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La quatrième révision de la LACI: un ensemble de mesures équilibré

En dépit de la bonne conjoncture et du recul du chômage, la dette de l’assurance-chômage (AC) s’élevait toujours à 4,8 milliards de francs fin 2007. La révision partielle de la loi vise à assainir les comptes et à restaurer l’équilibre financier. L’AC a fait ses preuves durant la dernière phase de récession et il n’y a pas lieu de couper dans les prestations de base. Le projet de révision partielle, présenté par le Conseil fédéral dans son message du 3 septembre 2008, part donc de l’idée que les objectifs doivent être atteints en équilibrant recettes supplémentaires et économies.

La loi sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI) a été profondément remaniée en 1995, après la forte recrudescence du chômage au début des années nonante. La création des offices régionaux de placement (ORP) a professionnalisé le service public de l’emploi et axé fortement l’AC sur la réinsertion. Le cadre légal d’un large éventail de mesures de réinsertion a été posé. La professionnalisation du service de l’emploi et les instruments de réinsertion de plus en plus performants ont permis aux ORP de réagir toujours plus rapidement et en fonction des besoins aux ralentissements conjoncturels. Aussi, face à la forte augmentation du chômage des jeunes observée dans les années nonante, il a été possible de réagir promptement en proposant des semestres de motivation. Par ailleurs, la collaboration interinstitutionnelle lancée par l’AC a renforcé la coopération entre les diverses assurances sociales et l’aide sociale, ce qui permet d’éviter des doublets et d’optimiser les passages et les points de contact entre ces institutions.

La bonne conjoncture n’a pas diminué la dette

La montée du chômage s’est accélérée dans les années nonante. L’AC s’est alors fortement endettée. La révision du 22 mars 2002 (entrée en vigueur au milieu de l’année 2003) a instauré un nouveau système de financement visant à empêcher un endettement à long terme. En tablant sur une moyenne de 100000 chômeurs, cette révision devait permettre à l’assurance d’équilibrer ses recettes (à travers les cotisations) et ses dépenses (sous forme de prestations) sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel. Or, de 2003 à 2006, le nombre de chômeurs a largement dépassé les 100 000. Une étude menée par Georges Sheldon G. Sheldon, Höhe der konjunkturneutralen Arbeitslosigkeit in der Schweiz, étude mandatée par le Secrétariat d’État à l’économie, Bâle, mars 2006. en 2006 a montré qu’il fallait s’attendre à long terme à un taux de chômage moyen de 3,2%. En prenant en considération la période allant de 2000 à 2005, ce pourcentage correspond à 125000 chômeurs Le taux de chômage officiel se base sur la population active recensée en 2000. Compte tenu de l’augmentation constante de la population active, un taux de chômage de 3,2% correspondra dès 2010 à 130000 chômeurs.. L’augmentation du nombre moyen de chômeurs de 100000 à 125000 se traduit pour l’AC par des dépenses supplémentaires de l’ordre de 20% par rapport au modèle de référence actuel Le modèle de référence se base sur les données de l’année 2006, fondées sur une moyenne de 100000 chômeurs., soit près de 900 millions de francs par année. La moyenne de référence était trop basse; l’AC n’a donc pas pu rembourser ses dettes ces dernières années malgré la bonne conjoncture et le recul du chômage.

L’endettement menace d’atteindre un seuil limite

L’AC est en déséquilibre financier et sa dette risque encore d’augmenter. Si cette dernière atteint 2,5% de l’ensemble des salaires soumis à cotisation, le Conseil fédéral doit présenter une révision de la loi, dans le délai d’un an, et prendre des mesures immédiates: d’abord en augmentant jusqu’à 0,5 point de pourcentage le taux de cotisation, ensuite en fixant une cotisation dite de solidarité de 1% au plus perçue sur la tranche de salaire située entre 126000 et 315000 francs. Si le Conseil fédéral ne révise pas la loi maintenant, l’assurance franchira la limite d’endettement de 2,5% dès 2012. Les cotisations devront alors être relevées, pour les employeurs comme pour les travailleurs, dans un contexte économique bien plus délicat.

Les principaux objectifs de la révision

Le 22 novembre 2006, le Conseil fédéral, s’appuyant sur ces prévisions, a chargé le Département fédéral de l’économie (DFE) d’élaborer un train de mesures équilibrant les recettes et les dépenses de l’AC afin d’assurer son financement à long terme. Le message du 3 septembre 2008 prévoit des mesures visant à équilibrer les comptes en augmentant les recettes et en diminuant les coûts; la dette doit, par ailleurs, être réduite.

Équilibrer les comptes en augmentant les recettes

Si l’on se fonde sur le nouvel effectif moyen de 125000 chômeurs, le taux de cotisation normal, qui est de 2,0% actuellement, doit être relevé à 2,2%. La participation de la Confédération et celle des cantons doivent, elles aussi, être adaptées à la nouvelle valeur de référence. Ces mesures permettraient à l’assurance de réaliser des recettes supplémentaires de 486 millions de francs par an.

