Le rôle du commerce international dans l’avenir de l’approvisionnement suisse en électricité

La Suisse de l’électricité n’est pas une île. Non seulement elle dépend de plus en plus des importations, mais ses entreprises profitent aussi du commerce transfrontalier de l’électricité, lequel va encore gagner en importance avec la libéralisation du marché. Les stratégies censées combler les insuffisances de l’approvisionnement électrique doivent donc être examinées dans le contexte international. À long terme, il serait plus judicieux que la Suisse dispose de ses propres grandes centrales (en particulier nucléaires) à coûts marginaux faibles, afin de ne pas dépendre entièrement des importations d’électricité en ruban.

La Suisse est déjà une importatrice nette de courant

En 2005, pour la première fois depuis le début de la statistique de l’électricité (1910), les importations suisses de courant ont été supérieures aux exportations. Cet excédent a été justifié par les mauvaises conditions hydrologiques affectant la production hydro-électrique et par l’arrêt durant plusieurs mois de la centrale nucléaire de Leibstadt. Étonnamment, la Suisse est aussi restée importatrice nette en 2006, malgré une production record des centrales nucléaires. Face à une production indigène nette de 59,4 milliards de kWh et une consommation nationale de 62,1 milliards, les importations ont été de 48,8 milliards de kWh, les exportations de 46,1 milliards. Le fait qu’auparavant, on ait plus exporté qu’importé ne saurait faire oublier que la Suisse dépend des importations depuis de nombreuses années. C’est en particulier le cas l’hiver où l’énergie hydroélectrique est rare. En 2006, la production locale n’a dépassé la demande intérieure que pendant six mois, et en 2005 pendant quatre seulement Voir Ofen (2007) et (2006).. Le volume considérable des importations et des exportations indique aussi l’importance du commerce transfrontalier et des transits. Si l’on définit ces derniers comme la valeur minimum des deux grandeurs «importation» et «exportation», ils ont été de 46,1 milliards de kWh en 2006, ce qui représente grosso modo les trois quarts de la consommation suisse. Il s’agit principalement de fourniture d’électricité à l’Italie, où les prix de gros ont augmenté massivement entre 1987 et 1990 du fait de l’abandon progressif du nucléaire. De tels prix ne peuvent, toutefois, être attribués uniquement à l’insuffisance de la production nationale, mais aussi à sa structure: l’Italie produit actuellement son électricité dans des centrales à gaz et à mazout, soit par des technologies à coûts marginaux élevés, alors que ceux des centrales nucléaires françaises ou des centrales à charbon allemandes sont faibles, ce qui rend intéressante l’exportation des excédents vers l’Italie. Les gestionnaires suisses de réseaux de transport de l’électricité (RTE) ne profitent pas seulement de leur activité d’intermédiaires, mais aussi de la revalorisation du courant: pendant la nuit, l’électricité en ruban importée de France ou d’Allemagne – où elle est produite en continu dans des centrales nucléaires ou à charbon – est utilisée pour pomper de l’eau dans les lacs d’accumulation; ainsi stockée, elle est ensuite revendue à un prix plus élevé le jour, pendant les périodes de pointe. Pour les entreprises suisses d’électricité, l’excédent bénéficiaire 2006 des échanges extérieurs est estimé à quelque 1,07 milliard de francs Voir Ofen (2007), p. 47..

