Utilisation du modèle des coûts standard pour mesurer les coûts administratifs en matière de TVA

De nombreux pays s’efforcent actuellement de réduire les coûts administratifs qui pèsent sur les entreprises. Le modèle des coûts standard (MCS) semble un instrument prometteur en ce domaine. N’est-il pas, en effet, appliqué par plusieurs pays de l’UE et par la Commission européenne? La Suisse, qui voulait en vérifier l’applicabilité et l’utilité, l’a utilisé pour la première fois, et avec succès. L’objet de l’analyse était constitué par la révision de la loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Pour déterminer les coûts actuels et les économies possibles, l’étude a pris en compte non seulement le droit en vigueur, mais aussi le projet du Conseil fédéral et les trois modules proposés.

Coûts induits par la TVA

L’étude-pilote menée à l’aide du MCS révèle que les coûts administratifs imposés aux entreprises par la législation sur la TVA – par exemple établir son décompte ou fournir des renseignements à l’Administration fédérale des contributions (AFC) – se montent à environ 267 millions de francs Ces coûts ne comprennent pas l’archivage, la formation, le conseil juridique externe et les procédures de décision, que l’étude traite séparément. Leur valeur s’élève à 450 millions de francs.. Cinq obligations légales d’information occasionnent à elles seules plus de 90% de tous les coûts administratifs, soit quelque 255 millions de francs (voir tableau 1).  Pour les entreprises, le décompte de TVA représente le plus grand facteur de coûts. Il doit remplir plusieurs exigences: – contrôle de la conformité des pièces comptables nécessaires à la déduction de l’impôt préalable avec les exigences de la TVA (environ 52,6 millions de francs); – harmonisation entre les chiffres d’affaires et les impôts préalables déclarés et la comptabilité (environ 48,7 millions de francs); – détermination de la base de calcul pour le décompte des prestations à soi-même selon l’art. 9, al. 2, LTVA, sur les prestations à soi-même dans le domaine de l’immobilier (environ 15 millions de francs); – déclaration et établissement du décompte de TVA (environ 10,1 millions de francs); – détermination de la base de calcul pour le décompte des prestations à soi-même selon l’art. 9, al. 1, LTVA, sur les prélèvements à des fins étrangères à l’entreprise (privées, personnelles) et ceux affectés à une activité exclue du champ de l’impôt (environ 6,8 millions de francs).  Les coûts élevés qu’engendrent ces exigences s’expliquent souvent par le grand nombre d’entreprises qui doivent satisfaire à des demandes d’information. Ainsi, dans 200 000 entreprises, le contrôle de la conformité des pièces comptables pertinentes pour la déduction de l’impôt préalable nécessite 350 minutes par an. Il arrive que la bureaucratie frappe lourdement un petit nombre d’entreprises précises. Ainsi, 12 960 entreprises du bâtiment doivent remplir des données annuelles qui les occupent en moyenne 20 heures chacune, engendrant d’importantes dépenses. D’une manière générale, on constate que les coûts administratifs supportés par les entreprises dans le domaine de la TVA ne proviennent pas de la complexité des questionnaires ou des formulaires. Les données à fournir sont extrêmement simples, de sorte qu’il n’est guère possible de trouver des po-tentiels de simplification de ce côté-là. Les coûts proviennent plutôt de la collecte des informations ainsi que des contrôles et demandes de l’AFC à la suite d’erreurs de traitement dans les entreprises. Les deux cas reflètent l’immense complexité des règles juridiques, qui crée un climat d’incertitude, source d’erreurs, et occasionne de nouveaux contrôles.

La méthode du taux de la dette fiscale nette est nettement plus avantageuse

L’un des volets de l’enquête a consisté à comparer les coûts supportés par les entreprises selon les systèmes de décompte utilisés. L’enquête a distingué les entreprises qui appliquent la méthode du taux de la dette fiscale nette et celles qui utilisent la méthode standard. Pour les quelque 200 000 entreprises qui utilisent la méthode effective, les coûts administratifs atteignent globalement 230 millions de francs, soit environ 1141 francs en moyenne par société. Pour les 100 000 entreprises qui utilisent la méthode du taux de la dette fiscale nette, les coûts se montent à 37 millions de francs, soit quelque 361 francs en moyenne par société. Cette comparaison montre clairement que la méthode du taux de la dette fiscale nette occasionne en moyenne un tiers de travail et de coûts en moins que la méthode effective.

