Simplification de la TVA: principes de base et conséquences

Depuis son introduction en 1995, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est devenue la plus importante source de revenus de la Confédération: les 19 milliards qu’elle a rapporté en 2006 ont financé un bon tiers des 52,4 milliards de francs de dépenses consenties par l’État fédéral. Pour les entreprises assujetties, qui le prélèvent auprès des consommateurs et le reversent à l’Administration fédérale des contributions (AFC), cet impôt s’est visiblement transformé en un objet coûteux, très risqué et bureaucratique, autrement dit difficilement compréhensible. C’est pourquoi le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des finances (DFF) de mettre en route une réforme de la TVA.

Objectif et contenu de la réforme

Le vaste programme visant à simplifier la TVA comprend plusieurs étapes. L’AFC a procédé, dès 2005, à de nombreux changements de sa pratique allant en ce sens. Le Conseil fédéral a, ensuite, modifié plusieurs dispositions de l’ordonnance relative à la loi sur la TVA (OLTVA) RS 641.201., afin d’éliminer les obstacles dus au formalisme. La troisième étape consiste à réviser entièrement la loi sur la TVA (LTVA) RS 641.20.. Cette réforme a pour but de simplifier radicalement le système, d’assurer la plus grande sécurité possible du droit pour les assujettis, d’augmenter la transparence et de recentrer l’administration sur ses principaux interlocuteurs en la matière. Elle doit permettre de réduire nettement le travail des entreprises dans leur décompte de la TVA, de clarifier la situation juridique, d’accélérer et de simplifier les contacts avec l’administration, et d’atténuer globalement les distorsions de concurrence dues au système, qui lèsent les consommateurs et l’économie du pays.

Trois modules en consultation

Récemment, le Conseil fédéral a mis en consultation un avant-projet de réforme, élaboré par l’AFC en collaboration avec des experts externes (voir encadré 1 La procédure de consultation vise à associer les cantons, les partis politiques et les milieux intéressés à la définition de la position de la Confédération et à l’élaboration de ses décisions. Elle permet à cette dernière de déterminer si ses projets sont matériellement corrects, exécutables et susceptibles d’être bien acceptés. La procédure de consultation relative à la réforme de la loi sur la TVA a été ouverte par le Conseil fédéral le 14 février 2007. Elle se terminera fin juillet 2007. Toute la documentation est disponible sur Internet: www.admin.ch , rubriques «Documentation», «La procédure de consultation», «Procédures de consultation et d’audition en cours», «Département fédéral des finances». ). En raison de l’étendue et de la diversité thématique de la refonte, celui-ci se divise en plusieurs modules, ce qui permet de comparer différentes solutions et de faire un choix. Il comprend, pour l’essentiel, trois modules: «Loi fiscale», «Taux unique» et «Deux taux».

Module «Loi fiscale»

