés (il y a trois ans, elle était au 8e rang). La comparaison des offres effectives de prestations Internet place même la Suisse en 31e position, directement devant la Slovénie, la Tchéquie et l’Inde. Même en «E-Participation», où elle devrait pourtant briller, elle n’est que 22e. On pourrait objecter que tout cela n’est pas très préoccupant, s’il ne venait pas s’y ajouter l’étude du WEF («Government prioritization of ICT 2004») qui relève également des lacunes en la matière. Au regard du critère: «Les technologies de l’information et de la communication sont une priorité absolue pour le gouvernement», nous nous classons 47e, directement après la Jamaïque et devant la Lituanie, la Tanzanie et les Philippines. Dutta et Lopez-Claros (2005). Nous continuons, toutefois, d’affirmer que notre administration (paperassière) est une des plus efficaces du monde. Le rapport 2004 du WEF sur la compétitivité mondiale (rédigé à partir d’enquêtes auprès des entreprises) indique, pourtant, que l’inefficacité de la bureaucratie est le facteur qui gène le plus le développement des affaires en Suisse.

Des progrès dans un avenir proche

La cyberadministration pourrait grandement simplifier le fardeau des entreprises. Les solutions types proposées par l’association «eCH», chargée de promouvoir une standardisation de la cyberadministration en Suisse (voir encadré 1), montrent que cela peut parfaitement se faire en usant d’interfaces standardisés et en gérant numériquement les documents. Une telle façon de procéder permet aussi de réduire considérablement les durées de préparation et de traitement des dossiers. Hristova et Schedler (2005). Selon les dernières études, les principales contraintes administratives résident dans la fiscalité et les questions relatives au personnel (surtout les autorisations et les décomptes). Divers cantons ont réorienté leurs efforts afin que les entreprises puissent compter sur une augmentation de l’offre numérique dans un proche avenir. Le baromètre de tendance bernois (voir encadré 2) montre qu’en Suisse les personnes privées sont satisfaites de leurs contacts avec les autorités. Brücher, Binswanger et al. (2005). Elles n’utilisent, toutefois, que fort peu l’offre en ligne: pas plus de 14% d’entre elles traitent avec les autorités par Internet, et 54% déclarent le faire par téléphone. Les principaux obstacles mentionnés sont: les heures d’ouverture des services (33%), la longueur des temps d’attente (27%), le nombre excessif d’interlocuteurs (21%), bref, autant de points qui pourraient s’améliorer en recourant systématiquement aux solutions cyberadministratives. Étant donné que 38% des personnes interrogées se déclarent vouloir communiquer par Internet avec l’administration, on peut au moins compter sur un avenir synonyme de progrès.

Les enseignements du baromètre de la cyberadministration

En attendant, la cyberadministration ne se met en place que très lentement en Suisse, comme le montre le baromètre de l’université de Saint-Gall (voir encadré 3); il n’y a pas de véritable «boom» en ce domaine, comme ailleurs en Europe. Les enseignements fournis par le baromètre peuvent être regroupés en cinq points importants. Schedler et Summermatter (2005).

Les conditions d’un développement rapide existent

Aux trois niveaux étatiques (tout particulièrement parmi les cantons), les sondés estiment que les collaborateurs sont prêts et motivés pour la cyberadministration. Toutefois, ce sont surtout les grandes administrations qui investissent dans la formation nécessaire. Par ailleurs, la dotation en ressources pour les technologies de l’information (TI) ainsi que l’accès à Internet sont considérés presque partout comme allant de soi; on n’hésite pas à engager des spécialistes TI externes en cas de besoin. La cyberadministration est surtout considérée comme un projet technique, ce que souligne le fait que l’on engage de moins en moins de consultations générales à son sujet. Notons encore que l’on semble sous-estimer les facteurs culturels susceptibles de la freiner.

L’importance pratique de la cyberadministration est encore sous-estimée

Bien que d’un intérêt croissant pour les responsables d’administrations comme pour les milieux politiques aux trois niveaux de l’État, la cyberadministration ne demeure pas moins un de ses parents pauvres. Ainsi dans les communes, pas plus d’un cinquième des sondés crédite les milieux politiques d’une influence positive sur la question. Les communes, tout comme les offices fédéraux, considèrent que le rôle de la cyberadministration est d’améliorer leur image de marque: ce sont d’ailleurs les mêmes qui déclarent n’avoir aucun problème d’image. Bien que la nécessité d’économiser soit de plus en plus un fait acquis, la majorité des sondés pensent que la cyberadministration entraînera des dépenses supplémentaires. À peu d’exceptions près – comme pour la fiscalité et le contrôle des habitants dans les communes – elle ne semble pas avoir encore démontré son utilité pratique.

