Le marché financier intérieur européen: objectifs et progrès réalisés

En 1999, la Commission européenne a lancé un plan d’action destiné à créer un marché financier unique à la fois viable et compétitif. Ce vaste programme au calendrier ambitieux est quasiment achevé. Il est trop tôt encore pour en mesurer concrètement l’impact économique, même si d’importantes lacunes sont apparues dans le domaine du marché intérieur de détail. Dans le Livre blanc sur la politique des services financiers 2005-2010, paru en 2005, la Commission a mis l’accent sur la «consolidation dynamique des acquis».

L’UE est un important acteur du marché financier mondial, comparable aux États-Unis. Selon le segment du marché, il représente entre 20 et 40% des transactions financières. Les banques et les assurances réalisent 6% du produit intérieur brut (PIB) de l’UE et génèrent 2,5% des emplois. Dans ces conditions, il n’est guère étonnant qu’après l’achèvement de l’Union douanière, l’UE ait tenu à mettre en place un «marché commun» des services financiers. Or la liberté d’établissement et des services avait beau être en vigueur, le marché financier intérieur peine à voir le jour.

Le plan d’action pour les services financiers

Afin d’encourager l’intégration du marché financier communautaire et sa compétitivité internationale, la Commission européenne a adopté le 11 mai 1999 un Plan d’action pour les services financiers (PASF) comportant des objectifs politiques et 42 mesures destinées à améliorer le marché intérieur dans ce domaine. Le PASF poursuit trois buts stratégiques: – l’uniformisation des réglementations sur les services financiers destinés à la clientèle commerciale; – la création de marchés ouverts et sûrs pour la clientèle privée; – l’adaptation des régimes de surveillance et de contrôle.  Le PASF s’avérait donc une entreprise ambitieuse, d’un point de vue matériel comme par son calendrier. Même si des échecs ponctuels étaient inévitables, le bilan est imposant. Sur les 42 mesures prévues, 39 ont été mises en place dans le délai, fixé au premier semestre 2004. Avant même l’aboutissement du PASF, la Commission avait fait savoir que l’intégration du marché ne déploierait pleinement ses avantages économiques qu’à condition que tous les États membres appliquent les nouvelles directives dans les délais. Bien souvent, la création du marché financier intérieur revêt en effet la forme du «passeport» européen ou de la licence unique. Le principe consiste à harmoniser les prescriptions de chaque pays (l’admission, par exemple, des valeurs mobilières au négoce reste de la compétence des autorités nationales). Ainsi l’autorisation délivrée dans l’État d’origine est reconnue à l’échelle de l’UE. Par ailleurs, le Comité des sages a été formé en automne 2000, sous la direction du baron Lamfalussy. Ce groupe d’experts avait pour mission de simplifier le processus législatif ordinaire de l’UE, complexe et laborieux, ainsi que de l’accélérer (voir

encadré 1Dans le cadre de la procédure Lamfalussy, les organes de l’UE élaborent sous la houlette de la Commission les actes législatifs et les standards politiques (niveau 1). La Commission se charge d’édicter les dispositions techniques d’exécution, avec le soutien de quatre comités techniques (niveau 2): le Comité bancaire européen (CBE), le Comité européen des valeurs mobilières (CEVM), le Comité européen des assurances et des pensions professionnelles (CEAPP) et le Comité européen des conglomérats financiers (CECF). Formés de représentants de haut rang des ministères nationaux des finances, ils avalisent les dispositions d’exécution proposées par la Commission.Au niveau 3 de la procédure Lamfalussy, la Commission se fait à nouveau conseiller par des comités d’experts pour développer les dispositions d’exécution. Ces experts sont le Comité européen des contrôleurs bancaires (CECB), le Comité européen des régulateurs des valeurs mobilières (CERVM), ainsi que le Comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions de retraite (CECAR). Tous ces comités sont formés de représentants de haut niveau des autorités nationales de surveillance. Outre qu’ils soutiennent la Commission dans l’établissement des mesures d’exécution techniques, ces comités d’experts s’occupent de la mise en oeuvre uniforme des actes juridiques européens et de l’harmonisation des pratiques de surveillance des services financiers.Au niveau 4, la Commission s’assure, avec le concours des États membres, des autorités de surveillance du niveau 3 ainsi que du secteur privé, que lesdits membres respectent rigoureusement les prescriptions juridiques. En cas d’infraction, elle entreprend les démarches juridiques qui s’imposent.).