Le commerce international est le moteur de la concurrence

La libéralisation des marchés européens de l’électricité a accru l’importance de son commerce. Les échanges de courant ne sont, en effet, plus seulement des moyens de combler les insuffisances spécifiques de la production d’un pays; l’interpénétration des marchés suscite aussi une concurrence transfrontalière d’autant plus importante que plusieurs marchés nationaux sont dominés par un petit nombre d’entreprises. Dans la pratique, il est difficile pour de nouveaux producteurs in-dépendants d’entrer sur le marché, faute de sites pour construire de nouvelles centrales. En revanche, il serait possible d’entrer sur le marché avec une stratégie internationale d’approvisionnement: un fournisseur d’électricité peut se procurer du courant à l’étranger et le distribuer à des clients finals suisses. L’éloignement entre le lieu de production et le client final n’est pas nécessairement un obstacle, d’autant plus qu’entre les membres de l’Association européenne des gestionnai-res de réseau de transport d’électricité (Etso), les tarifs appliqués ne sont plus liés à la distance. En effet, les taxes d’importation, d’exportation et de transit ont été abolies en Europe au cours du «processus de Florence», lancé pour éliminer le problème du «pancaking», c’est-à-dire le cumul de taxes de réseau liées à la distance entre producteur et consommateur. À l’instar du timbre-poste pour le courrier intérieur, on applique désormais aux échanges transfrontaliers d’électricité un système de tarification indépendant de la distance: les taxes par transaction pour l’importation, l’exportation et le transit sont remplacées par un fonds européen de compensation entre gestionnaires de RTE, qui rembourse aux États les coûts occasionnés par les transits physiques d’électricité. Les encaissements et paiements du fonds ne se basent donc pas sur des transactions contractuelles, mais sur le mesurage des flux physiques d’électricité.

Les goulets d’étranglement aux frontières empêchent la convergence internationale des prix

Dans la pratique, l’effet de «pancaking» n’a pas été entièrement éliminé, car l’exploitation des capacités de transport transfrontalier, dites aussi «capacités frontalières», continue à générer des coûts liés à la distance. Ces capacités ayant été dimensionnées trop faiblement entre la plupart des pays, pour des raisons historiques, il se produit souvent des goulets d’étranglement. L’adjudication des capacités disponibles se fait alors aux enchères. Autrement dit, en cas de pénurie, les courtiers en électricité doivent acheter des capacités frontalières et les coûts agissent comme des taxes d’importation ou d’exportation à la transaction. La Suisse procède, elle aussi, à des mises aux enchères inspirées des directives européennes, mais ce système s’est limité en 2007 aux échanges avec l’Allemagne et l’Autriche. Les enchères de capacités sont effectuées par les gestionnaires de RTE; elles se déroulent donc indépendamment du courtage d’électricité pratiqué sur les marchés «spot» (enchères dites explicites). Depuis début 2007, l’électricité destinée au marché suisse est négociée à la Bourse européenne de l’énergie EEX (Leipzig). C’est surtout pendant les mois d’hiver que l’électricité négociée pour la Suisse est plus chère que celle destinée aux marchés austro-allemand ou français. En effet, la production des centrales hydroélectriques suisses diminue durant cette période et la Suisse doit s’en remettre aux importations, ce qui entraîne la raréfaction des capacités frontalières et nécessite des enchères. Au premier semestre 2007, l’utilisation de la station de couplage à la frontière germano-suisse a coûté en moyenne 6 euros/MWh; en janvier, le prix moyen était de 15 euros/MWh, mais il est retombé à pratiquement zéro à partir d’avril. Dans le sens inverse (exportation vers l’Allemagne), les prix ne sont pratiquement jamais positifs, car les capacités de transport sont suffisantes. Il s’avère que le montant des enchères en direction de la Suisse évolue parallèlement à la différence de prix entre les deux marchés. L’explication en est simple: l’intérêt du courtier est d’exporter du courant depuis l’Allemagne vers la Suisse tant que son prix est supérieur sur ce dernier marché. Ajoutons que la demande en capacités frontalières dépasse l’offre tant que le prix aux enchères est inférieur à la différence des tarifs du marché. En situation d’équilibre, le prix aux enchères équivaut à la différence des prix du marché (voir graphiques 1 et 2). Le fait que la Suisse accuse un niveau de prix «italien» en hiver vient aussi de ce que les capacités frontalières au nord ne sont pas requises uniquement pour des importations, mais aussi pour des transits vers le sud. L’accroissement des besoins du côté suisse entre donc en concurrence avec ceux de l’Italie, d’où une hausse de la demande au nord. En hiver 2005/2006, les exportations nettes du territoire suisse vers l’Italie se sont élevées à presque 10 milliards de kWh, soit à peu près un sixième de la consommation annuelle de notre pays. On peut illustrer cet effet simplement: les capacités d’importation aux frontières française et allemande, soit 5500 MW, permettraient théoriquement d’importer plus de 48 milliards de kWh par an Voir IfnE (2007), p. 21., ce qui représente pratiquement 80% de la consommation suisse. Si ces importations n’étaient utilisées qu’à l’intérieur, il y aurait moins de goulets d’étranglement à la frontière nord, donc un prix moindre pour les capacités frontalières. Cela revient à dire que, sans les transits, la Suisse pourrait importer du courant meilleur marché. Par contre, les gestionnaires suisses de RTE ne réaliseraient pas de bénéfices.

