L’importance de la TVA pour la place économique suisse

Bien que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) soit en principe un impôt de consommation, elle a des conséquences non négligeables sur les entreprises et l’attrait de la place économique. Près d’un tiers de son produit demeure, en effet, à la charge des entreprises. Celles-ci étant responsables de la perception et du versement correct de l’impôt, cette tâche leur occasionne non seulement des coûts considérables, mais comporte aussi pour elles des risques financiers. Une TVA pèse d’autant moins sur la compétitivité des entreprises que son taux est bas en comparaison internationale, que ses règles sont simples et ses risques réduits. La réforme actuelle de la TVA, poussée essentiellement par l’économie, revêt une grande importance pour l’attrait de la Suisse. On attend donc qu’elle débouche sur des changements rapides et sensibles.

En théorie, un impôt simple et neutre

Dans sa conception, la TVA devrait être un impôt sur la consommation de biens et de services, simple et neutre du point de vue de la concurrence. Elle touche l’entreprise en ce sens qu’à chaque stade de l’élaboration d’un produit ou d’un service jusqu’à sa livraison au consommateur final, la taxe est prélevée sur la valeur ajoutée correspondante, l’entreprise étant autorisée à déduire le montant de la TVA qu’elle a elle-même dû acquitter (système dit de la «taxe sur la valeur ajoutée avec déduction de l’impôt préalable»). Dans les mouvements transfrontaliers, la neutralité concurrentielle est assurée par l’exonération des biens et services exportés de Suisse (exonération authentique ou remboursement de l’impôt préalable aux entreprises exportatrices) et par leur assujettissement, lorsqu’ils sont importés, à la TVA du pays de destination. S’appliquant à tous les stades de transformation économique, il s’agit là d’une taxe très productive. En Suisse, elle a rapporté plus de 18 milliards de francs à l’État en 2005, couvrant ainsi plus d’un tiers des 51 milliards de francs de dépenses de la Confédération. Son produit a plus que doublé depuis qu’elle a été introduite en 1995.

En pratique, un système compliqué

Dans la réalité, toutefois, la TVA est tout sauf simple, comme le constatent les entreprises tenues à l’autotaxation. Cela tient d’abord au fait que toutes les opérations économiques ne sont pas imposées conformément au mécanisme de base. Pour des questions politiques, mais aussi culturelles, sociales et autres, les régimes de TVA prévoient fréquemment des pseudo-exonérations (ou pseudo-franchises) pour certaines catégories de biens et de services. Les opérations correspondantes ne sont donc pas frappées par la TVA et, en contrepartie, l’entreprise concernée n’a pas le droit de déduire l’impôt préalable. En outre, la plupart des États appliquent deux taux de TVA, la Suisse même trois, ce qui peut poser des problèmes de délimitation complexes. D’autres éléments contraires au système, de nature essentiellement administrative, viennent s’ajouter à la question: par exemple l’assujettissement des entreprises à la TVA au-delà d’un certain niveau de chiffre d’affaires seulement, le «taux de la dette fiscale nette» appliqué aux petites entreprises, l’hétérogénéité des éléments déterminants pour l’imposition de biens ou de différents types de services (p. ex. taxation auprès du bénéficiaire ou auprès du fournisseur même de la prestation), la double affectation pour les prestations imposables et celles exclues du champ de l’impôt, enfin la prise en compte de «prestations» sans véritables contreparties (p. ex. dons, subventions, dividendes).