Le module «Loi fiscale» propose une loi sur la TVA complètement remaniée et pose ainsi les fondements de la réforme fiscale. Il tient compte des revendications de l’économie et de celles de nombreuses interventions parlementaires, ainsi que des résultats du rapport 10 ans de TVA et des conclusions du groupe d’experts Spori (voir encadré 2 Des travaux conséquents ont précédé l’avant-projet mis en consultation. L’AFC a sollicité l’avis des représentants des milieux économiques, scientifiques et de praticiens de la TVA. Sur cette base, le Conseil fédéral a publié en janvier 2005 le rapport 10 ans de TVA, qui montre dans quels domaines une réforme est nécessaire (www.estv.admin.ch, rubriques «Documentation», «Faits et chiffres», «Rapports», «Rapport du Conseil fédéral sur des améliorations de la TVA»). Début novembre 2005, le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a chargé l’expert fiscal Peter Spori de sonder, en collaboration avec l’AFC, les besoins et les possibilités d’une refonte de la TVA. Il lui a demandé d’examiner quelles réformes étaient possibles, sensées et réalisables pour simplifier radicalement le système. En mai 2006, M. Spori a présenté ses conclusions (www.efd.admin.ch, rubriques «Documentation», «Faits et chiffres», «Rapports», «Rapport de P. Spori, expert chargé de la réforme de la TVA»). Ensuite, l’AFC a élaboré l’avant-projet destiné à la consultation, en recourant aux services d’experts externes à l’administration. Une fois que les résultats de la procédure auront été dépouillés, le Conseil fédéral décidera des prochaines étapes et soumettra un message au Parlement. La loi révisée entrera en vigueur au plus tôt en 2011. ). La systématique de la loi est simplifiée et elle a été révisée sur plus de 50 points. La sécurité du droit est ainsi améliorée sur plusieurs points: par exemple, remise à l’assujetti d’une décision soumise à réclamation après un contrôle, obligation de l’AFC de fournir des renseignements contraignants ou limitation de la responsabilité solidaire (actuellement totale) en cas d’imposition de groupe. Le délai de prescription absolu est, en outre, réduit d’un tiers et fixé à 10 ans. Les entreprises bénéficient de simplifications notamment par l’uniformisation du seuil d’assujettissement à un chiffre d’affaires de 100 000 francs, la suppression de cette limite pour l’assujettissement volontaire à l’impôt, l’élargissement de la méthode des taux de la dette fiscale nette ou l’admission, sans exigence de forme, de la preuve présentée par l’assujetti des faits diminuant le montant de l’impôt. Le module «Loi fiscale» contribue donc à diminuer nettement le formalisme souvent critiqué.

Module «Taux unique»

Le module «Taux unique» va plus loin que celui de «Loi fiscale». L’introduction d’un taux unique de 6% et la suppression de plus de 20 des 25 exceptions actuelles simplifient résolument la TVA. Des taux d’imposition différents entraînent des problèmes de délimitation complexes. L’hôtellerie en offre un exemple. Le prix d’un arrangement en pension complète doit être divisé en deux catégories dans le décompte TVA: le prix de la nuitée et du petit déjeuner est taxé à 3,6%, tandis que celui des repas est imposé au taux normal de 7,6%. Les nombreuses exceptions de l’art. 18 LTVA constituent autant de problèmes. Ainsi, les cours, les conférences et les autres manifestations à caractère scientifique ou didactique sont exclus du champ de l’impôt, mais seulement si leur objectif premier est de transmettre des connaissances. Sinon, elles demeurent imposables. Par ailleurs, nombre de situations sont floues. Selon la réforme proposée, des exceptions subsistent uniquement dans les situations où le résultat est sans commune mesure avec la charge administrative ou lorsqu’il est techniquement impossible de déterminer correctement l’assiette de l’impôt. C’est le cas pour les services des banques et des assurances, la location et la vente d’immeubles, les activités agricoles et les prestations relevant de la puissance publique (par exemple octroi d’un permis de construire). La réduction systématique des exceptions diminue nettement le travail de perception de l’administration et celui de l’assujetti pour acquitter l’impôt. De plus, la transparence de la charge fiscale augmente. Cette simplification radicale réduit en effet la taxe occulte, ce qui donnera une impulsion notable à l’économie. L’assujettissement des branches aujourd’hui exonérées est atténué par la possibilité de déduire ultérieurement l’impôt préalable. Une variante «Santé» est rattachée à ce module. Elle prévoit de continuer à accorder la pseudo-franchise Il y a pseudo-franchise lorsqu’il y a exclusion du champ de l’impôt. Les entreprises dont les prestations sont exonérées (p. ex. santé, affaires sociales, secteur financier, location ou vente d’immeubles…) ne sont pas autorisées à déduire l’impôt préalable qui grève leurs investissements et les prestations qu’elles achètent. à ce domaine – qui s’ajouterait aux exceptions déjà énumérées – et fixe le taux unique à 6,4%.

