Le budget 2008 des collectivités publiques en Suisse

Les collectivités publiques suisses prévoient pour 2008 un déficit de financement de 5,6 milliards de francs. Tant la Confédération que les cantons et les communes s’attendent à un solde de financement négatif, alors que les assurances sociales publiques tablent sur un résultat équilibré. A la Confédération, le découvert s’explique par des dépenses extraordinaires élevées, comme les paiements uniques liés à la mise en oeuvre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches (RPT) ou celui effectué à la Caisse fédérale de pensions Publica. La diminution du ratio d’endettement (dette exprimée en pour-cent du PIB) devrait, toutefois, se poursuivre, à la faveur d’une croissance économique vigoureuse. La Confédération et la plupart des cantons prévoient ainsi un excédent dans leurs comptes de résultats.

Le solde de financement en 2008, selon la statistique financière

Le solde de financement indiqué dans la statistique des collectivités publiques suisses a été estimé, pour le budget 2008, à partir des budgets de la Confédération, des cantons, de 34 villes et chefs-lieux cantonaux, ainsi que des assurances sociales publiques. La statistique financière englobe toutes les en-tités relevant du secteur public. Ainsi, en dehors du compte d’État, le fonds pour les grands projets ferroviaires, le fonds d’infrastructure et le domaine des EPF font partie du budget de la Confédération. Les hôpitaux et les universités ressortent, par contre, des cantons. En revanche, les entreprises publiques apparaissant dans les comptes d’État sans faire partie du secteur public, à l’instar des entreprises électriques, ne sont pas prises en compte. Ainsi, les comptes consolidés des collectivités publiques suisses (Confédération, cantons, communes et assurances sociales) affichent en 2008, selon la statistique financière, un déficit de financement total de 5,6 milliards de francs. Ce découvert correspond à 1,1% du PIB. Il est par conséquent inférieur à la croissance du produit intérieur brut (PIB) attendue en 2008 (3,8%). Tant les recettes que les dépenses sont en forte progression par rapport au budget 2007, les dépenses (+5,8%) un peu plus encore que les recettes (+5,1%). Or pour interpréter correctement ces chiffres, il faut garder à l’esprit que la croissance particulièrement élevée de l’année 2006 a peut-être conduit à sous-estimer les recettes dans le budget 2007. C’est du moins ce que suggèrent les extrapolations de la Confédération, la forte hausse des recettes fiscales ayant obligé à corriger à la hausse les estimations initiales. Ainsi la Confédération s’attend à un excédent de financement de plusieurs milliards, alors que le budget 2007 ne prévoyait qu’un résultat équilibré. La Confédération prévoit en 2008, comptes spéciaux compris, un déficit de financement de l’ordre de 2,2 milliards de francs. Ce découvert tient, toutefois, à de nombreux facteurs spéciaux qui génèrent, dans le compte de financement, des dépenses extraordinaires de 2,6 milliards de francs. A lui seul, le passage à la RPT au 1er janvier 2008 implique des paiements uniques s’élevant à 1,6 milliard. Cette somme servira au financement d’engagements contractés envers les cantons sous l’ancien droit et n’ayant pas encore été honorés à la fin de 2007. Les domaines concernés bénéficiaient jusque-là de contributions a posteriori de la Confédération et relèvent exclusivement, ou dans une plus large mesure, des cantons à compter de janvier 2008. Or comme la Confédération effectue déjà des paiements en 2008 dans le cadre du nouveau système de péréquation, elle subit une double charge temporaire. Des dépenses extraordinaires apparaissent également en 2008 dans le domaine de l’asile et des réfugiés (122 millions) et suite à la contribution unique versée à la Publica (900 millions). Les dépenses ordinaires de la Confédération affichent quant à elles une croissance de 3,2%, soit plus ou moins celle attendue pour le PIB. Au niveau des recettes, une hausse de 3,9% est prévue, sur laquelle les 230 millions de francs de recettes extraordinaires (découlant de l’introduction de la taxe sur le CO2) n’ont pas d’influence significative. En ce qui concerne les cantons, la statistique financière mentionne pour 2008 un déficit de financement de 1,8 milliard de francs. Tant les recettes que les dépenses progressent beaucoup plus vite que le PIB, avec des taux de croissance respectifs de 7,2% et 7,8%. Les données à disposition ne permettent, toutefois, pas de juger dans quelle mesure cette évolution tient elle aussi à des facteurs exception-nels liés au passage à la RPT. La remarque vaut aussi pour les communes qui, sans être directement impliquées dans la RPT, sont concernées dans certains cantons par les ajustements qu’elle implique au niveau de la répartition locale des tâches. La croissance des recettes (3,9%) et celle des dépenses (3,2%) aboutissent à un déficit de financement de 1,6 milliard. En revanche, les assurances sociales publiques (AVS, AI, APG, AC) présentent un solde équilibré. Leurs recettes augmentent légèrement par rapport au budget 2007, tandis qu’une croissance nulle est attendue au niveau des dépenses.