Projet de révision: le taux d’imposition unique offre le plus grand potentiel d’économies

L’analyse ex ante du projet du Conseil fédéral prouve que le MCS peut parfaitement être utilisé pour évaluer précisément les potentiels d’économies d’une modification législative. Le projet soumis en consultation par le Conseil fédéral contient trois modules. Il ressort des résultats obtenus que la variante du taux unique entraîne les plus faibles coûts administratifs (voir tableau 2). Le module de base «loi fiscale» coûterait quelque 238 millions de francs au plan administratif. Par rapport au droit en vigueur, l’économie serait de 29 millions de francs. Dans une ventilation par méthode de décompte (méthode standard et taux de la dette fiscale nette), les coûts administratifs supportés par les entreprises qui utilisent la méthode effective seraient en moyenne de 1031 francs, soit 109 francs de moins qu’aujourd’hui (10%). Pour celles qui appliquent la méthode du taux de la dette fiscale nette, les coûts s’établiraient à 303 francs en moyenne, soit une économie de 58 francs (17%). Le coût administratif du module «taux unique» atteindrait près de 209 millions de francs, ce qui constitue une économie d’environ 58 millions de francs par rapport au droit en vigueur. Pour les entreprises qui utilisent la méthode effective, les coûts moyens atteindraient 819 francs, soit une économie de 321 francs (28%). Pour celles qui recourent à la méthode du taux de la dette fiscale nette, ces coûts s’élèveraient à 245 francs, soit 116 francs (32%) de moins qu’aujourd’hui. Les coûts administratifs dans le module «deux taux d’imposition» s’établiraient à près de 256 millions de francs. Par rapport au droit actuel, ce module permettrait une économie d’environ 11 millions de francs. Dans le détail, les coûts se monteraient à 1005 francs en moyenne pour les entreprises qui utilisent la méthode effective, soit une économie de 135 francs (12%). Pour celles qui appliquent la méthode du taux de la dette fiscale nette, les coûts administratifs atteindraient 297 francs, soit 64 francs (18%) par entreprise.

Autres économies et allègements possibles pour les entreprises

Le principal objectif d’une analyse MCS n’est pas de relever des données, mais d’identifier et de réaliser des potentiels d’économies et de simplification. Sur la base des données obtenues, il est à présent possible d’identifier des exemples concrets et de calculer les économies possibles. Durant les entretiens, les entreprises interrogées ont notamment regretté que le formulaire de déclaration ne soit disponible que sur papier et qu’il faille l’imprimer et le compléter à la main. Un autre problème et une autre perte de temps relevés par les entreprises sont les calculs à entreprendre dans le formulaire, qui sont sources d’erreurs et doivent, par conséquent, être contrôlés tant par l’entreprise que par l’administration. À eux seuls, les formulaires à compléter représentent un coût économique non négligeable (environ 12,7 millions de francs), en raison, plus particulièrement, du nombre d’assujettis qui remplissent autour d’un million de déclarations chaque année. L’introduction d’un formulaire électronique aurait, entre autres, un impact favorable sur les calculs et les contrôles, car ces opérations, qui peuvent être prises en charge par le système, disparaîtraient presque totalement. De plus, si les données étaient transmises par voie électronique, les coûts d’impression et d’expédition tomberaient également. Le tableau 3 présente les conséquences de ces deux mesures. L’introduction généralisée du formulaire électronique et son utilisation systématique par toutes les entreprises permettraient d’abaisser les coûts de près de 50% à environ 6,8 millions de francs. L’informatisation du traitement et de la transmission ouvrirait un autre potentiel d’économies important, en ramenant les coûts de 12,7 millions de francs actuellement à environ 3,7 millions. Même si le présent calcul se base sur une hypothèse idéale d’une utilisation généralisée qui ne se réalisera certainement pas, il met en lumière le potentiel élevé d’économies et, par la même occasion, les possibilités d’exploitation offertes par les données MCS.