Module «Deux taux»

Le module «Deux taux» doit être considéré comme une alternative au module «Taux unique». Il différencie les biens et les services entre ceux qui sont imposés au taux normal de 7,6% et ceux soumis au taux réduit de 3,4%, à savoir les biens et les services relevant de l’alimentation, de la culture, du sport, de la formation, de l’hébergement, de la restauration et de la santé. Comme dans le module «Taux unique», plus de 20 des 25 exceptions actuelles seraient supprimées. Les domaines précités seraient soumis au taux réduit pour des raisons de politique sociale. Ce système est plus complexe que celui à taux unique. Il est basé sur un taux général plus élevé que dans le cas où celui-ci serait unique, afin de permettre l’existence d’un taux réduit. Le troisième taux, applicable actuellement aux prestations fournies par le domaine de l’hébergement, serait supprimé.

Autres possibilités de réforme

L’avant-projet propose en outre plusieurs possibilités de réforme. Il s’agit de questions fondamentales ou de mesures qui ne sont pas encore arrivées à maturité. En font partie l’imposition des subventions et des dons – un thème qui a déjà échauffé les esprits lors de l’introduction de la TVA en 1995 -, la taxation par l’AFC ou encore le versement d’une commission de perception aux entreprises assujetties. Suivant les résultats de la consultation, ces mesures pourraient être intégrées dans le message qui sera soumis à l’approbation du Parlement.

Conséquences du module «Taux unique»

Détermination du taux unique

La réforme envisagée doit être neutre au niveau du produit de la TVA; en d’autres termes, elle ne doit entraîner ni une augmentation ni une diminution des recettes. En ce qui concerne le calcul du taux unique pour le modèle du même nom, la réforme se fera en deux temps: les trois taux actuels seront, d’abord, remplacés – sans modification de la base de calcul et sans qu’il y ait d’incidence sur le budget – par un taux unique qui devrait être de 6,5%; ensuite, les opérations qui étaient jusque-là exonérées seront soumises à l’impôt. L’élargissement de l’assiette fiscale qui en résultera permettra de ramener le taux unique à 6,0%, toujours sans incidence sur le budget (voir tableau 1).

Simplifications administratives

La suppression des pseudo-franchises fera augmenter de 30000 tout au plus le nombre des assujettis. D’un autre côté, l’application d’un taux unique facilitera le travail administratif de quelque 50000 entreprises qui établissent actuellement leurs décomptes avec deux, voire trois taux d’imposition. L’application de la TVA se simplifiera aussi pour les 38000 assujettis qui réalisent des opérations imposables et d’autres exclues du champ de l’impôt, alors qu’actuellement, ils doivent réduire leurs déductions de l’impôt préalable.

Conséquences pour la Confédération…

Le module «Taux unique» a été conçu pour être neutre du point de vue des recettes de la TVA. Il a, toutefois, un impact positif sur le budget de la Confédération, puisque toutes les acquisitions de biens et de prestations de services, actuellement grevées d’une TVA à 7,6%, ne seront plus soumises qu’à une taxe de 6,0%. Par contre, l’imposition des prestations de santé a des effets négatifs. En faisant grimper les primes de l’assurance-maladie obligatoire, dorénavant imposables, elle entraînera des dépenses supplémentaires pour la Confédération, qui cofinance le système de réduction individuelle des primes. Toutefois, les effets positifs prédominent.

… les cantons et les communes

Les cantons et les communes sont touchés par la levée des exceptions dans les domaines de la santé, de l’éducation, de la culture et du social. Jusqu’à présent, ces branches ne supportaient la taxe occulte que sur leurs investissements et les prestations préalables. Désormais, la création de valeur est aussi taxée. Si les prix ne peuvent être augmentés en conséquence, il faut s’attendre à des déficits croissants. Pour les couvrir, les cantons et les communes seront davantage mis à contribution. Par ailleurs, l’imposition des prestations de santé implique pour les cantons des dépenses supplémentaires de quelque 68 millions de francs par année, destinées au financement des réductions individuelles de primes. Cependant, les cantons et les communes bénéficient également d’un taux unique bien inférieur au taux normal. Ainsi, les constructions, les achats d’ordinateurs, de mobilier de bureau, de véhicules communaux, etc. sont soumis à la TVA, non pas au taux de 7,6%, mais à celui de 6,0%. La réduction de la charge fiscale se chiffre à quelque 150 millions de francs tant pour les cantons que pour les communes.

