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La question des importations parallèles sur le marché des produits pharmaceutiques provoque des remous. La Neue Zürcher Zeitung (NZZ), qui n’est, en principe, pas hostile au milieu économique, a dénoncé la «lutte embarrassante de la branche pharmaceutique contre les importations parallèles» Voir NZZ, 6/7 mai 2006.. Les représentants de la branche se sont, à leur tour, élevés contre cette «philippique» et ont souligné l’importance de son activité pour le pôle de recherche suisse et de nombreux patients dans le monde. Le présent article discute les arguments économiques que la question des importations parallèles sur le marché pharmaceutique a suscités.

Sur un marché idéal

Pour le consommateur, les prix des biens et des services sont toujours trop élevés. Pour le producteur, ils sont forcément trop bas. La concurrence veille en général à ce qu’aucune des deux parties ne puisse s’imposer de façon trop prépondérante. Ainsi, le prix du marché ne doit être considéré ni comme un compromis politique ni comme une valeur juste. Dans l’idéal, il reflète simplement la rareté relative des ressources économiques (coûts de la production) et les préférences des consommateurs (consentement à payer). Pour que le prix puisse garantir la répartition optimale de ressources limitées, certaines conditions doivent prévaloir: par exemple la concurrence des deux parties, la transparence du marché et l’absence d’externalités. Sur un tel marché idéal, chaque intervention de l’État entraîne une distorsion des prix et une diminution de la prospérité nationale et mondiale. C’est justement le cas lorsque l’État intervient pour restreindre les importations: les prix augmentent artificiellement dans le pays et engendrent des recettes (rente) dont profite le fournisseur sans contrepartie, tout cela aux frais du consommateur national. Si les restrictions aux importations sont levées, les prix baissent à l’intérieur du pays; les producteurs y perdent, mais les consommateurs y gagnent. Il est important de constater que la redistribution de la rente des producteurs ne se fait pas seulement au bénéfice des consommateurs nationaux; c’est toute l’économie qui en profite. La baisse des prix s’accompagne, en effet, d’une augmentation de la consommation – qu’il s’agisse du produit en question ou d’autres biens et services – tandis que les capacités de production nationales libérées peuvent être utilisées dans des secteurs d’activité plus efficaces (ou plus raisonnables). En bref, le gain enregistré par l’ensemble de l’économie nationale est beaucoup plus important que la perte subie par les producteurs lors de la levée des mesures protectionnistes Dans un cadre plus large, d’autres effets positifs sont possibles: intensification de la concurrence, exploitation des économies d’échelle croissantes avec des coûts de production moins élevés pour les entreprises, disparition des entreprises les moins productives, pratiques commerciales et technologies de production plus innovantes.. Dans la pratique, certains marchés s’écartent de cet idéal au point que la libéralisation des importations n’entraîne pas nécessairement une augmentation de la prospérité nationale et/ou mondiale. En d’autres termes, le nouvel équilibre des prix résultant de la libéralisation des importations peut certes convenir à certains, mais il est possible que le profit que ceux-ci en tirent soit moindre que les pertes enregistrées par d’autres participants au marché. Cette conclusion, connue sous le nom de «théorie du second rang» («theory of second best»), place les économistes devant une situation embarrassante, car elle exclut toute règle générale valable pour ce type de marché concernant, par exemple, la profitabilité de la libéralisation des importations. Il faut donc procéder à l’évaluation au cas par cas. Il n’est guère surprenant que le marché pharmaceutique appartienne à ceux qui s’écartent considérablement du cas idéal. Or, le débat actuel autour des importations parallèles n’en tient compte qu’en partie.