Équilibrer les comptes en réduisant les coûts

Les coûts doivent diminuer de 533 millions de francs par an. Cela passera surtout par un renforcement du principe d’assurance, soit par l’élimination des incitations indésirables et une meilleure efficacité des mesures de réinsertion. Le projet de révision prévoit notamment de prendre les mesures ci-après. Il s’agit d’abord de ne plus assurer les revenus tirés des mesures relatives au marché du travail (MMT), financées par les pouvoirs publics. La participation à une mesure financée par l’aide sociale ne doit plus entraîner un droit aux prestations de l’AC. On encouragera ainsi la réinsertion rapide des demandeurs d’emploi dans la vie active par des incitations ciblées et on éliminera les incitations inadéquates qui entraînent aujourd’hui les chômeurs dans un cercle vicieux. Il faut lier davantage la durée d’indemnisation à la période de cotisation, selon le principe d’assurance. Douze mois de cotisation ne donneront ainsi droit qu’à 260 indemnités journalières au plus (400 aujourd’hui). Les assurés ayant cotisé pendant au moins 18 mois continueront de toucher 400 indemnités journalières; les assurés de plus de 55 ans en toucheront 520 pour une période de cotisation de 22 mois (18 aujourd’hui). Après un gain intermédiaire, le revenu assuré devra être calculé sans tenir compte des indemnités compensatoires versées par l’AC. Cette mesure réduit le revenu assuré dans des proportions plus importantes qu’aujourd’hui lorsque des délais-cadres se suivent. Elle incitera l’assuré à accélérer ses recherches d’un emploi fixe. Elle n’enlève rien à l’attrait du gain intermédiaire (revenu supérieur, acquisition de nouvelles périodes de cotisation, prolongation du droit à l’indemnité journalière). La durée d’indemnisation des assurés libérés des conditions relatives à la période de cotisation devra être ramenée à 90 indemnités journalières (260 aujourd’hui). Les personnes qui n’ont pas ou peu payé de cotisations ne doivent pas bénéficier de la même durée de prestations que celles qui ont cotisé pendant douze mois ou plus. Désormais, tous les jeunes qui terminent leur scolarité ou leurs études devront observer un délai d’attente de 120 jours. Celui-ci s’applique déjà aux personnes qui n’ont pas achevé leur formation et aux assurés qui sortent de la scolarité obligatoire. Ceux qui ont terminé leur apprentissage ne sont pas touchés puisqu’ils ont cotisé à l’AC. Ces mesures frappent principalement les adolescents et les jeunes adultes qui viennent d’achever leur scolarité ou leurs études. La mise en place de certaines MMT, comme le semestre de motivation, devrait permettre d’en atténuer la rigueur. Pour des raisons d’efficacité, le canton qui assigne une personne non assurée à un programme organisé par l’AC devra en assumer les frais à hauteur de 50% (20% actuellement). Ces mesures pourront ainsi être mieux ciblées et adaptées au chômeur concerné. Les personnes qui n’ont pas droit aux indemnités de chômage et qui recherchent un emploi pourront toujours bénéficier des prestations offertes par les ORP. Il convient de réduire le plafond annuel du financement des MMT. Le montant maximum (plafond) dont disposent les cantons pour financer les MMT sera calculé selon un modèle dégressif prévoyant des montants maximaux échelonnés en fonction du taux de demandeurs d’emploi. Les petits cantons ont ainsi la possibilité de maintenir une offre minimale de MMT en cas de faible chômage. Les dispositions spécifiques sont désormais remboursées hors plafond et ne sont dès lors plus limitées. Cette mesure vise à promouvoir les allocations d’initiation au travail, qui aident en particulier les chômeurs âgés à retrouver un emploi. Le nouveau modèle sera appliqué par le biais d’une modification de l’ordonnance départementale dès le 1er janvier 2009. Il faut, enfin, supprimer la possibilité de prolonger le nombre maximum d’indemnités journalières dans les régions fortement touchées par le chômage. Un canton peut actuellement demander au Conseil fédéral d’augmenter temporairement ce nombre de 120 indemnités, en échange d’une participation aux coûts. Les expériences passées ont montré que de telles prolongations n’ont guère augmenté les chances de réinsertion des demandeurs d’emploi: les arrivées en fin de droits ont été retardées, mais rarement évitées.