Un facteur stratégique: le développement du réseau

Dans le contexte d’une panne éventuelle de l’approvisionnement électrique, ce fait a des conséquences sur la planification du développement du réseau. L’insuffisance croissante de la production indigène s’accompagne d’une hausse des prix qui pourrait être contrebalancée par le commerce international. Développer les capacités de transport vers la France et l’Allemagne permettrait à la Suisse de diminuer ses prix de gros, surtout en hiver. En revanche, développer les capacités de réseau vers le sud tout en laissant celles vers le nord en l’état favorise une croissance des prix qui se rapproche alors du niveau italien. Autrement dit, pour diminuer le prix de l’électricité en Suisse, il faut encourager le développement des capacités de réseau en direction des pays qui connaissent des prix de gros faibles. Dans la pratique, il y a en effet un risque que les gestionnaires de RTE intégrés verticalement – c’est-à-dire ceux actifs à la fois dans la production et le transport – lorgnent avant tout vers les pays à prix élevés, les capacités supplémentaires permettant de gagner de nouveaux débouchés. En revanche, une extension vers les pays à prix faibles implique le risque d’une augmentation de la concurrence internationale; c’est pour cela que cette option est laissée de côté. La commission allemande des monopoles a eu récemment la preuve de ce comportement: bien que les prix de gros polonais soient nettement inférieurs aux allemands, il n’y a que peu d’échanges d’électricité entre les deux pays. La commission conclut: «Il existe manifestement un goulet d’étranglement entre l’Allemagne et la Pologne, mais on ne voit nulle part les gestionnaires de RTE s’efforcer d’y remédier» Voir Deutsche Monopolkommission (2007), p. 103.. Un régulateur devrait obliger les entreprises intégrées verticalement à axer le développement de leurs capacités frontalières sur l’optimum macroéconomique.