Ne pas négliger la dimension internationale

Pour les entreprises aux activités internationales, les régimes nationaux, parfois très différents les uns des autres en matière de TVA, peuvent entraîner des distorsions (impositions multiples ou, au contraire, absence d’imposition). Cela se vérifie même au sein de l’UE. En effet, bien que la 6e directive européenne sur la TVA – révisée il y a peu – ait harmonisé sa réglementation en 1977, des différences sensibles subsistent aussi bien entre les règles telles qu’elles sont reprises dans les législations nationales, qu’entre les pratiques de chacun des États membres. De plus, les États-Unis, première puissance économique mondiale, ne connaissent pas la TVA, même si un grand nombre d’États de l’Union prélèvent une taxe sur le chiffre d’affaires («sales tax»). Toutes ces différences ont pour conséquence des distorsions de concurrence, tant au plan interne que dans les échanges transfrontières – de services notamment. Depuis des années, de multiples efforts sont déployés au sein de l’UE pour simplifier et renforcer l’harmonisation de la TVA. Il y a quelques années, l’OCDE a commencé à s’intéresser très sérieusement, elle aussi, à cet impôt de consommation: d’abord en raison de l’essor du commerce électronique observé depuis la moitié des années nonante, puis par souci d’harmoniser les règles relatives à la perception de cette taxe, notamment pour les prestations de services transfrontières, dont le volume ne cesse de croître. Il va de soi qu’il s’agit là d’un long processus, dans lequel les États doivent commencer par comprendre la réalité dans laquelle se débattent les entreprises, confrontées à une mondialisation et à une interdépendance croissantes; il leur faut également appréhender la complexité des multiples services transfrontières électroniques qui sont offerts aujourd’hui.

Un tiers de la TVA obère les entreprises

Les calculs du Département fédéral des finances font apparaître qu’un tiers environ des recettes totales de la TVA correspondent en Suisse à un impôt non imputable et non remboursable sur les marchandises et les services achetés par les entreprises et les collectivités. Celui-ci ne peut donc pas être répercuté ouvertement sur le produit fini et sur les consommateurs. Cela provient essentiellement des restrictions qui affectent la déduction de l’impôt préalable, notamment pour les opérations exclues du champ de l’impôt. La loi actuelle sur la TVA connaît de multiples exceptions de ce genre. Un des buts affichés de la refonte engagée aujourd’hui consiste à en réduire le nombre au minimum politiquement réalisable. La taxe occulte à la charge des entreprises avoisine actuellement 6 milliards de francs par année, soit à peu près l’équivalent de ce que l’ensemble des entreprises acquittent au titre de l’impôt fédéral direct sur le bénéfice.

Un taux bas est un atout comparatif

Avec un taux normal de 7,6% (flanqué d’un taux réduit de 2,4% pour les biens de première nécessité et d’un taux particulier de 3,6% pour les prestations du secteur de l’hébergement), le taux appliqué en Suisse est faible si on le compare aux autres pays. Compte tenu du taux minimum de 15% prescrit par l’UE, la charge imposée aux consommateurs dans notre pays n’est donc que la moitié de celle qu’ils subissent dans les États de l’UE les plus modérés. Les taux standard peuvent, en effet, atteindre 25% (voir graphique 1). Il va sans dire qu’il existe aussi, au sein de l’UE, des opérations exclues du champ de l’impôt, et donc une taxe occulte qui pénalise les entreprises. De plus, pour les échanges transfrontaliers de services, les critères d’application de la TVA peuvent parfois varier entre la Suisse et l’UE, ce qui risque de se traduire ici ou là par un cumul de l’impôt. Le faible taux de TVA pratiqué en Suisse est un véritable atout comparatif pour ses entreprises et favorise certains services. Finalement, l’ensemble des consommateurs finaux sont mieux lotis en Suisse que dans l’UE.