Un sujet à controverse en Suisse

Les prix des médicaments tendent à être plus élevés en Suisse qu’à l’étranger et cela est attesté par différentes études La différence effective des prix dépend, toutefois, dans une large mesure de la sélection et de la pondération des médicaments inclus dans le panier, ainsi que de ce que l’on entend par médicaments identiques à l’intérieur du pays et à l’étranger.. Étant donné que la Suisse interdit l’importation parallèle de médicaments brevetés et que les restrictions imposées aux importations renchérissent les prix, il faut partir du principe qu’il existe un lien entre ces deux éléments. Dans ce contexte, il est facile de comprendre la position des différents groupes d’intérêt suisses. Sans surprise, les représentants de l’industrie pharmaceutique (Interpharma, Novartis, Economiesuisse, syndicats de la branche) s’opposent à la levée de l’interdiction des importations parallèles frappant les biens brevetés. Face à eux, les porte-parole des consommateurs (en particulier les associations de consommateurs et le surveillant des prix) demandent, sans surprise aussi, d’en finir avec l’interdiction. Alors que les seconds défendent surtout le fait qu’une ouverture du marché entraînerait une baisse des prix Strahm R., «Wirkt die Schweizer Marktordnung preistreibend?», in Weder R. (éd.), Parallelimporte und der Schweizer Pharmamarkt. Baslerschriften zur europäischen Integration, n° 72, 2005, pp. 33-44., les premiers évoquent principalement les arguments suivants pour justifier le maintien de l’interdiction «Warum Pharmamärkte keine Parallelimporte vertragen», NZZ, 16 mai 2006, p. 27.: – les investissements dans la recherche et le développement (R&D) de même que l’élan d’innovation de l’industrie pharmaceutique en souffriraient; – le pôle de recherche suisse perdrait de son attrait; – si on se réfère à ce qui se passe dans l’Union européenne (UE), l’épuisement régional n’entraînerait pas de baisse (sensible) des prix dans notre pays; – les importateurs parallèles profiteraient de la différence des prix, provoquant un transfert des fonds de l’industrie de la recherche vers les intermédiaires sans que cela bénéficie au consommateur.  Il est intéressant de constater que, en tant que «défenseur de l’ordre national», la NZZ a entre-temps pris partie pour la levée de l’interdiction des importations parallèles. Elle critique l’industrie chimique (ainsi qu’Economiesuisse), en affirmant que celle-ci traite les questions politico-économiques essentielles de façon contradictoire et douteuse «Peinlicher Kampf der Pharmabranche gegen Parallelimporte», NZZ, 6/7 mai 2006, p. 23. et qu’elle ne soutient la concurrence que sporadiquement «Ein Spagat bleibt ein Spagat bleibt ein Spagat», NZZ, 26 avril 2006, p. 28.. La NZZ exige beaucoup de l’industrie et de ses représentants alors que nous, les économistes, attendons qu’ils défendent leurs propres intérêts, ni plus ni moins. Nous nous interrogeons sur les avantages réels que pourrait représenter l’importation parallèle de produits pharmaceutiques brevetés pour l’ensemble de l’économie, tout comme sur la validité des contre-arguments énoncés par les représentants de l’industrie.

Les particularités du marché pharmaceutique suisse

Le marché pharmaceutique suisse se trouve à la croisée des brevets, de la réglementation des prix et de l’interdiction des importations parallèles (voir encadré 1 et réglementation des prix L’extension territoriale du brevet est liée au principe de l’épuisement. Si le pays (ou la région) est soumis à l’épuisement national (ou régional), le détenteur du brevet perd ses droits dans ce pays (ou cette région) au moment où le bien y est commercialisé. Les importations parallèles en provenance d’un autre pays (ou d’une autre région) ne sont dans ce cas pas autorisées. Si, par contre, le pays est soumis à l’épuisement international, la protection du brevet s’éteint dans ce pays au moment de la commercialisation du bien et indépendamment de l’endroit où cela se produit. Les importations parallèles sont alors possibles quelle que soit leur provenance. Chaque pays choisit d’appliquer l’épuisement national ou internationalb. En Suisse, les biens brevetés sont soumis au principe de l’épuisement national. Puisque la segmentation du marché intérieur de l’UE va à l’encontre du principe de la libre circulation des marchandises, les importations parallèles sont en principe autorisées à l’intérieur de l’Union, mais celles en provenance d’États tiers ne le sont pas. Réglementation des prix La fixation d’un prix maximum impose au fabricant le prix le plus élevé auquel il peut commercialiser un médicament. Cela signifie qu’il a la possibilité de vendre le produit à ce prix maximum ou à un autre moins élevé. En Suisse, les prix maximum figurent sur la liste des spécialités (LS) de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP). Leur détermination est décrite au chapitre 8 de l’ordonnance du Département fédéral de l’intérieur (DFI) sur les prestations dans l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie (Ordonnance sur les prestations de l’assurance des soins, Opas).). À cela s’ajoute un système complexe de santé publique, dans lequel les patients ne paient pas la totalité du prix des médicaments. Nous ne tiendrons cependant pas compte de ce dernier point dans la suite de l’article.