Une TVA en partie «exportée»

Environ 10% des recettes de la TVA suisse sont supportées par des personnes domiciliées à l’étranger. Il s’agit d’une part de l’impôt sur la consommation de services touristiques et l’achat de biens en Suisse, d’autre part de la taxe occulte qui est transférée aux destinataires de prestations fournies par des entreprises suisses à l’étranger ou exportatrices. Le module «Taux unique» a pour effet de réduire le montant de la TVA ainsi «exportée». Cela est surtout dû au fait que les prestations préalables des banques ne sont plus imposées qu’à 6,0% au lieu de 7,6%. Par conséquent, les banques reportent moins de taxe occulte sur leurs clients à l’étranger.

Accroissement de la charge supportée par les ménages suisses

Étant donné que la réforme de la TVA doit être neutre du point de vue des recettes et que la part des consommateurs étrangers baisse, la charge grevant les ménages suisses s’accroît légèrement. L’augmentation représente 6,30 francs par mois pour le ménage moyen suisse, ce qui équivaut à 0,07% de son revenu brut. Pour calculer les effets de la réforme de la TVA selon les types de ménages (voir graphique 2) et les classes de revenus, on se réfère à l’enquête sur les revenus et la consommation (ERC) de l’Office fédéral de la statistique. Toutefois, cette étude ne contient pas toutes les données relatives aux dépenses des ménages. Elle ne prend pas en compte, par exemple, les montants importants consacrés à la construction, à l’achat et à la rénovation de maisons ou d’appartements, qui profitent de la diminution du taux unique. Par conséquent, l’image, que renvoient les effets engendrés par la réforme et calculés à l’aide de l’ERC, est trop négative. Le ménage moyen devrait ainsi supporter une charge supplémentaire de 9 francs par mois, alors que la hausse effective n’est que de 6,30 francs. Ce sont surtout les classes de revenus les plus faibles qui ressentiront le plus cette charge supplémentaire par rapport à la situation actuelle. Même si les effets du taux unique sont limités, le Conseil fédéral prévoit un modèle destiné à les compenser en dehors du système de la TVA (voir encadré 3 Des taux d’imposition réduits ne constituent pas un moyen efficace d’atteindre des objectifs de politique sociale (voir encadré 4 Comme la TVA est légèrement dégressive, un taux de TVA réduit est souvent décrit comme une absolue nécessité dans le cadre d’une politique sociale. Il faut, toutefois, se demander si la différenciation des taux est un outil efficace. Cette question a été étudiée en ce qui concerne les dépenses des ménages pour les denrées alimentaires et les boissons sans alcool (à l’exclusion des prestations de la restauration et des produits vendus à l’emporter). En termes de pourcentage, les ménages à faible revenu profitent nettement plus du taux réduit que les ménages à revenu élevé. Toutefois, cette façon de «subventionner» le taux de l’impôt a démontré son inefficacité. Pour chaque franc destiné à réduire la charge fiscale d’un cinquième des ménages, dont les revenus sont les plus modestes, la Confédération «subventionne» à hauteur de 2 francs le cinquième qui dispose des revenus les plus élevés (voir graphique 4, différence entre les colonnes jaunes et vertes).). C’est pourquoi le Conseil fédéral prévoit une autre méthode afin d’atténuer le caractère légèrement dégressif de la TVA. Il propose un correctif social pour le module «Taux unique». Ce mécanisme doit compenser les effets de la réforme, en dehors du système de la TVA, et soutenir les ménages à faibles revenus. Le taux unique de 6% est relevé de 0,1 point pour une durée limitée et les recettes supplémentaires sont redistribuées de manière ciblée aux deux cinquièmes des ménages disposant de revenus modestes, via le système de réduction individuelle des primes d’assurance-maladie. La charge supplémentaire de TVA est ainsi supprimée pour près de 30% de la population. Dans la variante «Santé» et le module «Deux taux», les effets de répartition sont si faibles qu’il est possible de renoncer à un correctif de politique sociale.).