La faiblesse des ressources financières crée des nécessités qui pourraient favoriser la cyberadministration

Un plus grand nombre de personnes qu’en 2002 déclarent aujourd’hui, aux trois niveaux de l’État, que leurs projets ont dû être abandonnés ou réduits faute d’argent. Ce n’est pas nouveau dans l’administration publique où les investissements sont souvent les premiers à faire les frais des restrictions budgétaires, car, politiquement, c’est là où la marge de manoeuvre est la plus importante. Or, précisément, on devrait plutôt attendre des pouvoirs publics qu’ils épuisent le potentiel de rationalisation de la cyberadministration. Il faut, toutefois, pour que les économies soient réelles, redéfinir les processus et sauvegarder les coûts ainsi épargnés (emplois entre autres). Ainsi seulement, la cyberadministration pourra démontrer ses possibilités en ce domaine. Il faut également être attentif au fait que 50% des communes disposent d’un budget TI inférieur à 22000 francs par an, alors qu’il dépasse annuellement 8,4 millions pour 50% des cantons. À ce niveau, les solutions en réseaux, essentiellement financées par les cantons, devraient prévaloir. Les petites communes campagnardes, notamment, n’auront jamais les moyens de s’équiper avec des sites qui répondent à leurs besoins si elles doivent se lancer seules dans l’aventure. Il faut aussi renoncer à cette habitude qui consiste à réinventer chaque jour la roue. À cet égard, des initiatives comme eVanti ou eCH (la première visant à promouvoir la collaboration en Suisse, la seconde à développer des normes communes), sont très importantes, même si, pour l’instant, elles sont jugées plutôt neutres dans leurs effets.

Le recours aux possibilités techniques progresse encore lentement, mais à vaste échelle

Bien que la teneur générale de notre conclusion ait été plutôt critique jusqu’à présent, on note tout de même un développement sensible, encore que lent, de la cyberadministration. Internet est une source d’informations toujours plus utilisée par les trois niveaux de l’État, ce qui ne peut que faire davantage prendre conscience de l’importance de disposer d’un bon site. Au sein même de l’administration ainsi qu’entre administrations et à l’égard des tiers, la voie écrite laissera progressivement place aux canaux «virtuels» de communication. Les achats effectués par Internet ont augmenté par rapport à 2002. Pour les collectivités, l’amélioration des prestations et de la qualité est à la base du développement cyberadministratif. Cela signifie donc que l’on peut s’attendre à des progrès réguliers en ce domaine.

Le vide juridique est de plus en plus ressenti comme un obstacle

Aux trois échelons de l’État, le nombre de sondés qui déclarent aujourd’hui que l’absence de bases légales devient un problème pour l’essor ultérieur de la cyberadministration dans leur secteur, est en nette augmentation. En outre, quelque 20% des communes déplorent l’absence de normes dans les échanges de donnés avec des tiers, ce qui constitue un autre obstacle à la cyberadministration. À cet égard, la Confédération aurait un rôle clé à jouer en établissant une base fédérale unique permettant au processus de progresser. L’exemple de notre voisin autrichien montre bien qu’avec une procédure claire définie à l’échelle nationale, on peut grandement favoriser le développement national de la cyberadministration.

Des défis pour la politique et l’administration

Une neutralité bienveillante

Les résultats des enquêtes effectuées ces trois dernières années montrent clairement que la cyberadministration, si séduisante soit-elle pour les initiés, est un phénomène qui n’a pas encore été pleinement appréhendée par la majorité des administrations. Le fait que la Suisse traîne loin derrière les autres nations, ne semble pas perturber outre mesure nos politiciens et responsables administratifs. Il en irait différemment si la cyberadministration disposait d’une plus grande valeur économique ou politique. En attendant, le monde politique observe à son égard une neutralité bienveillante et il est fort probable qu’il en sera encore ainsi dans un proche avenir tant que les possibilités qu’offre la cyberadministration en termes de rationalisation ne sera pas réellement valorisé.

Bien plus qu’un projet de révision des modalités administratives

Il semble que la cyberadministration constitue encore et toujours, pour de nombreux responsables politiques et administratifs, un projet de révision des modalités administratives, avec un point de départ et une échéance bien précis, dont l’exécution dépend des spécialistes TI. Il s’agit là d’une grosse erreur d’appréciation car l’informatisation de l’administration publique représente un processus à large échelle d’une durée indéterminée. Dans un système politico-administratif, nous sommes tous concernés sans exception. Celui qui se dérobe, laisse le champ libre aux techniciens; lesquels, tant bien que mal, adopteront une approche purement technologique.