Les budgets de la Confédération et des cantons

Les budgets de la Confédération et des cantons appellent certains commentaires sur leurs résultats en 2008. Les données examinées sont les budgets publiés, sans corrections ni estimations relevant de la statistique financière. Dans le cas de la Confédération, les comptes spéciaux ne sont pas pris en compte, contrairement à la statistique financière. Quant aux budgets des cantons, on n’y trouve ni écriture supplémentaire, ni poste biffé. Les montants totaux indiqués ne sont pas consolidés (voir tableau 2). Pour l’année budgétaire 2008, la Confédération s’attend à un excédent de revenus (252 millions de francs), comme en 2006 et en 2007. On notera que les facteurs extraordinaires ont aussi des incidences sur le compte de résultats, mais à un degré bien moindre que pour le compte de financement. Ainsi, les contributions a posteriori encore dues dans le cadre du passage à la RPT ne sont pas comptabilisées, attendu que ces paiements concernent des charges d’exercices antérieurs. Le résultat ordinaire affiche à la clôture un excédent d’environ 1,5 milliard de francs. Les recettes fiscales y sont pour beaucoup. En particulier, grâce au maintien de la haute conjoncture, l’impôt fédéral direct devrait générer d’importantes rentrées en 2008. Les charges opérationnelles (charges ordinaires sans les charges financières) n’affichent qu’une croissance modérée de 2,8% par rapport au budget 2007. Les cantons prévoient en 2008 un excédent de 368 millions de francs pour le compte de résultats. Tant les charges que les revenus affichent une forte progression, de 7,8% et 9,2%, par rapport au budget 2007. Ces chiffres sont, toutefois, à interpréter avec prudence. D’abord, les changements liés à la RPT rendent délicate la comparaison de nombreux postes de revenus et de charges avec les exercices précédents. Ensuite, ces données budgétaires ne sont pas consolidées. Des paiements de transfert entre cantons atteignant des montants élevés (notamment dans le cadre de la nouvelle péréquation horizontale des ressources ou de la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges qu’encourage la RPT) sont ainsi comptabilisés deux fois. Compte tenu des amortissements du patrimoine administratif (3,4 milliards), l’autofinancement des investissements nets atteint 3,7 milliards de francs. Le taux d’autofinancement atteint donc 91,6% en moyenne, douze cantons parvenant à financer la totalité de leurs investissements. Le tableau 3 indique les résultats annuels des cantons. La plupart prévoient de boucler l’année en cours avec un solde positif. Seuls Schwyz, le Tessin et Neuchâtel ont budgétisé des déficits dans leurs comptes de résultats.

Perspectives

Les finances publiques en Suisse se présentent actuellement sous un jour favorable. Comme le montre le graphique 1, les déficits enregistrés sont largement inférieurs à la croissance du PIB depuis 2004. Le taux d’endettement est ainsi en constante diminution. Cette tendance semble devoir se poursuivre au cours des prochaines années. Des estimations tirée de la statistique financière et portant sur les plans financiers de la Confédération, des assurances sociales, de 19 cantons ainsi que de 22 villes ou chefs-lieux cantonaux, montrent en effet qu’après le pic de 2008, le déficit de financement diminuera fortement jusqu’en 2011. Comme le taux de croissance attendu pour le PIB nominal avoisine 3% par an de 2009 à 2011, le ratio d’endettement retrouverait en 2011 le niveau de 40% qu’il affichait en 1993. Il importe de préciser, au vu des risques conjoncturels que comporte aujourd’hui la crise des marchés hypothécaires étasuniens, que ce scénario exige que l’économie suisse continue à bénéficier d’une croissance robuste. Rien ne laisse présager pour l’heure un brusque ralentissement de la croissance. L’expérience montre, toutefois, que d’autres paramètres économiques pourraient affecter l’évolution réjouissante des finances publiques.

Graphique 1 «Déficit de financement des collectivités publiques par rapport à la croissance du PIB, 1991-2011»

Tableau 1 «Comptes de financement des collectivités publiques, 2003-2008»

Tableau 2 «Comptes et budgets 2007/2008 des cantons»

Tableau 3

Encadré 1: Compte de financement, compte de résultats et compte des investissements Le compte de financement indique le solde des recettes et des dépenses d’une collectivité publique. S’il affiche un déficit, l’endettement augmente, tandis qu’un solde positif se traduit par une diminution de la dette. Autrement dit, le compte de financement montre jusqu’à quel point l’Etat finance l’exécution de ses tâches par des fonds de tiers. Quant au compte de résultats, il montre le solde des revenus et des charges, et donc la variation des fonds propres d’une collectivité publique. Si le compte de résultats présente un excédent de revenus, le capital propre augmente, alors qu’un solde négatif réduit d’autant le capital propre. Enfin, le compte des investissements renseigne sur l’acquisition ou la vente des actifs (par exemple immobilisations corporelles, immeubles) nécessaires à l’accomplissement des tâches publiques (patrimoine administratif).