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Sécurité des dépôts: quelles sont les réformes de fond nécessaires?

De par son ampleur et sa complexité, la crise financière actuelle est un événement d’une portée tout à fait exceptionnelle. Les mesures prises ces derniers mois à l’échelon des différents États pour soutenir les marchés financiers semblent avoir des effets positifs. Il est apparu que la coordination au niveau international est essentielle pour garantir leur efficacité, même si ces mesures divergent souvent pour tenir compte des particularités de chaque pays. La crise financière fait ressortir l’importance d’une planification fondée sur des scénarios, élaborée suffisamment tôt, et qui permette de dépasser des modèles apparemment intangibles.

Pour tranquilliser les épargnants, plusieurs pays ont relevé leurs limites de garantie de dépôt ces dernières semaines. Ainsi, l’Union européenne (UE) souhaite désormais couvrir au moins 50000 euros. La Suisse dépasserait cette limite avec les 100000 francs proposés par le Conseil fédéral. De son côté, la Commission européenne propose déjà de faire passer la garantie minimale à 100000 euros au sein de l’UE. Aux États-Unis, la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) – l’agence d’assurance des dépôts bancaires – a provisoirement fait passer sa limite supérieure de 100000 à 250000 dollars. D’autres pays ont même introduit temporairement des garanties d’État illimitées. Face à l’activisme international que suscite la crise financière, et aux distorsions de concurrence à court terme qui en découlent, la Suisse ne devrait pas se laisser entraîner dans une «course aux armements», mais s’employer au contraire à étudier attentivement les inconvénients et les avantages économiques de ces systèmes avant d’adapter son système de sécurisation des dépôts. Son objectif doit être la mise en place d’un dispositif équilibré, durable, crédible et résistant aux situations de crise.

Objectifs fondamentaux

Les systèmes de sécurisation des dépôts poursuivent trois buts: 1. La protection des petits porteurs: il faut éviter à ceux-ci d’avoir à contrôler et à surveiller la solidité de leur banque, car pour de petits montants, une telle démarche demande trop d’efforts et les petits porteurs ne sont probablement pas en mesure de la mener à bien. 2. La protection de la banque contre les retraits massifs aux guichets (panique bancaire): une situation de panique peut naître d’une information asymétrique, quand les petits déposants ne sont informés qu’incomplètement de la situation réelle de la banque et surréagissent aux rumeurs et nouvelles négatives afin de protéger leur épargne. Même un établissement sain ne peut survivre à des retraits massifs dans un climat de panique, car la liquidité offerte par une banque classique est alimentée par des dépôts de clients que ceux-ci, au besoin, peuvent retirer rapidement. L’argent déposé par ses clients permet à la banque d’accorder des crédits le plus souvent illiquides. En situation ordinaire, ce modèle fonctionne car tous les clients n’ont pas besoin de liquidités au même moment. 3. La protection du système: quand une banque devient insolvable suite à des retraits massifs, cela peut aussi mettre d’autres banques en difficulté du fait de l’interconnexion du système bancaire. Par ailleurs, le risque existe que l’état de cessation de paiement d’une banque déclenche une crise de confiance qui se traduira par une ruée vers les guichets d’autres banques dont la solvabilité n’est pas au-dessus de tout soupçon. L’effondrement de Lehman Brothers a précisément eu cet effet. La sécurisation des dépôts est donc un bien public qui doit être garanti par l’État.

Inconvénients de la sécurisation imposée des dépôts…

La garantie des dépôts a aussi un coût économique. Le risque d’abus et de dommages par négligence est particulièrement aigu, à cet égard. Une telle garantie incite, en effet, tant les épargnants que les banques à accepter des risques plus élevés. Les déposants peuvent courir après les taux d’intérêt maximums sans avoir à se soucier de l’exposition au risque de l’établissement. Les banques pourront se refinancer plus facilement et à moindre coût sans devoir démontrer de façon crédible leur solvabilité sur le marché. Elles pourront ainsi obtenir davantage de capital étranger et suivre une stratégie commerciale plus risquée. Un autre désavantage de la sécurisation des dépôts est celui de ses coûts directs. Plus le système est sophistiqué et généreux, plus il est coûteux. Ces frais correspondent aux primes d’assurance ou aux coûts d’opportunité liés au capital de garantie mis en réserve. Des systèmes de sécurité surdimensionnés peuvent donc être un poids pour les établissements bancaires et devenir un désavantage concurrentiel hors des périodes de crise. Pour contenir les incitations négatives et les coûts d’assurance, des limites sont fixées aux systèmes de sécurisation des dépôts. Plus elles sont larges, plus on s’éloigne de l’idée originelle consistant à protéger les petits déposants et plus le risque de mauvaises incitations est élevé. Le message du Conseil fédéral prévoit déjà un net relèvement du montant assuré à 100000 francs. Tout renforcement supplémentaire est donc critique, même si les coûts supplémentaires afférents paraissent modestes d’un point de vue statique.

