Les Comptes globaux de la protection sociale: résultats de 2003 et estimations pour 2004

Les dépenses totales pour la protection sociale s’élevaient à quelque 132 milliards de francs en 2004, soit une progression de 3,4% par rapport à l’année précédente. Le taux de dépenses sociales, qui atteignait 8% en 1950 et 18% en 1980, se situe aujourd’hui à 30%. Depuis le milieu des années nonante, la Suisse fait partie des pays dont les dépenses sociales sont les plus élevées au monde. Environ la moitié des prestations sociales proviennent de l’assurance-vieillesse et survivants (AVS) et de la prévoyance professionnelle (PP); elles sont versées sous forme de rentes et servent à la prévoyance vieillesse. Les cotisations sociales représentent la principale source de revenus, suivies par les contributions publiques, les revenus de la propriété et les primes d’assurance-maladie.

La protection sociale englobe l’ensemble des mesures prises par l’État et les organismes privés en vue de garantir l’existence des habitants et de les protéger contre les risques sociaux. Dans le Système européen de statistiques intégrées de la protection sociale (Sespros) développé par Eurostat, l’office statistique de l’UE, les unités institutionnelles qui versent des prestations ne dépendent de la protection sociale que si elles remplissent les deux conditions suivantes: – les prestations versées doivent être fondées sur la solidarité sociale (redistribution) ou être obligatoires en vertu d’une loi ou d’une convention collective; – elles doivent au minimum couvrir l’un des huit risques ou besoins entrant en ligne de compte.

Que représentent les Comptes globaux de la protection sociale?

Les Comptes globaux de la protection sociale (CGPS) sont une statistique qui fournit des informations complètes et détaillées sur les dépenses sociales et leur financement. L’Office fédéral de la statistique (OFS), qui en a la charge en Suisse, publie des données qui remontent jusqu’à 1950. Pour interpréter correctement les chiffres des CGPS, il ne faut, cependant, pas oublier que: – les CGPS prennent en compte les prestations suisses touchées par des personnes vivant à l’étranger mais pas les prestations de l’étranger accordées à des personnes vivant dans notre pays; – ils ne considèrent pas les prestations relevant de la politique sociale, qui se trouvent en contradiction avec la protection sociale telle que définie dans le Sespros; – ils représentent un «module brut» qui rend compte de la situation des ménages privés avant la taxation fiscale, autrement dit avant réductions ou remises d’impôts; – il n’y a pas de relation directe entre les dépenses et les recettes de la protection sociale enregistrées dans les CGPS, car les recettes des caisses de pension, qui jouent un rôle central dans le système suisse de la protection sociale, sont destinées à couvrir des risques à venir.

Vue d’ensemble

Pour l’année 2003, les CGPS font état de 127,5 milliards de dépenses et de 147,9 milliards de recettes. Selon les CGPS provisoires portant sur l’année 2004, les dépenses se montent à 131,8 milliards de francs et les recettes à 147,8 milliards, soit une progression de 3,4% en un an pour les dépenses et une stagnation pour les recettes. Ramenées aux prix de 2000, les dépenses de 2004 ont augmenté de 2,6% à 127,8 milliards et les recettes ont diminué de 0,9% à 143,3 milliards. Les prestations sociales accordées aux ménages privés forment bien sûr le noyau des CGPS: elles atteignaient 117,6 milliards de francs en 2003 et environ 123 milliards en 2004. Elles représentent ainsi plus de 93% des dépenses totales de la Suisse consacrées à la protection sociale. Le reste se répartit entre les dépenses de fonctionnement (4,4%) et les autres dépenses (2,4%). Le taux des dépenses sociales, qui mesure la part des dépenses sociales dans le produit intérieur brut (PIB), atteignait 29,3% en 2003 et il est estimé à 29,6% pour l’année 2004 (voir graphique 1). Il a plus que triplé depuis le milieu du XXe siècle. Il s’est fortement accru entre 1972 et 1976, lorsque les prestations de l’AVS et de l’assurance-invalidité (AI) ont été étendues, ainsi qu’entre 1991 et 1997, des années marquées par une grave crise de l’emploi. On a également observé une accélération durant la deuxième moitié des années quatre-vingt et tout récemment.