Plus de bien-être à long terme

À long terme et dans le contexte d’un taux unique, la situation des consommateurs s’améliore du point de vue économique. Ce gain en bien-être découle, d’une part, de la suppression des cas d’exclusion du champ de l’impôt, d’autre part, de l’alourdissement de l’imposition pesant sur les biens de consommation relativement inélastiques, comme les produits alimentaires, et de la baisse de l’imposition à laquelle sont soumis des biens de consommation davantage élastiques.

Variante «Santé»

Dans cette variante, le taux unique est de 6,4%. Le nombre des assujettis augmente seulement de 8700 environ. Quant aux entreprises qui le sont déjà, elles bénéficient aussi de simplifications administratives, mais de façon moins marquée que dans le module «Taux unique». Avec la variante «Santé», la part de la taxe occulte «exportée» à l’étranger ne diminue pas autant qu’avec le module «Taux unique», ce qui engendre une légère hausse de la charge pesant sur les ménages suisses. Les effets sur les différents types de ménages et classes de revenus sont comparables à ceux de ce module, mais leur ampleur est nettement plus limitée (voir graphique 3). Par conséquent, aucune mesure de correction n’est nécessaire. Comme dans le cas du module «Taux unique» et pour les mêmes raisons, les effets sont également représentés de manière trop négative.

Conséquences du module «Deux taux»

Dans ce module, le taux de 3,4% s’applique à certaines prestations déjà imposées aujourd’hui au taux réduit et à une grande partie de celles qui, encore exonérées actuellement, deviennent imposables. Pour les prestations qui étaient jusqu’ici exclues du champ de l’impôt – santé, éducation, sport, culture, etc. -, ce module n’implique pas de charge supplémentaire, ou alors une hausse minime. En effet, l’impôt de 3,4% auquel elles sont, désormais, soumises correspond à peu près à la taxe occulte qui disparaît. Pour les ménages privés, il faut, dans l’ensemble, s’attendre à ce que leurs charges augmentent dans des proportions supportables. Dans ce module aussi, on peut renoncer à un correctif social.

Conclusion

Quel que soit le module choisi, la réforme de la TVA se traduit par une simplification importante, une plus grande sécurité juridique et un recentrage sur les interlocuteurs de la Confédération. Le module «Loi fiscale» constitue la base permettant de résoudre les problèmes les plus urgents. Le module «Taux unique» offre aux assujettis des améliorations durables et allège leurs charges administratives; il promet également des gains sensibles au niveau du bien-être. Le taux unique n’est pas une utopie: un pays comme le Danemark le prouve avec un taux à 25%. Son introduction en Suisse aurait une valeur de signal au-delà des frontières. Elle renforcerait notre image de pays moderne et innovant, doublé d’une excellente place économique.

Graphique 1 «Réforme de la TVA. aperçu des modules»

Graphique 2 «Variation de la charge des ménages en % par rapport au statu quo (module «Taux unique» de 6,0%), avec transfert complet»

Graphique 3 «Variation de la charge des ménages en % par rapport au statu quo (variante «Santé» avec «taux unique» de 6,0%), avec transfert complet»

Graphique 4 «Charge des ménages avec TVA sur les produits alimentaires et les boissons non alcoolisées»

Tableau 1 «Détermination du taux unique»

Encadré 1: Procédure de consultation La procédure de consultation vise à associer les cantons, les partis politiques et les milieux intéressés à la définition de la position de la Confédération et à l’élaboration de ses décisions. Elle permet à cette dernière de déterminer si ses projets sont matériellement corrects, exécutables et susceptibles d’être bien acceptés. La procédure de consultation relative à la réforme de la loi sur la TVA a été ouverte par le Conseil fédéral le 14 février 2007. Elle se terminera fin juillet 2007.Toute la documentation est disponible sur Internet: www.admin.ch, rubriques «Documentation», «La procédure de consultation», «Procédures de consultation et d’audition en cours», «Département fédéral des finances».