…et de la garantie volontaire des dépôts

Une possibilité de réduire les coûts systémiques est le recours à une couverture de dépôts sur une base volontaire. Dans ce modèle, la banque ou les clients décident eux-mêmes de l’ampleur de leur couverture d’assurance. Les systèmes volontaires souffrent cependant de la problématique du profiteur, en ce sens que la garantie est un bien collectif dont profitent aussi les non-assurés – sous la forme d’une meilleure sécurité pour chaque banque comme pour l’ensemble du système; les banques et clients assurés subventionnent ainsi les non-assurés. Les systèmes volontaires de garantie comportent en outre le risque d’une pénétration insuffisante du marché, qui ne met pas nécessairement celui-ci à l’abri d’une panique bancaire ou d’une crise de confiance. Dès lors, il convient de prévoir au moins une assurance de base obligatoire pour toutes les banques et tous les clients. Ce ne sont pas tant les petits déposants qui portent une grande part de la responsabilité dans la crise financière internationale de 2008, mais bien les établissements bancaires eux-mêmes, par leur refus de se prêter mutuellement de l’argent. Dans ce contexte, on peut donc parler de panique bancaire imputable aux banques et en conclure que la garantie devrait s’étendre aux dépôts interbancaires. Compte tenu des volumes échangés dans le cadre des activités interbancaires, une panique à ce niveau ne saurait être évitée à moins d’une garantie complète incluant les dépôts de très grande importance. Or, une telle garantie reviendrait à couvrir l’ensemble des engagements bancaires, ce qui surchargerait le système et créerait de graves incitations négatives. Au demeurant, les banques ont déjà la possibilité d’obtenir des financements à long terme sur les marchés interbancaires et des capitaux: cette solution permet de réduire efficacement le risque de panique interbancaire. Pour cette raison, il ne paraît pas indiqué d’inclure les créances bancaires dans le système de garantie.

Un nouveau système reposant sur trois piliers

On trouvera ci-dessous les grandes lignes d’un nouveau système de garantie des dépôts reposant sur trois piliers, destiné à équilibrer les avantages et les inconvénients des différents systèmes et permettant d’aménager une protection équilibrée et crédible des dépôts pour un coût concurrentiel. Le modèle proposé combine celui actuellement en usage du financement a posteriori avec la création d’un fonds et une garantie d’État pour les grands risques.