Comparaison intereuropéenne

Comparée aux autres pays européens, la Suisse occupe en 2003 le deuxième ou le cinquième rang, selon que l’on exprime les dépenses sociales en standards de pouvoir d’achat (SPA) par habitant ou par rapport au PIB (voir graphique 2). La Suisse appartient, ainsi, aux pays du nord et de l’ouest de l’Europe, dont les dépenses sociales sont en général largement supérieures à celles du reste du continent.

Les prestations sociales selon les régimes et groupes de régimes

Les «éléments constitutifs» des CGPS suisses comprennent 25 unités institutionnelles ou régimes, attribués à quatre groupes de régimes. Les assurance financées par des cotisations sociales ou des primes de l’assurance-maladie forment de loin le groupe de régimes le plus important puisqu’il absorbe 79,7% des prestations sociales (voir graphique 3). Les autres assurances et la couverture du salaire représentent 6,7% des prestations sociales, les prestations sous condition de ressources 6,4% et les subventions versées au titre de la politique sociale 7,2%. Un quart des prestations sociales proviennent de l’AVS et un autre quart de la PP. Viennent ensuite l’assurance obligatoire des soins (AOS) avec 13,6% et l’AI avec 8,4%. Si l’on prend encore en compte les 4,1% de l’assurance-accidents obligatoire (AAO), on voit clairement que, dans notre pays, les trois quarts des prestations destinées à la protection sociale sont fournies par cinq assurances sociales couvrant les risques «Vieillesse», «Survie», «Maladie» et «Invalidité». Par ailleurs, dans le domaine de la santé, l’AOS et l’AI ne sont pas seules à contribuer de manière déterminante à la protection sociale: le subventionnement des hôpitaux, des établissements médico-sociaux (EMS) et des cliniques psychiatriques (6,2%), ainsi que la couverture du salaire en cas de maladie (2,4%) jouent aussi un rôle important. Les 16% restants des prestations sociales se répartissent entre pas moins de 18 régimes. L’assurance-chômage (AC) n’y participe que pour 4,4% et les allocations familiales (AF) versées en vertu de législations cantonales pour moins de 3,7%. S’agissant des prestations sociales sous condition de ressources, les principaux régimes sont les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI (2,3%) et les moyens financiers mis à disposition pour l’aide sociale et la politique d’asile (2,8%). L’État investit nettement moins dans l’aide au logement, les mesures en faveur des personnes au chômage, l’octroi de bourses et la lutte contre la dépendance à l’alcool et à la drogue.

Les prestations sociales par types

L’approche économique s’intéresse à la forme sous laquelle une prestation sociale est fournie. On fait tout d’abord une distinction entre les prestations en espèces et celles en nature (subventions, frais de personnel, remboursements) ainsi qu’entre les prestations sous condition ou non de ressources. Dans un deuxième temps, ces quatre groupes principaux de prestations sociales sont répartis en différents sous-groupes. Plus des deux tiers des prestations sociales sont versés en espèces sans que la preuve d’un besoin ne soit requise (voir graphique 4). Les rentes en constituent la principale partie (46,7% des prestations sociales), tandis que la quote-part des prestations en capital et versements en espèces (octroyés presque exclusivement dans le cadre de la PP) se monte à 8,7%, celle des indemnités journalières à 8,1% et celle des allocations familiales à 3,7%. Une partie non négligeable des prestations sociales sont fournies en nature sans condition de ressources (21,5%) et en grande partie dans le secteur de la santé. En comparaison, les prestations en espèces et en nature sous condition de ressources occupent une place assez modeste (3,2 et 3,4%). Le système suisse de protection sociale suit donc deux objectifs principaux: – d’abord, garantir un revenu convenable aux personnes qui n’exercent pas ou plus d’activité lucrative; – ensuite, donner à tous les groupes de population la possibilité de recourir aux prestations du système de santé.