Réduire la dette

Les économies proposées et le relèvement du taux de cotisation permettraient d’atteindre l’équilibre des comptes avec un taux de chômage moyen de 3,2%. Ces seules mesures ne suffiront, toutefois, pas à amortir les dettes de l’AC. C’est la raison pour laquelle le projet de révision prévoit de rehausser temporairement le taux de cotisation de 2,2 à 2,3% et d’introduire une cotisation de solidarité de 1% portant sur la tranche de salaire comprise entre le montant maximum du gain assuré et deux fois et demie ce montant (actuellement 126 000 et 315000 francs). Le solde des dettes, qui devrait s’élever à 5 milliards de francs lorsque la révision partielle entrera en vigueur, pourra être amorti en dix ans. L’augmentation de 0,1 point de pourcentage et la cotisation de solidarité de 1% doivent être maintenues jusqu’à ce que le fonds de compensation se soit constitué une réserve de 1 milliard de francs.

D’autres solutions possibles

D’autres solutions ont été examinées avant d’être rejetées parce qu’elles étaient moins appropriées au but recherché. S’en tenir à une simple hausse des cotisations aurait surchargé les employeurs et les employés, en plus de l’augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée pour le financement de l’assurance-invalidité. Une solution qui ne prévoirait pas d’augmentation des cotisations serait difficilement explicable du point de vue de la politique sociale. Les prestations devraient être réduites deux fois plus que ce qui a été proposé, ce qui ne serait pas possible sans couper dans les prestations de base et ne se justifierait dès lors pas. Des coupes trop importantes dans l’AC auraient des répercussions négatives sur les coûts des autres institutions sociales. La solution proposée, qui inclut une augmentation modérée des cotisations et des économies, l’emporte sur ces deux autres variantes. Renoncer à la révision aurait de graves conséquences économique. L’AC assume un rôle de stabilisateur automatique tout au long d’un cycle conjoncturel. Dans les phases de haute conjoncture, le montant des recettes excède celui des dépenses, tandis que des ressources sont soustraites à l’économie, ce qui entraîne un tassement de la demande. En revanche, lorsque la conjoncture est faible, les prestations de l’AC soutiennent les revenus, ce qui a pour effet de stabiliser les dépenses de consommation. Le résultat net maximum est d’environ 2 milliards de francs par année, ce qui correspond à peu près à un demi-point de pourcentage du PIB. La réforme proposée permet d’équilibrer les recettes et les dépenses de l’AC. Elle rehausse, par conséquent, le degré de symétrie et d’efficacité de cet instrument de stabilisation automatique. Nous pouvons donc espérer des répercussions positives sur l’activité économique, d’autant que l’AC est à même de réagir plus rapidement et de manière plus équilibrée que n’importe quel autre programme conjoncturel fondé sur la primauté des dépenses.

Conséquences de la révision

La révision proposée entraînera une charge supplémentaire de 0,3 point de pourcentage pour les employeurs et les travailleurs (0,15 point chacun) sur le montant du salaire n’excédant pas 126000 francs. Une cotisation de solidarité de 1% sera par ailleurs perçue sur la tranche de salaire située entre 126000 et 315000 francs (à supporter par l’employeur et le travailleur à raison de 0,5% chacun). Si l’on tient compte du fait que la dernière révision avait ramené le taux de cotisation de 3 à 2%, le relèvement proposé aujourd’hui peut être considéré comme extrêmement modéré. La question des prestations est beaucoup plus complexe. Nous pouvons toutefois retenir les points développés ci-après. Le renforcement ciblé du principe d’assurance instaure un rapport plus équilibré entre le paiement des cotisations et les prestations servies. Les assurés ont droit à des prestations pendant 12 mois s’ils ont cotisé 12 mois, à 18 mois s’ils ont cotisé 18 mois et à 24 mois s’ils ont cotisé 22 mois. Les demandeurs d’emploi qui justifient d’une période de cotisation inférieure à 18 mois et les personnes assurées qui sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation ont droit à moins de prestations qu’aujourd’hui. La suppression des incitations indésirables vise avant tout les personnes qui risquent de s’enliser dans une situation de chômage et de ne plus pouvoir se réinsérer sur le marché du travail. Ce sont, au premier chef, les chômeurs de longue durée potentiels et ceux d’un certain âge qui sont concernés. Il faut qu’ils acceptent plus rapidement un emploi et que les ORP mettent moins de temps à les placer. Il appartient tant aux ORP qu’aux demandeurs d’emploi de tout entreprendre dans les douze premiers mois de chômage pour réintégrer le marché du travail. La révision prévoit également d’autres mesures appropriées pour les travailleurs âgés. Les différentes mesures d’économie touchent divers groupe démographiques. Toutefois, l’ensemble de la révision ne devrait avoir que des effets modérés pour chacun d’eux.

Graphique 1 «Évolution financière de l’assurance-chômage sans révision»

Graphique 2 «Évolution financière de l’assurance-chômage avec la révision, à partir du 1er janvier 2011»

Tableau 1 «Ensemble des mesures contenues dans la 4e révision de la LACI»

Cheffe du secteur Intégration/coordination, Secrétariat d'État à l'économie SECO, Berne

Cheffe du secteur Intégration/coordination, Secrétariat d'État à l'économie SECO, Berne