L’agriculture dans les accords commerciaux bilatéraux de l’Union européenne

La question agricole est une pierre d’achoppement dans les négociations commerciales de la Suisse comme de l’Union Européenne (UE), que ce soit au niveau multilatéral ou bilatéral. Pourtant, la politique agricole n’a eu de cesse d’évoluer ces dernières années afin d’améliorer la productivité et la compétitivité de ce secteur. Comment ces réformes internes influencent-elles la politique commerciale de l’UE? Quelle est la portée effective des accords bilatéraux et dans quelle mesure ceux-ci influencent-ils réellement les flux commerciaux? L’analyse des préférences commerciales de l’UE et de leur évolution permet de tirer des éléments de comparaison utiles pour la Suisse.

Les accords commerciaux préférentiels ne couvrent pour l’instant qu’une faible part du commerce extérieur extra-européen de la Suisse. L’intégration internationale croissante de ses partenaires européens dans un réseau de relations commerciales préférentielles ainsi que les incertitudes sur la négociation multilatérale soulèvent la question de savoir s’il ne faudrait pas poursuivre plus activement dans la voie des accords bilatéraux. Ceux-ci pourraient, cependant, être en contradiction avec la politique menée dans des secteurs comme l’agriculture, qui repose sur une protection douanière élevée. Une analyse détaillée des accords commerciaux bilatéraux de l’UE a été menée, afin que la Suisse puisse disposer d’éléments de comparaison et d’enseignements. Elle concerne les concessions tarifaires dans le secteur agricole et alimentaire et leurs conséquences sur les flux d’importation et la politique menée en ce domaine. Des estimations économétriques visent également à apprécier les conséquences commerciales de tels accords bilatéraux. Ces travaux montrent que de nombreux garde-fous ont été mis en place par l’UE, soucieuse de ne pas ouvrir sans contrôle son marché aux importations préférentielles. Les accords bilatéraux n’ont d’ailleurs guère eu de conséquences visibles sur l’évolution de la Politique agricole commune (PAC). L’extrapolation de paramètres issus d’estimations économétriques sur l’UE montre que des concessions préférentielles plus ambitieuses seraient susceptibles d’accroître substantiellement les flux d’importations suisses depuis des pays tels que le Chili, l’Afrique du Sud, le Mexique et, dans une certaine mesure, ceux du pourtour méditerranéens. Les produits les plus concernés seraient les viandes, les fruits et légumes et leurs préparations, des produits tropicaux transformés (café, thé, épices), les graisses, les huiles et le vin.

Une inflexion récente de la politique commerciale de l’UE

La politique commerciale de l’UE a longtemps été orientée par le cadre multilatéral, l’intégration des futurs membres de l’UE et les concessions tarifaires non réciproques à des pays en développement. Les accords récents (Afrique du Sud, Chili, Mexique) et les nombreuses négociations engagées montrent que le cadre bilatéral fait désormais partie des priorités. Cette évolution s’explique par le sentiment de blocage des négociations dans le cadre du cycle de Doha, ainsi que par la volonté de voir figurer dans les dispositions commerciales des clauses particulières (propriété intellectuelle, critères environnementaux et sociaux, etc.) et d’intégrer le commerce à un ensemble plus large de relations politiques, culturelles et de coopération. Ajoutons, enfin, le risque très prosaïque que court l’UE de se retrouver en reste face à l’activisme des États-Unis en matière bilatérale. Des négociations de ce type permettent également de conserver des exemptions importantes à l’ouverture des frontières, particulièrement dans le secteur agricole qui reste politiquement sensible au sein de l’UE. L’examen détaillé d’une série d’accords bilatéraux, avec la Turquie, la Jordanie, Israël, la Tunisie, le Maroc, l’Afrique du Sud, le Chili et le Mexique, montre que la protection de certains secteurs agricoles, comme la viande bovine, le sucre et dans une certaine mesure les produits laitiers, n’a été qu’égratignée par les concessions tarifaires. La plupart du temps, ces produits, qui font l’objet d’une protection élevée aux frontières de l’UE, ont été exclus des accords bilatéraux. Lorsqu’ils en font partie, ils ont été soumis à des plafonds quantitatifs ou à des contingents tarifaires. L’UE a multiplié les garde-fous pour l’ensemble des produits faisant l’objet d’une organisation commune de marché, afin de prévenir un afflux massif d’importations. Ainsi, pour les fruits et légumes, la protection apportée par le système de prix d’entrée est en général maintenue en dépit des concessions tarifaires; celles-ci sont d’ailleurs sévèrement limitées lors des périodes calendaires correspondant aux récoltes européennes. Néanmoins, l’agriculture n’est pas exclue des accords commerciaux. L’UE a progressivement intégré un grand nombre de produits dans les accords les plus anciens, tout particulièrement ceux avec la Jordanie et la Turquie qui couvrent désormais l’essentiel des produits agricoles. Des négociations en cours pourraient permettre, à brève échéance, une telle couverture avec d’autres pays méditerranéens comme Israël et le Maroc. Pour les accords les plus récents comme ceux avec le Mexique et le Chili, une libéralisation progressive des échanges agricoles est prévue, avec un échéancier sur dix ans. Enfin, dans certains cas, comme pour Israël, la libéralisation est jusqu’ici principalement menée dans le cadre de contingents tarifaires, mais ceux-ci ouvrent un débouché important, en termes de volume, pour certains produits. La nouvelle génération d’accords bilatéraux, dont l’accord avec le Chili est emblématique, ne se limite pas au cadre tarifaire, mais inclut de nombreuses dispositions pour faciliter les échanges. C’est, par exemple, le cas de procédures normalisées d’inspection, de contrôles administratifs simplifiés et de certifications déléguées. Les accords avec le Chili et l’Afrique du Sud comprennent également des clauses très détaillées de respect mutuel des appellations d’origine et de marques commerciales.