Les prestations sociales par fonctions

Chaque prestation enregistrée dans les CGPS couvre un risque ou un besoin social. Le Sespros, qui est déterminant lors de l’établissement des CGPS, s’étend aux huit fonctions suivantes: «Vieillesse», «Maladie/soins de santé», «Invalidité», «Survie», «Famille/enfants», «Chômage», «Exclusion sociale» et «Logement». Les fonctions ne sont pas identiques aux régimes; au contraire, elles se composent généralement des prestations sociales issues de plusieurs régimes. À l’inverse, un régime peut «servir» aussi plusieurs fonctions: c’est un phénomène bien connu dans notre pays. Ainsi, la PP alloue non seulement des rentes de vieillesse, mais également d’invalidité et de survivants. Actuellement 44,4% des prestations sociales sont accordées à titre de prévoyance vieillesse; cette fonction est ainsi – et de loin – la plus importante (voir graphique 5). 26,1% des prestations sociales sont consacrées à la lutte contre la maladie et aux soins de santé, et 12,6% sont destinées aux personnes invalides. Le pourcentage absorbé par les fonctions «Vieillesse», «Invalidité», «Survie» et «Exclusion sociale» est plus élevé en Suisse que dans l’UE, tandis que l’inverse se vérifie pour la maladie, le chômage, la famille et le logement.

Les prestations sociales par systèmes de financement

57% des prestations sociales sont financées selon le principe de répartition, autrement dit les coûts sont payés par les recettes courantes et l’équilibre des comptes est assuré par un fonds de réserve (voir graphique 6). Ce système de financement est habituel dans l’AVS, l’AI, l’AOS, l’AC et l’AAO en ce qui concerne les prestations à court terme. Plus d’un quart des prestations sociales sont financées selon le système de capitalisation, lequel est systématique dans la PP et partiel dans l’AAO. Dans ce système, la rente versée dépend principalement du capital épargné par l’assuré. Les prestations sociales versées par l’État sous condition de ressources et financées par le biais de recettes fiscales générales ou liées, ainsi que les subventions accordées au titre de la politique sociale représentent 14% des versements. 4% des prestations sociales sont formées essentiellement d’allocations familiales et d’indemnités journalières en cas de maladie versées directement par les employeurs.

Structure des recettes

62,4% des recettes de la protection sociale proviennent des cotisations sociales et des primes par tête (voir graphique 7). Environ la moitié d’entre elles émanent des partenaires sociaux, 28,5% pour les employeurs et 22,2% pour les employés. Cette différence, relativement importante, s’explique de deux façons: – d’une part, les employeurs financent davantage de charges sociales que les employés dans la prévoyance professionnelle obligatoire comme dans la PP surobligatoire; – d’autre part, les AF cantonales et la couverture du salaire en cas de maladie sont prises en charge exclusivement par les employeurs. Un dixième des recettes sont des primes d’assurance-maladie. La charge des primes AOS est régressive dans la population résidante; autrement dit, elle pèse davantage pour les personnes à bas revenus que pour les autres. Les ménages les moins bien lotis ont, toutefois, droit à des réductions de primes, ce dont plus d’un tiers de la population résidante bénéficie. Si les primes d’assurance-maladie incluaient le montant pris en charge par les pouvoirs publics, leur part dans les recettes totales de la protection sociale passerait à 12,2%. La quote-part des contributions publiques se monte à 23,4%, réductions de primes comprises; 10,9% proviennent de la Confédération, 9,5% des cantons et 3% des communes. Les contributions de la Confédération englobent les recettes fiscales générales et liées (impôts sur le tabac et sur l’alcool, taxe sur la valeur ajoutée, impôt sur les maisons de jeux) qui sont affectées à l’AVS. Les charges de la Confédération dans le domaine de la protection sociale sont avant tout représentées par le subventionnement de l’AVS et de l’AI, les réductions de primes et la compensation des coûts encourus dans le domaine de l’asile. Par contre, les contributions des cantons et des communes servent surtout à financer le système de santé (hôpitaux, etc.), les prestations complémentaires, l’aide sociale et la protection de la jeunesse. Les revenus de la propriété représentent 13,4% des recettes totales de la protection sociale en Suisse, ce qui est très élevé par rapport à d’autres pays européens. Cette situation provient du fait que les caisses de pension suisses et une partie de l’AAO sont financées selon le principe de la capitalisation.

Graphique 1 «Croissance du taux des dépenses socialesa, 1970-2004 Moyenne pluriannuelle, en points de pourcentage»

Graphique 2 «Comparaison intereuropéenne des dépenses sociales, 2003»

Graphique 3 «Prestations sociales par groupes de régimes et régimes en 2004 (en %)»

Graphique 4 «Prestations sociales par fonctions en 2004 (en %)»

Graphique 5 «Prestations sociales par systèmes de financement en 2004 (en %)»

Graphique 6 «Prestations sociales par types en 2004 (en %)»

Graphique 7 «Recettes par types en 2004 (en %)»