La protection des brevets

Un fabricant de produits pharmaceutiques n’investira vraisemblablement pas dans des activités de R&D souhaitées par la société sans être protégé par un brevet, car tout le monde pourrait alors utiliser les informations auxquelles ses recherches ont abouti, et il lui serait impossible d’amortir ses investissements. Ce dysfonctionnement du marché peut justifier l’intervention de l’État dans la mesure où il en va de l’intérêt de la société dans son ensemble. Dans la pratique, cela consiste à attribuer au fabricant un brevet lui conférant un monopole sur son invention. Il s’agit, toutefois, d’un droit qui s’accompagne toujours d’une baisse de la prospérité, car le fabricant est incité à vendre peu de médicaments par rapport à l’importance de l’innovation, à un prix supérieur au coût effectif.

La réglementation des prix

Pour lutter contre cet effet secondaire des brevets, les régulateurs appliquent un autre correctif. Il s’agit en général d’un prix maximum qui vise à abaisser celui des monopoles, tout en permettant à ces derniers de couvrir leurs dépenses. Le manque de transparence qui caractérise la définition de ce prix maximum national est à considérer avec un oeil critique, car il doit garantir des dépenses au niveau mondial. D’un autre côté, il faut se demander s’il n’est pas en contradiction fondamentale avec la protection du brevet, car le fabricant en tient déjà compte lors de l’évaluation de ses dépenses de R&D. Les prix à l’étranger Les pays comparés sont l’Allemagne, le Danemark, la Grande-Bretagne et les Pays-Bas; on y ajoute de façon subsidiaire la France, l’Autriche et l’Italie. et ceux des médicaments comparables à l’intérieur du pays servent de référence au régulateur suisse pour déterminer le prix maximum. Les barèmes à l’étranger étant, toutefois, fixés de la même manière, les prix maximum des différents pays font l’objet d’une interdépendance complexe.

L’interdiction des importations parallèles

Puisque la Suisse applique le principe de l’épuisement national pour les biens brevetés, les entreprises ont la possibilité de déterminer le prix de vente d’après la demande. Ils profitent ainsi des avantages de ce que l’on appelle la discrimination des prix, qui leur garantit des recettes plus élevées que s’ils appliquaient un prix moyen unique sur les différents marchés.