Une évaluation quantitative des accords de l’UE

Les accords européens offrent une préférence tarifaire effective pour 50 à 80% des produits à droit NPF non nul (voir tableau 1). Cette couverture, très contrastée entre chapitres, exclut largement les productions animales (en particulier bovine), les produits laitiers, une grande partie des céréales ainsi que le sucre. Davantage de concessions tarifaires sont accordées notamment pour des produits assez peu protégés initialement, comme ceux ayant fait l’objet de transformation, les fleurs, les oléagineux, les ovoproduits et le vin. Les fruits et légumes sont souvent couverts, même si des restrictions calendaires sont systématiques. Pour les agrumes, les céréales et certaines viandes, les contingentements sont souvent préférés à la simple élimination des droits de douane. La marge préférentielle est la plus faible dans le secteur des viandes, produits laitiers et fruits et légumes. Si les accords étudiés offrent des droits de douane nettement inférieurs à ceux proposés sous la clause de la nation la plus favorisée, la marge préférentielle par rapport au traitement dont bénéficient la plupart des pays en développement et en transition dans le cadre du Système de préférences généralisées est assez réduite. Pour un certain nombre de pays qui bénéficiaient déjà de préférences dans le passé, l’approfondissement contenu dans les accords bilatéraux récemment signés n’a souvent compensé qu’en partie l’érosion des préférences dont ils bénéficiaient au départ, en raison de la baisse des droits de douane qui a accompagné le cycle d’Uruguay. La couverture souvent moindre des accords euro-méditerranéens est compensée par une marge préférentielle accrue sur les produits couverts, si bien que les conditions d’accès offertes sont en moyenne au moins aussi intéressantes que celles proposées dans le cadre des accords avec le Mexique, le Chili ou l’Afrique du Sud.  Certains produits ayant fait l’objet de concessions réciproques dans un cadre bilatéral connaissent un développement significatif de leurs importations. C’est le cas par exemple de fruits et légumes, en particulier du Chili et du Maroc, de fruits (Chili, Turquie), d’huile d’olive (Tunisie) et de certaines viandes, même si les quantités restent modestes (Chili). Les préférences commerciales occupent une place prépondérante dans les exportations des pays ayant signé un accord bilatéral avec l’UE, tout particulièrement les pays méditerrannéens. Si l’on considère, pourtant, l’ensemble du secteur agricole, l’impact des accords bilatéraux avec l’UE reste modeste. Si plusieurs éléments convergent pour mettre en évidence l’impact de l’accord avec le Chili sur les exportations de ce pays vers l’UE, les signes sont plus vagues pour Israël, le Maroc et l’Afrique du Sud, et aucune tendance claire ne se dégage pour les autres. Les évolutions sont aussi très contrastées entre secteurs, le rôle de l’accord n’apparaissant significatif que dans quelques cas.