Les limites de la stratégie d’importation

La Suisse peut-elle pallier d’éventuelles insuffisances en important de l’électricité? Cela dépend en partie du nombre de pays européens disposant de capacités de production pour l’exportation. À l’heure qu’il est, la Suisse a deux exportateurs de poids à sa porte: la France et l’Allemagne. Quant à savoir si l’Allemagne restera exportatrice à long terme, cela dépend en particulier de sa décision concernant un éventuel abandon du nucléaire. Aujourd’hui, la France est la plus grande exportatrice nette d’Europe. En 2006, elle a exporté 71,9 milliards de kWh et n’en a importé que 8,5 milliards. En construisant la nouvelle centrale nucléaire Flamanville 3, considérée comme le précurseur de toute une série de nouveaux réacteurs à eau pressurisée de la troisième génération, la France manifeste son intention de rester active sur le marché international de l’électricité. Si elle arrête progressivement ses centrales nucléaires, la Suisse dépendra largement des importations à partir de 2020 environ. À l’heure qu’il est, ses centrales nucléaires produisent quelque 26 milliards de kWh par an. Du point de vue purement technique, la France, fortement axée sur le nucléaire, serait un fournisseur approprié en cas d’insuffisance de la production en ruban suisse. Du point de vue économique, en revanche, dépendre unilatéralement des importations françaises serait peu réjouissant. Electricité de France (EDF) jouit actuellement d’une position de quasi-monopole sur le marché français. Si des pays comme la Suisse, l’Allemagne ou l’Italie dépendent davantage des importations, la position d’EDF continuera à se renforcer dans le commerce international. Les prix d’EDF pourraient alors se référer davantage à ceux des technologies de substitution disponibles à court terme qu’aux coûts marginaux des centrales nucléaires. Or il s’agit en particulier de centrales à gaz, surtout exploitées aujourd’hui pour produire de l’électricité en période de charge moyenne et de pointe, étant donné que leurs coûts marginaux sont supérieurs. Toutefois, comme elles pourraient être construites relativement vite, les centrales à gaz représentent à court terme une solution de rechange aux importations. On peut en conclure que, dans le cadre d’une solution transitoire, le marché européen est parfaitement en mesure d’assurer une partie de l’approvisionnement de la Suisse. Les technologies de transition comme les centrales à gaz ne vaudront, cependant, guère à la Suisse des prix de l’électricité plus favorables que le commerce international. À long terme, il serait plus judicieux que la Suisse dispose de ses propres grandes centrales (en particulier nucléaires) à coûts marginaux faibles, afin de ne pas dépendre entièrement des importations d’électricité en ruban.

Bouleversement du contexte international

L’intégration croissante de la Suisse dans le marché européen de l’électricité crée une nouvelle situation. Ainsi, les capacités de transport vers l’Italie seront adjugées par enchères au plus offrant et, dans le cadre des négociations bilatérales, il sera décidé si les gestionnaires de RTE suisses peuvent revendiquer les capacités frontalières vers la France pour leur usage exclusif ou si celles-ci doivent être ouvertes aux enchères. Pour les fournisseurs suisses d’électricité, l’abolition de l’usage exclusif des capacités frontalières diminue les potentiels de vente et de courtage; désormais, des producteurs allemands pourraient exporter de l’électricité en Italie même sans intermédiaire. Toutefois, le rôle de plaque tournante de la Suisse dans le commerce européen de l’électricité pourrait aussi changer pour d’autres raisons: par exemple au cas où les capacités de transport entre l’Italie et ses voisins se développeraient, ou suite à la construction forcée de centrales supplémentaires en Italie même. La Suisse pourrait donc perdre graduellement son rôle essentiel de pays de transit. Le potentiel de rendement du courtage fondrait, mais les importations pour la consommation intérieure pourraient aussi devenir plus favorables suite à la diminution des goulets d’étranglement au nord. Une nouvelle situation survient aussi en Europe du fait des interconnexions physiques qui relient désormais des marchés autrefois séparés, comme le câble sous-marin de 580 km entre les Pays-Bas et la Norvège. Le développement des interconnexions physiques augmente aussi l’interpénétration économique des marchés. Les méthodes de gestion des goulets d’étranglement s’améliorent; elles simplifient et intègrent le commerce et les capacités de transport de l’électricité. À moyen terme, la Suisse devra réfléchir à la manière dont elle entend participer à cette évolution et aux conséquences que cela aura sur la planification de nouvelles grandes centrales ou le développement des capacités de transport. Il y a longtemps que la Suisse de l’électricité n’est plus une île!

Graphique 1 «Prix de gros de l’électricité en ruban, janvier-octobre 2007»

Graphique 2 «Prix des capacités frontalières Allemagne – Suisse (2007)»

Encadré 1: Indications bibliographiques – OFEN, Statistique suisse de l’électricité 2006, Berne 2007.- OFEN, Statistique suisse de l’électricité 2005, Berne 2006.- Deutsche Monopolkommission, Strom und Gas 2007: Wettbewerbsdefizite und zögerliche Regulierung, p. 103.- IfnE, Ingenieurbüro für neue Energien, Ermittlung des Stromgrosshandelspreises im Schweizer Strommarkt, Teltow, 2007, à la demande de l’Ofen.