L’effet théorique des importations parallèles

Il y a quelque temps, nous avons déjà mis en évidence, dans cette même revue, les effets des importations parallèles sur la prospérité en nous appuyant sur un modèle d’équilibre partiel Weder R. et Barsuglia G., «Les importations parallèles améliorent-elles la prospérité sur les marchés réglementés?», La Vie économique, octobre 2003, pp. 21-25.. Pour simplifier, on part du principe que le fabricant suisse de produits pharmaceutiques applique des prix monopolistiques différents sur les marchés suisse et étranger. En Suisse, le prix d’un médicament protégé par un brevet est plus élevé qu’à l’étranger en raison d’une demande plus faiblement élastique. Quelles seraient les conséquences de la levée de l’interdiction des importations parallèles? Le fabricant suisse de produits pharmaceutiques fixerait un prix monopolistique optimal pour lui et identique sur les deux marchés, ce qui lui permettrait de conserver une partie de ses recettes vis-à-vis des importateurs parallèles. Ce nouveau prix serait plus faible en Suisse et plus important à l’étranger que celui pratiqué au moment où les marchés étaient fermés. Le consommateur suisse y gagnerait, alors que ceux de l’étranger et le fabricant suisse y perdraient. Une analyse plus poussée permet de montrer Cette partie est fondée sur une analyse détaillée dans la thèse de Barsuglia G., Parallelimporte am Pharmamarkt. Über Regulierung und Deregulierung in unvollkommenen Märkten, université de Bâle, 2006. que, si les conditions suivantes sont réunies, la prospérité augmente aussi bien en Suisse – ce qui signifie que les gains des consommateurs dépassent les pertes des producteurs – que dans le monde en général (on tient également compte des pertes des consommateurs étrangers): – avec l’ouverture des frontières, tous les marchés doivent continuer à avoir accès aux médicaments. Ainsi, l’augmentation des prix à l’étranger ne doit pas être telle qu’elle empêche un pays en développement de s’approvisionner; – la dynamique d’innovation du fabricant suisse ne doit pas souffrir des importations parallèles; – la demande sur les marchés doit être telle que le résultat total du fabricant ne diminue pas à cause des importations parallèles (par exemple, si la courbe de la demandeest linéaire) En cas de courbe de la demande non linéaire, la prospérité mondiale peut baisser dans quelques cas, alors que celle de la Suisse augmente la plupart du temps..  En ajoutant à ces considérations l’idée d’un prix maximum à l’étranger, on constate que si les importations parallèles provoquent une hausse des prix maximum à l’étranger, les fabricants suisses – et globalement (probablement) toute la Suisse – en tirent un avantage, contrairement à l’économie mondiale qui en souffre. Si les prix maximum à l’étranger baissent, c’est la Suisse dans son ensemble qui s’en ressent probablement, alors que la prospérité mondiale en bénéficie. Enfin, si les prix maximum à l’étranger ne changent pas, la prospérité augmente aussi bien en Suisse que dans le monde. En raison du manque de transparence, évoqué plus haut, qui affecte la réglementation des prix, il est a priori difficile d’évaluer l’effet des importations parallèles sur les tarifs pratiqués à l’étranger. Ces considérations mettent également en évidence la différence qui existe entre les perspectives nationale et internationale dans la réflexion sur l’ouverture des frontières.

Autres possibilités

Si l’on considère les trois éléments qui influencent le marché pharmaceutique, on constate qu’il existe d’autres possibilités de faire progresser la prospérité mondiale. La théorie dit qu’indemniser les efforts de R&D des fabricants grâce à un budget global, puis vendre les médicaments partout dans le monde à des coûts marginaux serait la solution optimum. Cette approche pose, cependant, la question de l’approvisionnement du budget global et de la répartition de son contenu afin de créer des incitations. On pourrait également maintenir les brevets, interdire les importations parallèles à l’échelle mondiale et nommer un régulateur de prix universel pour remplacer les régulateurs nationaux. Celui-ci pourrait alors mettre en pratique une théorie du second rang pour maximiser de façon réaliste la prospérité mondiale. Vogelsang et Finsinger ont développé un mécanisme assez simple et applicable aux marchés pharmaceutiques, permettant indubitablement d’atteindre un niveau de prospérité plus élevé qu’avec les importations parallèles (voir

