Pour une politique des résidences secondaires axée sur la valeur ajoutée: incitations et garde-fous

Les spécialistes s’accordent aujourd’hui pour dire que les stations touristiques doivent mettre en oeuvre une politique anticipative des résidences secondaires si elles veulent éviter que ce marché n’étouffe à moyen terme leur poumon commercial, donc leur moteur économique. De nombreux lieux de villégiature se trouvent à la croisée des chemins: soit ils s’abandonnent aux forces du marché, avec toutes leurs conséquences, soit ils promeuvent de façon ciblée le développement durable. À notre avis, les mesures à engager pour atteindre les buts visés en priorité devraient chercher à construire des destinations touristiques concurrentielles au plan mondial.

La variété des défis requiert une panoplie d’instruments

Il n’existe pas d’instrument unique pour résoudre tous les problèmes de construction des résidences secondaires. Les cantons, qui sont les autorités responsables des plans directeurs, doivent d’abord demander aux communes touristiques de mettre sur pied une politique explicite des résidences secondaires. Ils doivent ensuite leur fournir un arsenal d’instruments où elles pourront choisir celui qui sera le plus approprié à leurs besoins particuliers. Cette «boîte à outils» des résidences secondaires part des idées suivantes: – définition des types de logement à promouvoir et à limiter; – limitation des résidences secondaires par contingentement annuel (mesure d’urgence); – révision de la planification locale dans la perspective du «produit final» recherché; – implantation active de systèmes commerciaux d’hébergement; – imposition des résidences secondaires existantes (taxe incitative); – remplacement de la lex Koller par les mesures susmentionnées.  Lors du choix ou de la modélisation des mesures clés présentées ci-dessus, outre l’objectif principal qui est la promotion de destinations touristiques attrayantes, nous avons observé les principes suivants: – il ne s’agit pas seulement de brider les évolutions indésirables (construction de résidences «froides»), mais aussi de favoriser les bonnes (renforcement de l’économie locale); – les mesures prises seront compatibles avec l’économie de marché et n’entraveront pas le développement structurel. Dans l’idéal, les forces du marché iront même dans le sens de l’évolution désirée; – les instruments ne doivent pas cloisonner les différents marchés immobiliers (hébergement commercial, résidences principales et secondaires).  Avant de nous tourner vers la boîte à outils, il faut commencer par définir le traitement réservé aux différents types de logement (hébergement commercial, résidences principales ou secondaires). En simplifiant les choses, on pourrait appliquer les directives suivantes: – s’efforcer de limiter (ou de renchérir) les résidences secondaires pures, afin que le m2 de terrain ou d’habitation vendu dégage une valeur ajoutée aussi forte que possible; – favoriser les systèmes commerciaux d’hébergement (hôtels, auberges de jeunesse, nouveaux complexes de vacances, résidences touristiques, etc.) dont le régime des locations procure une valeur ajoutée durable à la localité; – l’État doit-il soutenir les résidences principales ou non? À notre avis, cette question relève de la politique sociale.

Mesure d’urgence: contingenter les résidences secondaires tous les ans

Ces dernières années, diverses communes ont adopté un système consistant à limiter la construction de résidences secondaires à tant de m2 par an. Cette mesure réduit, certes, le nombre de nouvelles résidences secondaires, mais ne résout aucun problème à long terme. Le contingentement annuel peut, toutefois, être judicieux dans la mesure où il fait office de frein en période de flambée. Il contribue, en outre, à conserver un potentiel de construction dans la région – donc des possibilités de valeur ajoutée – et il donne à la commune le temps de revoir sa politique des résidences secondaires. Si le contingentement annuel est appliqué habilement, il peut même soutenir les activités de promotion du site. Une telle mesure fait, en effet, monter les prix du m2 de résidence secondaire en cas de demande constante, d’où une rente de monopole sur les objets qui y sont soumis (voir graphique 1). Cet effet secondaire permet à la commune de récompenser les comportements souhaitables, en privilégiant, par exemple, les investisseurs qui misent sur l’hébergement commercial lors de l’adjudication des contingents. On mettra, en revanche, instamment en garde contre l’adjudication gratuite de contingents selon le système du «premier arrivé, premier servi», qui garantirait une rente de monopole sur les résidences secondaires au plus agressif des spéculateurs. Un système qui mérite l’attention est celui de l’adjudication qualifiée, dans lequel la commune attribue une fois par an des contingents dont la validité serait, par exemple, de deux ans, comme dans les modèles suivants: – adjudication gratuite de contingents aux projets créant des capacités d’hébergement commercial (encouragement des projets souhaitables); – adjudication gratuite limitée de con-tingents aux résidents locaux pour transformer leur résidence principale (maintien de la flexibilité pour les résidents locaux); – vente aux enchères régionale de 50% des contingents restants (traitement préférentiel de l’économie locale, garante des emplois dans la région); – vente aux enchères mondiale de 50% des contingents restants (maximisation des recettes).  Les contingents achetés aux enchères peuvent être négociés librement pendant la période de validité. Ce système permet aussi bien de limiter la construction de résidences secondaires que de promouvoir le développement de la station, puisqu’il incite à créer des lits chauds.