La stratégie de la Commission européenne

La stratégie globale de la Commission européenne pour les cinq années à venir dans le secteur des services financiers a fait l’objet du Livre blanc de la politique des services financiers 2005-2010, publié en décembre 2005 Internet: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/policy/index_fr.htm.. Jusqu’à la fin de la décennie, l’accent portera moins sur les nouvelles initiatives que sur la consolidation dynamique des acquis. Les aspects décrits ci-après sont prioritaires.

Une meilleure régulation

Différentes mesures doivent permettre d’améliorer la régulation, parmi lesquelles des consultations ouvertes et transparentes, des analyses d’impact, le suivi effectif de l’application des projets réglementaires, l’évaluation ex-post ainsi que la coopération avec d’autres politiques. L’analyse d’impact, systématiquement prévue pour les futures propositions de la Commission, revêt ici une importance particulière. Elle concerne en particulier les coûts et les bénéfices, l’influence des réglements sur la stabilité des marchés financiers, leur fonctionnement ainsi que la protection des consommateurs. Dans la mesure du possible, des échanges à caractère méthodologique auront lieu entre les milieux concernés. La mise en oeuvre dans les délais des mesures législatives de l’UE au niveau des États membres demeure problématique. La Commission a donc l’intention de les assister dans cette phase, en empêchant toute surenchère réglementaire («goldplating»). À cet effet, elle actualisera régulièrement sa vue d’ensemble des chantiers du PASF publiée sur Internet, établissant des liens avec les législations nationales Internet: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/actionplan/index_fr.htm.. Des séminaires organisés avec des représentants des États membres et des autorités de surveillance favoriseront le consensus dans la mise en oeuvre des législations européennes, et faciliteront une surveillance efficace à ce niveau. Au cours des cinq prochaines années, la Commission accordera un rôle de premier plan aux évaluations ex-post du PASF et de toute nouvelle mesure législative. Elle a présenté dès novembre 2005 un premier volet d’évaluation, signalant notamment les lacunes dans les législations des États membres. Une deuxième étude – qui prendra la forme d’une analyse d’impact économique et juridique – est prévue de 2006 à 2008, après que les États membres auront mis en oeuvre toutes les mesures du PASF. Exhaustive, cette analyse d’impact paraîtra vers 2008/9.

Une collaboration renforcée entre les autorités de surveillance

La Commission européenne s’est fixé pour but d’améliorer la collaboration – et donc l’efficacité – des autorités nationales de surveillance. Les groupes transfrontières subissent aujourd’hui des frais inutiles, du fait de l’obligation de présenter un rapport par pays. En même temps, les normes comptables internationales (en anglais «International Financial Reporting Standards», IFRS), la directive concernant les marchés d’instruments financiers (MiFID) et le développement de nouvelles prescriptions sur la surveillance des banques et des assurances constituent une occasion unique de rationaliser les standards en matière de rapports. Il faudra donc élaborer des formats uniformes de données et de rapports, permettant de réaliser d’importants gains d’efficacité. La Commission espère que dès 2009, il sera possible aux banques, aux assurances et aux principaux émetteurs de titres dans l’UE de s’acquitter de l’obligation de présenter un rapport en remettant un seul document complet à l’autorité de surveillance compétente au niveau consolidé. Il faudra, ainsi, encourager une culture européenne de la surveillance en étendant les contrôles communs, les évaluations par les pairs et les mesures pratiques comme les échanges de personnel et d’information.