Les interactions entre les accords commerciaux et la PAC

La PAC a été profondément réformée ces quinze dernières années, sous la pression conjointe de facteurs internes et des accords commerciaux. La discipline de l’OMC a rendu nécessaires de vastes réformes de la politique agricole. Les plafonds de subvention aux exportations et les clauses de soutien interne ont en effet mis à mal le système d’intervention et de prix garantis de «l’ancienne PAC», que ce soit dans le secteur des viandes, des céréales, de la poudre de lait ou du beurre. Les panels de l’OMC, et plus encore les concessions accordées aux pays en développement, en particulier l’initiative «Tout sauf les armes», ont joué un rôle déterminant dans certaines réformes, comme celles des bananes, du sucre et du riz. Ces pressions ne sont pas nécessairement exogènes. Il est possible que les concessions commerciales aient elles-mêmes servi à faire passer des réformes souhaitables pour des raisons internes. Le fait est que la politique commerciale – que son cadre soit multilatéral ou unilatéral – a fortement interagi avec la réforme de la PAC. Les accords bilatéraux semblent, en revanche, n’avoir joué qu’un rôle mineur dans la réforme de la PAC. Ils se traduisent par des importations qui exercent une pression sur les organisations communes de marché dans le secteur des fruits et légumes ou encore celui de l’huile d’olive, mais les principaux produits soumis à de telles organisations de marché ont été exclus ou ont fait l’objet d’une libéralisation bilatérale très encadrée. Il est probable que le sucre et la viande bovine vont complexifier la négociation d’un accord bilatéral entre l’UE et le Brésil ou le Mercosur, tant la capacité du géant sud-américain sur ces deux produits pourrait mettre à mal la production européenne (qui de surcroît concerne un très grand nombre d’exploitations familiales dans le cas de la viande bovine). Au-delà de ce cas particulier, cependant, la suppression progressive du mécanisme d’intervention dans de nombreux secteurs et le passage à des aides directes découplées ouvrent la voie à des accords. Le nouveau système élimine le conflit fondamental entre PAC et baisse des droits de douane, qui risquait de voir le mécanisme d’intervention inondé par les achats publics de produits importés. Dans des cas comme le sucre ou même les céréales et le lait, les réformes internes ont, en outre, permis de rationaliser la production, ce qui accroît considérablement la compétitivité du secteur face aux importations et facilite la conclusion de futurs accords commerciaux.

Les leçons pour la Suisse

La liste des produits agricoles considérés comme sensibles par la Suisse est quelque peu différente de celle de l’UE. Notre pays prélève des droits plus importants sur les animaux vivants, le lait, les céréales, les oléagineux, les produits transformés, les boissons et une bonne partie des viandes. Les accords conclus par la Suisse couvrent en général un nombre de produits plus limité que dans l’UE, excluant davantage de productions animales, céréales, oléagineux, fruits et légumes et produits transformés. En revanche, les réductions de droits de douane accordées aux produits concernés sont proportionnellement plus importantes.  Une analyse économétrique cherchant à isoler l’impact des accords bilatéraux sur les flux commerciaux a été mise en oeuvre afin de disposer d’éléments quantitatifs. L’identification des effets est rendue difficile à la fois par: – le volume des produits concernés, souvent limité au niveau fin pour les partenaires étudiés; – le caractère restreint des libéralisations effectives; – le faible recul temporel.  Les estimations suggèrent, cependant, que, dans les secteurs fortement protégés initialement, la baisse des droits de douane peut avoir des effets importants par rapport aux flux initiaux. Les estimations effectuées sur l’UE (élasticités d’importation) ont été utilisées pour inférer les conséquences possibles d’un approfondissement des accords bilatéraux existants pour la Suisse. Sans préjuger des modalités que prendrait un tel approfondissement, des simulations ont été menées à titre illustratif en partant de l’hypothèse d’une suppression totale des droits de douane entre les partenaires. Des enjeux significatifs apparaissent dans certains cas, comme les viandes pour le Chili ou les boissons (vin) pour l’Afrique du Sud. Plus largement, une libéralisation serait susceptible d’accroître substantiellement les importations suisses, notamment du Chili, de l’Afrique du Sud et du Mexique. Les produits les plus concernés sont les viandes, les fruits et légumes et leurs préparations, le secteur du café, du thé et des épices, les huiles et le vin. En termes absolus, ces surplus d’importation simulés restent, toutefois, limités si on les compare à l’ensemble des produits agricoles entrant en Suisse et dans la mesure où les partenaires considérés sont des fournisseurs de moindre importance qui bénéficient déjà d’un accès préférentiel. Les importations significatives sont, en outre, concentrées sur des produits peu protégés et sur des contingents préférentiels. Dans ces deux cas, il ne faut pas s’attendre à ce qu’un accord de libre-échange provoque une forte augmentation des importations, sauf à octroyer des contingents tarifaires préférentiels importants. Les produits bénéficiant actuellement de contingents préférentiels ne sont pas traités dans les simulations présentées ici, mais le sort qui leur sera réservé est potentiellement primordial en cas d’approfondissement des accords existants, en particulier pour le vin en provenance du Chili, les légumes importés d’Israël, de la Jordanie, du Maroc, du Mexique et de la Turquie, ainsi que le vin, les viandes et les fruits d’Afrique du Sud. Les enjeux devraient, toutefois, rester limités à quelques secteurs pour chaque partenaire, les évolutions potentiellement les plus importantes étant à attendre du Chili, du Mexique et de l’Afrique du Sud.

Tableau 1 «Droit moyen et proportion de produits agricoles à droit NPF non nul couverts par le régime commercial de l’UE, 2004»

Encadré 1: Références Seco, L’évolution de l’offre agricole de l’Union européenne dans ses accords commerciaux. Rapport final d’une étude réalisée par Itaqa pour le compte du Secrétariat d’État à l’économie, août 2007a. Seco, Évaluation ex post des accords commerciaux bilatéraux réciproques de l’Union européenne dans l’agriculture. Rapport final d’une étude réalisée par Itaqa pour le compte du Secrétariat d’État à l’économie, août 2007b.