La TVA: un impôt coûteux et à risque

Après plusieurs tentatives, qui ont échoué en votation populaire, le Conseil fédéral mettait en vigueur en 1995 une ordonnance régissant la TVA, qui fut remplacée en 2001 par la loi fédérale sur la TVA. Très tôt après son entrée en vigueur, les entreprises se sont aperçues qu’il s’agissait dans la pratique d’une taxe compliquée. De son côté, l’administration devait s’assurer que cet impôt, prélevé selon le système de l’autotaxation, pouvait être appliqué par les entreprises dans le sens voulu par le législateur. Cela a entraîné un travail d’explication incessant de sa part, marqué par l’envoi de nombreuses informations juridiques et la publication d’une longue liste de directives (brochures par branches d’activité, notices, etc.). Tout un cortège d’exigences fastidieuses pour l’un et l’autre bords a donc accompagné l’introduction de la TVA. Depuis lors, plus de 10 ans ont passé et le prélèvement de cet impôt de consommation constitue toujours un gros défi pour de nombreuses entreprises. Hormis la frustration que leur causent la complexité de la TVA et l’interprétation unilatérale des règles par les autorités fiscales, c’est aussi et surtout l’attitude parfois extrêmement formaliste qu’ont pu avoir, jusque dans un passé récent, les autorités en matière de contrôle fiscal, qui explique le mécontentement largement répandu à l’égard de cette taxe. La TVA n’est pas seulement ressentie comme compliquée dans son prélèvement; elle est aussi considérée comme risquée en raison du danger de reprises d’impôt qu’elle comporte en cas d’application lacunaire. Les entreprises sont donc obligées de chercher à minimiser ce risque en consentant d’importantes dépenses de consultation et de vérification. C’est, notamment, pour cela que la TVA est une taxe dont la perception entraîne ordinairement des coûts considérables.

Le rapport 10 ans de TVA: une remise à plat encourageante

Sur la base d’une initiative parlementaire datant de 2003 et qui exigeait un réexamen approfondi de la TVA, le Conseil fédéral a engagé une vaste procédure de consultation avant de publier au début de 2005 son rapport intitulé 10 ans de TVA. Ce document passe en revue les faiblesse fondamentales et les pratiques du régime actuel. Il rapporte également les nombreuses critiques soulevées par l’économie ainsi que le malaise très répandu des entreprises à l’égard de la TVA. Sur quoi, le Département fédéral des finances a promis d’agir rapidement. Ajoutant le geste à la parole, il a aussitôt apporté diverses simplifications appréciables de la pratique et modifié de façon importante l’ordonnance en faveur des entreprises (suppression des reprises d’impôt pour des raisons purement formelles, art. 45 de l’ordonnance sur la TVA). Le Conseil fédéral a, enfin, annoncé un projet de révision totale de la loi sur la TVA, lequel a été mis en consultation en février 2007.

Simplicité, sécurité juridique et neutralité concurrentielle

La refonte n’entrera pas en vigueur avant plusieurs années et il n’est pas encore certain que le projet annoncé puisse réellement voir le jour. En proposant cette réforme, le Conseil fédéral entend grandement simplifier la TVA, accorder aux assujettis la plus grande sécurité du droit possible, augmenter la transparence et recentrer l’administration sur ses principaux interlocuteurs en la matière. Il appartient aux consommateurs du pays, estime-t-il, de supporter l’essentiel de la charge de l’impôt et non aux entreprises, qui ne doivent la subir qu’exceptionnellement. Celles-ci continueront, comme actuellement, de prélever l’impôt, mais elles le feront désormais davantage comme mandataires de la Confédération qu’en tant qu’assujetties. Si l’on ajoute à cela l’idée, également développée dans le projet soumis à consultation, de verser aux entreprises une sorte de commission pour les dédommager de leurs travaux de perception (à l’instar de ce qui a cours pour l’impôt à la source sur le revenu du travail), des pas importants auront été accomplis pour brider le «monstre TVA» et ramener cette abondante source de recettes à ce qu’elle aurait toujours dû rester: un impôt sur la consommation finale. La Suisse disposerait du même coup d’un précieux atout comparatif, qui aurait d’heureux effets sur l’implantation de nouvelles entreprises comme sur la compétitivité internationale de ses industries et de ses services exportateurs. L’économie a tout intérêt à soutenir activement notre ministre fédéral des Finances dans ses projets de réforme courageux et porteurs d’avenir.

Graphique 1 «Taux de la TVA dans les États membres de l’UE et en Suisse (2007)»