1er pilier: le fonds de garantie des dépôts

Le 1er pilier consiste en un fonds alimenté par des primes versées par les banques sur leurs dépôts garantis. Lorsqu’un cas soumis à garantie se présente, les pertes sont d’abord couvertes par ce fonds. Le cas d’assurance est constaté par l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (Aufin). Le fonds peut être administré par la Banque nationale suisse (BNS) et doté d’une garantie de liquidité destinée à rendre ses ressources financières immédiatement disponibles en cas de besoin. Il est capital que les primes soient calculées en fonction du risque, afin qu’une banque présentant de faibles risques ne paie pas autant qu’un établissement exposé à des risques importants. Pour cela, il faut mettre sur pied un système qui répartit les banques selon différents niveaux de risque et dans lequel les primes sont proportionnelles. La FDIC Internet: www.fdic.gov/deposit/insurance/assessments/institutions.html. et le Bundesverband deutscher Banken «Einlagensicherungsfonds», Bundesverband deutscher Banken, mars 2007. ont adopté des dispositifs de ce type. Dans l’aménagement d’un tel système, il convient de mettre en balance la complexité d’une modélisation du risque aussi parfaite que possible avec la simplicité d’utilisation et la transparence souhaitées. La dotation du fonds doit tendre vers un objectif de couverture. Pour la FDIC, la cible est actuellement de 1,25% des dépôts garantis Internet: www.fdic.gov/news/board/07doc4nov5.pdf.. En Suisse, compte tenu de taux de faillites peu élevés dans l’histoire de l’économie bancaire et de la présence des autres piliers au sein du système, nous pourrions définir un objectif inférieur. À l’heure actuelle, un niveau de couverture cible de 0,5% des dépôts garantis, par exemple, correspond à peu près à un fonds de 1,8 milliard de francs Selon le message du Conseil fédéral, les dépôts garantis s’élèveraient à 353 milliards de francs au 30 septembre 2008 si la limite de garantie des dépôts était fixée à 100 000 francs par déposant.. Il est évident que la constitution d’un fonds de cette importance demande du temps, si l’on veut que les primes à verser par les banques ne soient pas trop élevées. On peut en envisager deux types: la prime d’assurance elle-même, et une autre de constitution, qui s’ajoute à la première jusqu’à ce que le fonds atteigne le niveau de couverture visé. Cette prime de constitution peut être aménagée de telle sorte que, compte tenu de la croissance attendue des dépôts, le fonds atteigne le niveau de couverture cible en une à deux décennies, pour autant qu’aucune intervention ne soit nécessaire entre-temps. Une fois la couverture complétée, seule la prime d’assurance ordinaire serait due. Si aucune intervention n’est nécessaire, le fonds peut donc poursuivre sa croissance. Les créances sur la masse de la faillite des banques, pour lesquelles des prestations de garantie ont été servies à partir du fonds, sont imputées à ce dernier. Les banques entrant après coup dans le système doivent participer de manière appropriée aux coûts de création du fonds, par exemple en versant la prime de constitution durant quelques années, même si le fonds a déjà atteint son niveau de couverture cible. Ce système applique aux dépôts garan-tis le principe du privilège des créances en cas de faillite; il permet de maintenir les primes d’assurance à un niveau très faible puisque dans la plupart des cas, une grande partie du dommage direct peut être récu-péré sur la masse de la faillite. On peut considérer que les primes seront en moyenne net-tement inférieures à un millième des dépôts garantis, même durant la phase de constitution À titre de comparaison, les primes de la FDIC sont actuellement comprises dans une fourchette allant de 0,05 à 0,43% des dépôts garantis, en fonction du niveau de risque de la banque. Les primes du fonds volontaire de garantie des dépôts effectués dans les banques allemandes s’élèvent à 0,03% des dépôts pour les banques à faible risque, et à deux fois et demie ce pourcentage au maximum pour les banques présentant un risque plus important.. Il faut néanmoins garder à l’esprit que contrairement au modèle actuel de financement a posteriori, la solution du fonds de garantie occasionne pour le système bancaire des coûts – en particulier durant la phase de constitution du fonds – qui doivent être supportés par les banques et leurs clients. Après la période de constitution, le fonds permettra de couvrir sans difficulté les cas d’insolvabilité mineurs des banques. Les moyens financiers étant déjà disponibles, l’accès aux dépôts couverts est assuré de manière ininterrompue en cas d’insolvabilité. Lorsqu’une intervention est nécessaire et que la fortune du fonds ne suffit pas, le 2e pilier du système entre en action.

2e pilier: obligation de financement a posteriori des banques

Si le 1er pilier de la garantie des dépôts, autrement dit la fortune du fonds, n’est pas suffisant pour couvrir un cas d’assurance, les banques sont tenues de fournir des soutiens a posteriori. À la différence de la solution actuelle, cette obligation doit toutefois être échelonnée, elle aussi, en fonction du risque. On peut imaginer, par exemple, une répartition inspirée du modèle des primes d’assurance ordinaires du 1er pilier. Cette solution ne se substitue donc pas à l’obligation actuelle de financement a posteriori des établissements bancaires, mais elle réduit progressivement le risque d’y recourir au fur et à mesure que la fortune du fonds augmente. La limite supérieure de l’obligation de contribution a posteriori pourrait, par exemple, être fixée au double de l’objectif de couverture du fonds du 1er pilier, soit actuellement à environ 3,6 milliards de francs. Dès que le fonds du 1er pilier atteint son niveau de couverture cible, l’obligation de financement a posteriori des banques se réduit de moitié. Et lorsqu’il atteint le double de son niveau de couverture cible, cette obligation tombe. Le fonds du 1er pilier atténue sensiblement les effets négatifs découlant d’un besoin de liquidités supplémentaires suite à une intervention nécessitée par une crise bancaire. Puisqu’on dispose d’un fonds liquide destiné à couvrir des besoins d’argent, les soutiens financiers a posteriori des banques deviennent moins critiques que dans le système actuel; cela en réduit d’autant les effets négatifs lors de crises bancaires.