encadré 2
Ramsey (1927)a puis Baumol et Bradford (1970)b montrent comment il est possible d’établir un ensemble de coûts fixes débouchant sur des prix différents (suivant l’élasticité de la demande de chaque marché), tout en maximisant la prospérité mondiale. Comme on ne peut pas imaginer que les fabricants déterminent eux-mêmes ce que l’on appelle les prix Ramsey sur des marchés cloisonnés, il convient de faire appel à un mécanisme particulier pour y arriver. Vogelsang et Finsinger (1979)c en ont élaboré un qui peut s’appliquer au marché pharmaceutique. Par sa dynamique, il incite les fabricants à faire des recherches rentables et à fixer des prix Ramsey sur les différents marchés.Ce qui est impressionnant, c’est que le régulateur mondial ne doit connaître ni la demande ni les coûts moyens ni les prix Ramsey visés pour mettre en oeuvre cette réglementation dynamique et globale des prix. Il lui suffit de connaître la quantité actuelle de médicaments fabriqués et le coût total. En ce basant sur ces informations, il indique aux fabricants que les prix à venir sur les marchés – multipliés par la quantité actuelle des produits sur les marchés respectifs – ne devront pas dépasser les coûts totaux actuels. En recommençant et en adaptant cette restriction à plusieurs reprises, les prix Ramsey s’établissent d’eux-mêmes. Ce mécanisme suit le principe: «… the firm’s management [is] in a superior position to calculate and implement welfare maximizing prizes» (le management de l’entreprise [est] en première ligne pour calculer et appliquer des prix maximisant le bien-être).).

Conclusion

Notre exposé a mis en lumière la complexité du débat sur les importations parallèles et la quasi-impossibilité d’émettre un point de vue général sur leur utilité en ce qui concerne la prospérité suisse et mondiale lorsque les prix sont plafonnés réglementairement. Nous pouvons, toutefois, tirer les conclusions suivantes: – en admettant que les importations parallèles sur un marché relativement petit comme celui de la Suisse n’entravent pas la capacité d’innovation des entreprises pharmaceutiques dont les recherches intéressent le monde entier, leur autorisation devrait profiter au consommateur suisse de médicaments brevetés et être défavorable (de façon marginale) au consommateur étranger; – les recettes des fabricants helvétiques de produits pharmaceutiques et leurs dépenses en R&D dans le monde pourraient chuter si les importations parallèles en Suisse provoquaient une baisse du niveau mondial des prix des médicaments brevetés. Cela serait le cas si la baisse des prix suisses était un signal pour les prix étrangers (argument des prix de référence). Toutefois, en raison du manque de transparence de la réglementation des prix, on ne peut, pour l’instant, que faire des suppositions. Puisque 98% du chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques suisses sont réalisés à l’étranger, un effet prix négatif n’a pas besoin d’être très marqué pour arriver à ce résultat; – si les pertes des entreprises pharmaceutiques restent modérées, les importations parallèles contribuent à augmenter la prospérité de la Suisse, car soit les prix à l’étranger ne changent pas, soit ils augmentent en raison de nouveaux arguments entrant en ligne de compte dans les négociations; – en ce qui concerne les fabricants de produits pharmaceutiques qui maximisent les profits, l’attrait que représente le pôle de R&D suisse ne dépend sans doute guère du niveau des prix des produits pharmaceutiques brevetés dans notre pays. Il est vrai que, en cas de réduction des dépenses mondiales en R&D, le site helvétique pourrait être redimensionné proportionnellement aux autres, mais il ne devrait pas perdre en attrait par suite d’une modification du niveau des prix qui y sont pratiqués; – le fait qu’il existe toujours des différences de prix à l’intérieur de l’UE n’est pas uniquement lié aux importateurs parallèles. Elles montrent plutôt qu’avec les réglementations actuelles en matière de produits pharmaceutiques, les fabricants ont encore intérêt à fixer des prix différents malgré les importations parallèles. Ainsi, ils souffrent moins des pertes occasionnées par de telles importations que de la fixation d’un prix moyen né des règlements de l’UE. Il faut, toutefois, partir du principe que, sur le long terme, les importations parallèles contribuent à la convergence des prix; – il faut, enfin, signaler, qu’en Suisse la discussion sur les importations parallèles a un caractère hypothétique. En effet, la théorie va clairement contre le principe de l’épuisement international (approvisionnement insuffisant des marchés). D’autre part, comme le soulignent les juristes, les règles de l’OMC vont à l’encontre de l’épuisement régional avec l’UE, solution qui serait éventuellement justifiable; de plus, l’UE n’y consentirait guère – ce qui est, pourtant, indispensable – sans contreparties. Celles-ci en valent-elles la peine? Étant donné ce qui précède, la question demeure en suspens. Du reste, s’il s’agissait seulement de faire baisser les prix des médicaments brevetés en Suisse, le régulateur dispose déjà d’un instrument: la réglementation des prix maximum.