Les initiatives législatives

La Commission n’entend plus désormais agir que ponctuellement, afin de combler les lacunes. Elle a reconnu la nécessité d’intervenir dans le marché fragmenté de la banque de détail, où les initiatives suivantes sont à l’ordre du jour: – meilleure intégration des marchés des crédits hypothécaires; – directive sur le crédit à la consommation; – création d’un espace unique de paiements en Europe; – élimination des obstacles (transfrontaliers) à l’ouverture de comptes en banque; – compléments d’enquête dans le domaine du courtage en crédits; – mesures de régulation visant à stimuler la concurrence dans le domaine des fonds de placement.  En outre, une proposition de réglementation visant à moderniser la surveillance prudentielle dans le secteur de l’assurance (Solvabilité II) sera présentée au premier semestre 2007. Les autorités de surveillance des marchés financiers peuvent exercer une influence considérable sur les reprises ou fusions potentielles d’entreprises. La Commission souhaite donc améliorer la transparence des tâches de surveillance liées à l’examen des participations qualifiées. Avec le concours des comités de surveillance compétents, la Commission entend réviser les directives relatives aux banques et aux assurances pour y introduire des critères universels. De façon générale, il s’agira d’éliminer les obstacles inutiles lors de fusions transfrontières. En revanche, la Commission européenne renonce provisoirement à un projet de directive visant à légiférer sur les règlements interbancaires. Comme l’expliquait récemment Charlie McCreevy, commissaire au marché intérieur, elle compte sur l’adoption d’un code de bonne pratique par la branche pour venir à bout des problèmes actuels. L’infrastructure servant aux mécanismes internationaux de compensation et de règlement livraison est en effet bien plus onéreuse que les dispositifs nationaux, tout en étant bien moins sûre et moins efficace. Enfin, le livre blanc cite la dimension extérieure parmi les priorités. Les normes en matière de comptabilité ou de fonds propres des banques sont actuellement fixées au plan mondial, l’UE estime donc essentiel d’être solidement représentée au sein des organismes internationaux compétents.

L’objectif est presque atteint

Au cours des dernières années, l’UE s’est rapprochée de son objectif de créer un marché unique des services financiers. La procédure Lamfalussy a rationalisé le long et pesant processus législatif, ce qui a raccourci le temps d’accès au marché et amélioré la compétitivité du marché financier européen. Il n’existe pas jusqu’ici de données qualitatives montrant dans quelle mesure la réglementation des marchés financiers aurait souffert sous la pression du temps. L’UE devra en outre pouvoir rivaliser avec les marchés financiers les plus compétitifs du monde et donc opter pour une attitude d’ouverture plutôt que de nombrilisme. Pour y parvenir, il a parfois fallu consentir à d’importants compromis (p. ex. dans la directive sur les OPA), qui pourraient avoir affecté la qualité de la régulation. Ajoutons que le PASF a pris une part importante à la discussion sur la surréglementation dans l’UE, et que le secteur financier a exigé une «pause réglementaire» à la fin de son mandat. Ce n’est donc pas un hasard si la Commission elle-même a qualifié les objectifs futurs de «consolidation dynamique».

La question des marchés internes de détail

Les progrès ne vont, toutefois, pas aussi vite, en ce qui concerne les services financiers, dans le marché intérieur fragmenté de la banque de détail. On y trouve encore d’importantes lacunes, que les obstacles générés par les différences de régulation entre États membres n’expliquent qu’en partie. Parmi les entraves commerciales aux activités transfrontières avec des clients privés figurent des facteurs comme la langue parlée ou les spécificités culturelles, les canaux de distribution en place, les régimes fiscaux ou les préférences de la clientèle.

Encadré 1: La procédure Lamfalussy Dans le cadre de la procédure Lamfalussy, les organes de l’UE élaborent sous la houlette de la Commission les actes législatifs et les standards politiques (niveau 1). La Commission se charge d’édicter les dispositions techniques d’exécution, avec le soutien de quatre comités techniques (niveau 2): le Comité bancaire européen (CBE), le Comité européen des valeurs mobilières (CEVM), le Comité européen des assurances et des pensions professionnelles (CEAPP) et le Comité européen des conglomérats financiers (CECF). Formés de représentants de haut rang des ministères nationaux des finances, ils avalisent les dispositions d’exécution proposées par la Commission.Au niveau 3 de la procédure Lamfalussy, la Commission se fait à nouveau conseiller par des comités d’experts pour développer les dispositions d’exécution. Ces experts sont le Comité européen des contrôleurs bancaires (CECB), le Comité européen des régulateurs des valeurs mobilières (CERVM), ainsi que le Comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions de retraite (CECAR). Tous ces comités sont formés de représentants de haut niveau des autorités nationales de surveillance. Outre qu’ils soutiennent la Commission dans l’établissement des mesures d’exécution techniques, ces comités d’experts s’occupent de la mise en oeuvre uniforme des actes juridiques européens et de l’harmonisation des pratiques de surveillance des services financiers.Au niveau 4, la Commission s’assure, avec le concours des États membres, des autorités de surveillance du niveau 3 ainsi que du secteur privé, que lesdits membres respectent rigoureusement les prescriptions juridiques. En cas d’infraction, elle entreprend les démarches juridiques qui s’imposent.