3e pilier: la garantie d’État

En cas de faillite d’une banque dont la part de marché des dépôts garantis dépasse la limite établie pour le 2e pilier, la somme d’assurance atteint un ordre de grandeur qui ne peut plus être compensé par le système bancaire. Si l’on veut que la garantie des dépôts soit également assurée pour de tels établissements bancaires et reste ainsi crédible, il n’y a pas d’autre solution qu’une garantie étatique des dépôts non couverts par les deux premiers piliers. Dans le cas des deux grandes banques suisses, en particulier, il n’y a pas de solution de rechange à la garantie subsidiaire de l’État. Celle-ci commence là où la couverture des deux premiers piliers prend fin. Pour ces grands risques, une indemnisation est versée à l’État; elle est calculée en proportion des primes d’assurance ordinaires que les banques versent pour garantir leurs dépôts. Elle n’est donc pas portée au crédit du fonds, mais versée directement à la Confédération en sa qualité de garante. Comme le montre le train de mesures de la Confédération en faveur de l’UBS, les grandes banques bénéficient déjà de facto d’une garantie de l’État; celle-ci n’est toutefois pas compensée, car implicite. En faisant payer aux grandes banques des primes d’assurance sur leurs dépôts assurés, cette garantie deviendrait au moins partiellement explicite et compensée; d’un point de vue économique, ce serait préférable à la situation actuelle. Les banques cantonales au bénéfice de la garantie d’État pourraient être exclues du système dans la mesure où elles bénéficient déjà de la garantie d’un canton. Afin d’éviter des distorsions de concurrence, elles devraient toutefois verser au canton une prime d’assurance comparable.

Un système équilibré

Un système de garantie des dépôts bancaires constitue toujours un compromis entre sécurité élevée et coûts modérés. La solution de garantie des dépôts proposée repose dès lors sur trois piliers agissant de manière subsidiaire et équilibrant mutuellement leurs avantages et inconvénients. Par rapport au dispositif existant, elle a l’avantage de s’appuyer sur une répartition des charges ajustée aux risques et d’offrir avec le fonds les liquidités nécessaires lorsqu’une intervention s’impose. Elle inclut, en outre, les grandes banques, qui sont explicitement couvertes par l’État. Les modifications proposées diminuent les risques d’incitations négatives, tout en améliorant la crédibilité et la sécurité du système en cas de crise, sans handicaper le système bancaire par des coûts excessifs en comparaison internationale.

Encadré 1: Pourquoi réformer? Le système actuel de couverture des dépôts appliqué par la Suisse présente certaines faiblesses, auxquelles une réforme en profondeur devrait pouvoir remédier. Premièrement, le système d’intervention «a posteriori», qui implique l’octroi de fonds de secours aux banques une fois seulement que le cas d’intervention se présente, est très critique dans une crise bancaire de type systémique. Celle-ci peut en effet s’aggraver si les banques doivent fournir des prestations financières au moment même où la situation des liquidités demeure passablement tendue. De plus, la mise à disposition immédiate des fonds de secours n’est pas assurée. La réforme du système doit donc veiller à ce qu’une partie au moins de la somme de couverture soit immédiatement disponible dans un fonds ad hoc. Deuxièmement, dans le système actuel, les obligations financières des banques se calculent en fonction du niveau des dépôts assurés. Le degré d’exposition au risque d’une banque n’a aucune influence sur ses engagements financiers. Les banques faiblement exposées subventionnent ainsi celles qui le sont davantage. Comme les subventions s’accompagnent de distorsions du marché et de mauvaises incitations, la réforme devrait veiller à ce que l’on accorde plus d’importance à une répartition des charges conforme aux profils de risque. Troisièmement, la limite supérieure de 6 milliards de francs signifie de facto que les grandes banques et leur clientèle ne sont pas assurées, puisque leurs avoirs sous gestion dépassent de plusieurs fois la limite supérieure du système de couverture. Dès lors, seule une garantie d’État (implicite), à l’exemple de celle offerte à l’UBS, peut éviter une panique bancaire. Toutefois, comme les garanties implicites et gratuites entraînent des distorsions du marché, il faut leur substituer autant que possible des garanties explicites et indemnisées.

Encadré 2: Contact Courriel: manuel.ammann@unisg.chTél. 071 224 70 80; fax 071 224 70 88

Professeur, doyen de l'École de finance, directeur de l'Institut suisse d'économie bancaire et de finance de l'université de Saint-Gall

Professeur, doyen de l'École de finance, directeur de l'Institut suisse d'économie bancaire et de finance de l'université de Saint-Gall