Encadré 1: Brevets, importations parallèles et réglementation des prix L’extension territoriale du brevet est liée au principe de l’épuisement. Si le pays (ou la région) est soumis à l’épuisement national (ou régional), le détenteur du brevet perd ses droits dans ce pays (ou cette région) au moment où le bien y est commercialisé. Les importations parallèles en provenance d’un autre pays (ou d’une autre région) ne sont dans ce cas pas autorisées. Si, par contre, le pays est soumis à l’épuisement international, la protection du brevet s’éteint dans ce pays au moment de la commercialisation du bien et indépendamment de l’endroit où cela se produit. Les importations parallèles sont alors possibles quelle que soit leur provenance. Chaque pays choisit d’appliquer l’épuisement national ou internationalb. En Suisse, les biens brevetés sont soumis au principe de l’épuisement national. Puisque la segmentation du marché intérieur de l’UE va à l’encontre du principe de la libre circulation des marchandises, les importations parallèles sont en principe autorisées à l’intérieur de l’Union, mais celles en provenance d’États tiers ne le sont pas. Réglementation des prix La fixation d’un prix maximum impose au fabricant le prix le plus élevé auquel il peut commercialiser un médicament. Cela signifie qu’il a la possibilité de vendre le produit à ce prix maximum ou à un autre moins élevé. En Suisse, les prix maximum figurent sur la liste des spécialités (LS) de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP). Leur détermination est décrite au chapitre 8 de l’ordonnance du Département fédéral de l’intérieur (DFI) sur les prestations dans l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie (Ordonnance sur les prestations de l’assurance des soins, Opas).

Encadré 2: Le mécanisme de Vogelsang et Finsinger
Ramsey (1927)a puis Baumol et Bradford (1970)b montrent comment il est possible d’établir un ensemble de coûts fixes débouchant sur des prix différents (suivant l’élasticité de la demande de chaque marché), tout en maximisant la prospérité mondiale. Comme on ne peut pas imaginer que les fabricants déterminent eux-mêmes ce que l’on appelle les prix Ramsey sur des marchés cloisonnés, il convient de faire appel à un mécanisme particulier pour y arriver. Vogelsang et Finsinger (1979)c en ont élaboré un qui peut s’appliquer au marché pharmaceutique. Par sa dynamique, il incite les fabricants à faire des recherches rentables et à fixer des prix Ramsey sur les différents marchés.Ce qui est impressionnant, c’est que le régulateur mondial ne doit connaître ni la demande ni les coûts moyens ni les prix Ramsey visés pour mettre en oeuvre cette réglementation dynamique et globale des prix. Il lui suffit de connaître la quantité actuelle de médicaments fabriqués et le coût total. En ce basant sur ces informations, il indique aux fabricants que les prix à venir sur les marchés – multipliés par la quantité actuelle des produits sur les marchés respectifs – ne devront pas dépasser les coûts totaux actuels. En recommençant et en adaptant cette restriction à plusieurs reprises, les prix Ramsey s’établissent d’eux-mêmes. Ce mécanisme suit le principe: «… the firm’s management [is] in a superior position to calculate and implement welfare maximizing prizes» (le management de l’entreprise [est] en première ligne pour calculer et appliquer des prix maximisant le bien-être).

Rédacteur en chef de « La Vie économique »

Doyen et professeur d’économie extérieure et d’intégration européenne, Faculté des sciences économiques, université de Bâle

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Doyen et professeur d’économie extérieure et d’intégration européenne, Faculté des sciences économiques, université de Bâle