Les schémas de cohérence territoriale: une planification locale axée sur les potentiels et les objectifs

Dans les années quarante, plusieurs communes ont procédé à un «remembrement agricole» parce que les rapports de propriété compliquaient de plus en plus l’exploitation efficace des sols. Il en va de même aujourd’hui dans l’industrie du tourisme: plusieurs localités auraient besoin d’un «remembrement touristique» qui reclasse les surfaces disponibles pour l’implantation d’hôtels, d’industries, de terrains de golf, de logements, etc., mais aussi les zones inconstructibles et protégées. Ces schémas de cohérence territoriale ont pour but de relever les défis de l’éparpillement des constructions et de la perte d’attrait d’une station pour en promouvoir la compétitivité à long terme. Leur conception nécessite une réflexion sur ce à quoi devra ressembler une station dans vingt ou trente ans pour rester une destination touristique attrayante. Sur cette base, on étudiera les adaptations à apporter aux plans de zone et aux rapports de propriété existants. On peut partir de l’idée que la plupart des instruments de planification existent déjà, mais le défi consiste à les mettre au service du potentiel de la station.

Implantation active de systèmes commerciaux d’hébergement

À première vue, la situation paraît absurde: les grues qui dominent les stations touristiques témoignent d’une conjoncture toujours bonne, mais en même temps, plusieurs communes sont menacées de perdre des capacités d’hébergement commercial. Pour qu’une station touristique reste compétitive à long terme au niveau international, il importe de réaliser des systèmes d’hébergement économiquement viables. Or, si de tels projets figurent en nombre à l’étranger – souvent avec la participation de grandes chaînes hôtelières -, il est extrêmement difficile d’en réaliser en Suisse. Une raison en est l’absence de terrains constructibles dans les zones appropriées à cause de restrictions juridiques ou de rapports de propriété complexes. En outre, la lex Koller peut faire obstacle à l’implantation de nouveaux systèmes commerciaux d’hébergement. Si les lieux de villégiature veulent continuer à se développer, il ne suffit pas de limiter le commerce lucratif des résidences secondaires, il faut offrir une alternative en matière d’hébergement commercial. La commune peut jouer ici un rôle crucial en pra-tiquant une politique d’implantation résolue, dont l’objectif primordial serait de mettre à disposition des terrains appropriés pour la construction d’hôtels et de suivre professionnellement les projets d’implantation. La Confédération et les cantons peuvent aider les communes en revoyant, par exemple, l’application ou la conception de la lex Koller et en l’adaptant là où cela s’avère nécessaire. Les systèmes existants d’hébergement commercial doivent également avoir la possibilité de continuer à se développer. La promotion hôtelière peut, par exemple, relever le coefficient d’utilisation ou mettre à disposition des terrains attenants. Les communes pratiquant le contingentement peuvent accorder des contingents préférentiels pour réduire le prix de terrains constructibles qui seraient sinon trop chers pour des projets d’hébergement commercial. Plus une commune appliquera la philosophie du schémas de cohérence territoriale avec rigueur, plus il devrait être simple de trouver des terrains d’implantation appropriés. L’effet combiné du contingentement et de ces schémas s’exprime particulièrement bien dans les opérations d’implantation.