Encadré 2: Déroulement de la révision de la loi Des travaux conséquents ont précédé l’avant-projet mis en consultation. L’AFC a sollicité l’avis des représentants des milieux économiques, scientifiques et de praticiens de la TVA. Sur cette base, le Conseil fédéral a publié en janvier 2005 le rapport 10 ans de TVA, qui montre dans quels domaines une réforme est nécessaire (www.estv.admin.ch, rubriques «Documentation», «Faits et chiffres», «Rapports», «Rapport du Conseil fédéral sur des améliorations de la TVA»).Début novembre 2005, le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a chargé l’expert fiscal Peter Spori de sonder, en collaboration avec l’AFC, les besoins et les possibilités d’une refonte de la TVA. Il lui a demandé d’examiner quelles réformes étaient possibles, sensées et réalisables pour simplifier radicalement le système. En mai 2006, M. Spori a présenté ses conclusions (www.efd.admin.ch, rubriques «Documentation», «Faits et chiffres», «Rapports», «Rapport de P. Spori, expert chargé de la réforme de la TVA»). Ensuite, l’AFC a élaboré l’avant-projet destiné à la consultation, en recourant aux services d’experts externes à l’administration. Une fois que les résultats de la procédure auront été dépouillés, le Conseil fédéral décidera des prochaines étapes et soumettra un message au Parlement. La loi révisée entrera en vigueur au plus tôt en 2011.

Encadré 3: Correctif de politique sociale Des taux d’imposition réduits ne constituent pas un moyen efficace d’atteindre des objectifs de politique sociale (voir encadré 4) C’est pourquoi le Conseil fédéral prévoit une autre méthode afin d’atténuer le caractère légèrement dégressif de la TVA. Il propose un correctif social pour le module «Taux unique». Ce mécanisme doit compenser les effets de la réforme, en dehors du système de la TVA, et soutenir les ménages à faibles revenus. Le taux unique de 6% est relevé de 0,1 point pour une durée limitée et les recettes supplémentaires sont redistribuées de manière ciblée aux deux cinquièmes des ménages disposant de revenus modestes, via le système de réduction individuelle des primes d’assurance-maladie. La charge supplémentaire de TVA est ainsi supprimée pour près de 30% de la population. Dans la variante «Santé» et le module «Deux taux», les effets de répartition sont si faibles qu’il est possible de renoncer à un correctif de politique sociale.

Encadré 4: Les taux réduits ne sont pas efficaces Comme la TVA est légèrement dégressive, un taux de TVA réduit est souvent décrit comme une absolue nécessité dans le cadre d’une politique sociale. Il faut, toutefois, se demander si la différenciation des taux est un outil efficace. Cette question a été étudiée en ce qui concerne les dépenses des ménages pour les denrées alimentaires et les boissons sans alcool (à l’exclusion des prestations de la restauration et des produits vendus à l’emporter). En termes de pourcentage, les ménages à faible revenu profitent nettement plus du taux réduit que les ménages à revenu élevé. Toutefois, cette façon de «subventionner» le taux de l’impôt a démontré son inefficacité. Pour chaque franc destiné à réduire la charge fiscale d’un cinquième des ménages, dont les revenus sont les plus modestes, la Confédération «subventionne» à hauteur de 2 francs le cinquième qui dispose des revenus les plus élevés (voir graphique 4, différence entre les colonnes jaunes et vertes).