Privilégier les besoins et les possibilités offertes par la clientèle

Il est donc grand temps de repenser et remodeler la collaboration entre l’État et la société ou, à plus petite échelle, entre l’administration et sa clientèle. Il serait faux de vouloir, par principe, informatiser tout ce qui existe. Avant même d’examiner les aspects techniques de la question, il convient donc de définir les besoins légitimes de l’administration en matière informatique. Au delà de cette analyse, les processus supplémentaires doivent commencer chez le client et s’achever chez lui. L’effort d’optimisation ne peut pas s’arrêter aux frontières de l’administration publique. Celle-ci doit intégrer les systèmes et possibilités offerts par les clients dans l’aménagement de ses processus numériques. Elle doit apprendre à voir plus loin que son jardin et agir en fonction de sa clientèle.

Une tâche interne prioritaire de l’administration

À en croire les résultats d’une enquête interne effectuée par un canton de Suisse orientale, l’économie participera au mouvement lorsqu’elle aura l’impression que l’administration publique montre l’exemple. Encore trop de services officiels cantonaux continuent d’exiger des entreprises qu’elles leur livrent la même information sous des formes différentes, au lieu de se coordonner entre eux. Par exemple, chaque société doit répéter sur sa déclaration fiscale les données déjà fournies au registre du commerce; il en est de même pour les informations déjà en possession des assurances sociales. L’automatisation et la simplification des rapports du public avec les autorités passent donc par un effort de coordination au sein de l’administration, une tâche qui semble insoluble si l’on songe au combat que doivent livrer les responsables de la cyberadministration contre leurs propres instances! Souhaitons-leur d’en sortir victorieux dans un avenir prévisible!

Encadré 1: L’association eCH eCH a pour but de faciliter la collaboration cyberadministrative entre les autorités et avec des tiers, en adoptant et coordonnant les standards appropriés. Ceux-ci ont le caractère de recommandations. eCH est un groupe de travail organisé sur une base thématique. En plus de ces standards, il publie également des solutions types et des recommandations. eCH a publié jusqu’ici 7 standards, 10 solutions types et 5 «documents auxiliaires».Internet: www.ech.ch .

Encadré 2: L’indice des tendances en matiére de cyberadministration Depuis 2004, la Haute école spécialisée bernoise et la société Unisys publient chaque année un baromètre des tendances en matière de cyberadministration («E-Government Trendbarometer»), qui observe son développement par rapport à la clientèle. Dirigée par le Pr Heide Brücher, l’étude se fonde sur les réponses téléphoniques d’un échantillon représentatif de 1000 personnes dans toute la Suisse. Elle est accessible sur le site de Unisys Suisse ( www.unisys.ch ).

Encadré 3: Le baromètre de la cyberadministration Depuis 2002, l’université de Saint-Gall établit chaque année un «baromètre qui retrace l’évolution de la cyberadministration par rapport au fournisseur de prestations. Sous la direction du Pr Kuno Schedler, cette enquête (qui, dès 2006, prendra un rythme bisannuel) interroge par écrit l’ensemble des communes ainsi que les services cantonaux et fédéraux de la Suisse. Le taux de réponse atteint un bon 25%. L’étude peut être consultée sur le site web de l’Institut IDT-HSG (www.electronic-government.ch).

Encadré 4: Bibliographie – Brücher Heide, Binswanger Stefanie et al, 2. E-Government Trendbarometer. Nutzen und Trends aus Bürgersicht, Berne, Haute école spécialisée bernoise & Unisys, 2005.- Cap Gemini Ernst & Young, Online Availability of Public Services: How Does Europe Progress? Report of the Fifth Measurement October 2004, Bruxelles, Commission européenne DG Société de l’Information, 2005.- Dutta Soumitra et Lopez-Claros Augusto éd., The Global Information Technology Report. Efficiency in an Increasingly Connected World, Houndmills, Palgrave Macmillan, 2005.- Hristova Ralitsa et Schedler Kuno, Digitales Aktenmanagement: Konzeptionelle Grundlagen, Entwicklungsstand auf kantonaler Verwaltungsebene in der Schweiz und internationale Initiativen. Saint-Gall, IDT-HSG, 2005.- Nations Unies, UN Global E-government Readiness Report 2005. New York, 2005.- Schedler Kuno et Summermatter Lukas, Electronic Government Barometer. Bericht zum Stand von E-Government in der Schweiz 2004, Saint-Gall, IDT-HSG, 2005.