Assujettissement des résidences secondaires à une taxe incitative

Contrairement aux interdictions, qui bloquent les forces du marché et peuvent aboutir en dernière instance à l’effondrement économique d’une destination touristique, l’introduction de taxes incitatives a différents effets positifs: le produit «résidences secondaires» peut être renchéri, ce qui devrait freiner quelque peu la demande sur certains segments de clientèle; en même temps, les communes bénéficient de recettes supplémentaires qui pourront couvrir, par exemple, le développement de la station: infrastructures, mise à disposition de surfaces d’implantation, etc. Des enquêtes ont révélé, en outre, que, tout au moins dans une partie des communes, les résidences secondaires grèvent le budget municipal de coûts non couverts considérables (voir tableau 1). Une taxe incitative permettrait de couvrir ces dépenses. En assujettissant les résidences secondaires à une taxe incitative permanente, on augmente, en outre, le coût de l’immobilisme. On peut donc espérer que les propriétaires se demanderont s’il ne vaut pas mieux louer ou vendre les résidences secondaires qu’ils utilisent peu Cette hypothèse ne joue pas pour les villas du segment supérieur, mais vaut quand même pour la grande masse des résidences secondaires bâties dans les années septante.. On remet ainsi des constructions anciennes dans le circuit commercial, ce qui permet d’absorber une partie de la demande en nouvelles résidences secondaires. Les communes qui domicilient des travailleurs pendulaires ou des retraités peuvent aussi utiliser le produit des taxes incitatives pour baisser leurs impôts et rehausser ainsi leur attrait. Ceci leur ouvre un espace supplémentaire de croissance, en plus du tourisme classique.

Remplacement de la lex Koller par les mesures évoquées

Jusqu’ici, les Chambres fédérales n’ont pas abrogé la lex Koller. Or celle-ci est une épine dans la chair des stations touristiques, car elle empêche la construction de nouveaux systèmes d’hébergement gérés par des loueurs professionnels (résidences touristiques). Or actuellement, divers investisseurs internationaux déclarent s’intéresser à la réalisation de résidences touristiques en Suisse. Ces dernières, on le sait, se louent bien: non seulement elles attireraient des hôtes qui ne pourraient être que les bienvenus dans les villégiatures suisses, mais elles constitueraient aussi une occasion de s’insérer davantage dans les marchés mondiaux, leur gestion étant en général professionnelle et internationale. Pour réaliser ces différents projets, il suffirait au fond de réinterpréter la notion d’établissement stable telle que la définit la lex Koller. Une autre possibilité d’exploiter au mieux la loi serait le contingentement annuel décrit plus haut: les contingents cantonaux contenus dans la loi pourraient être attribués à des projets prioritaires selon un système conditionnel et les contingents restants vendus au plus offrant. Si les instruments présentés ici étaient appliqués, la lex Koller serait en fin de compte caduque dans les stations touristiques.

Conclusion

Contrairement à la politique des résidences secondaires pratiquée jusqu’ici et dont le but est de limiter les dégâts, nous en proposons une autre axée sur la valeur ajoutée et l’exploitation des chances existantes. Les instruments proposés promettent de nouvelles perspectives puisque, sur le fond, ils n’entraveraient pas les forces du marché. Leur application aurait valeur à la fois d’incitation et de garde-fou. Le principe fondamental est de développer les structures plutôt que de les préserver. Le développement du marché local des résidences secondaires fait des communes les principales responsables de l’opération. Elles se heurteront, cependant, parfois à leurs limites constitutionnelles et devront être soutenues au niveau cantonal, voire national. Le but final devrait être de créer des foyers d’habitat et de travail compétitifs et attrayants.

Graphique 1 «Conséquences d’un contingentement annuel des résidences secondaires»

Tableau 1 «Coût par résidence secondaire dans le budget d’une sélection de communes (année de référence: 2005)»

Encadré 1: Bibliographie – Wirtschaftsforum Graubünden, Neue Wege in der Zweitwohnungspolitik, Coire, 2006.- Plaz P., Die Kosten der Zweitwohnungen, Coire, 2007.- Plaz P., Auslegeordnung der Ideen für eine hotelfreundliche Zweitwohnungspolitik, présenté lors de l’atelier de la Société des hôteliers grisons, Davos, 2007.