Conclusion

Dans le cadre de ce projet, tous les domaines essentiels et toutes les possibilités du MCS pour mesurer les coûts administratifs dans un domaine législatif ont été passés en revue. Les résultats présentés permettent de conclure que: – le MCS s’avère une méthode concluante pour calculer aussi bien les coûts administratifs du droit en vigueur que ceux d’un projet de révision; – sur la base des données disponibles, il est possible de connaître les facteurs de coûts – autrement dit les exigences les plus coûteuses pour les entreprises – et de savoir qui est particulièrement touché par telle ou telle mesure; – l’étude MCS a montré les différences de coûts pour une entreprise selon la méthode de décompte utilisée (méthode effective et méthode du taux de la dette fiscale nette); – les calculs se référant au projet de révision permettent d’apprécier les différences de coûts pesant sur les entreprises pour chaque module présenté et de faciliter la prise de décision pour ou contre un module selon les coûts administratifs qu’il engendre; – il a été possible de montrer, dans des exemples, que les données MCS peuvent être utilisées pour identifier d’autres potentiels de simplification et apprécier leurs conséquences financières.  Par contre, l’étude n’a pas vérifié l’applicabilité du MCS dans le système fédéral, ni tenté d’attribuer les compétences et les coûts entre les différents domaines et niveaux de réglementation. En conclusion, force est de constater que la MCS ne reflète qu’une partie de la réalité et ne peut donc pas être utilisé comme unique méthode d’évaluation pour mesurer les conséquences des réglementations. Il ne dit rien des conséquences sociales ou des avantages des différents modules, et est pratiquement muette sur les différences possibles au niveau des recettes fiscales.  Les résultats de l’analyse MCS doivent par conséquent être considérés comme un élément d’appréciation parmi d’autres. Ils doivent être complétés à l’aide d’autres analyses d’utilité et d’autres évaluations si l’on veut apprécier l’ensemble des conséquences d’une réglementation. La difficulté consiste encore actuellement à trouver des méthodes d’analyse d’utilité et des conséquences non monétaires qui soient d’égale valeur, c’est-à-dire qui soient aussi pertinentes et faciles à comprendre et à évaluer de manière à ne pas accorder trop de poids au critère des coûts administratifs.

Graphique 1 «Activités innovantes de 1988/1990 à 2003/2005»

Tableau 1 «Les cinq principaux facteurs de coûts de la législation sur la TVA»

Tableau 2 «Révision de la TVA: économies par module selon la méthode de décompte»

Tableau 3 «Potentiel d’économies du formulaire de TVA électronique et de la transmission électronique des données»

Encadré 1 «Objectif de l’étude» L’objectif de la présente étude a principalement consisté à vérifier l’applicabilité de la MCS en Suisse dans l’exemple de la législation relative à la taxe sur la valeur ajoutée. On a engagé pour cela une analyse ex post du droit en vigueur, ainsi qu’une évaluation ex ante des trois modules du projet de révision. Les conséquences sur les catégories d’assujettis selon la méthode de décompte utilisée – méthode effective et méthode du taux de la dette fiscale nette – ont été prises en compte et exposées. Sur la base des données récoltées, des potentiels de simplification ont été identifiés et leurs conséquences, au niveau des allègements administratifs, ont été mises en évidence.

Encadré 2 «Autres exemples d’économies possibles» Réduire la fréquence des déclarations

À l’heure actuelle, les décomptes de TVA sont rendus tous les mois, trimestres ou semestres. Si toutes les déclarations étaient semestrielles, leur nombre passerait de 1 million à 610 000, ce qui permettrait d’économiser environ 5,3 millions de francs.

Étendre la méthode du taux de la dette fiscale nette

Les quelque 200 000 entreprises qui rendent un décompte effectif subissent des coûts administratifs nettement plus importants en moyenne que les 100 000 qui appliquent un taux de dette fiscale nette. Si 50 000 entreprises de plus adoptaient cette dernière méthode, les économies réalisées seraient de 39 millions de francs (sur la base des valeurs calculées selon le droit actuellement en vigueur). Pour 100 000 entreprises, elles seraient d’environ 80 millions.

Ne plus distinguer entre les impôts préalables «sur les acquisitions de matériel d’exploitation et de prestations de services» et ceux prélevés sur les «investissements et autres charges d’exploitation»

Leurs montants doivent être reportés séparément sur les déclarations de TVA et les comptes munis de codes différents. En renonçant à cette distinction, on diminuerait la charge des entreprises. D’après les données actuelles, le potentiel d’économie est de l’ordre de 1 à 2 millions de francs.

Raccourcir le délai de conservation des archives de 20 à 10 ans

Son coût ne saurait, certes, être directement imputé à la législation sur la TVA, mais la prolongation des délais de conservation que celle-ci a entraînée provoque une augmentation des frais. Si les longueurs de rayon nécessitées pouvaient être divisées par deux, on économiserait quelque 75 millions de francs.

Renoncer à exiger de la personne assujettie une concordance du chiffre d’affaires et de l’impôt préalable

Modifier la législation en supprimant cette exigence et en la reportant sur la procédure de révision ferait augmenter les coûts de quelque 300 francs par révision. Le nombre annuel des révisions n’est cependant que de 10 000, ce qui représenterait une augmentation de 3 millions de francs. En contrepartie, on économiserait les 55 millions de francs que coûte cette obligation, d’où une économie totale de 52 millions. Comme certaines entreprises établiront, cependant, une concordance pour des raisons de sécurité, les économies réelles devraient être légèrement inférieures.