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Renforcer et faire jouer les stabilisateurs automatiques

L’abaissement massif des taux directeurs a quasiment réduit à zéro la marge de manœuvre de la politique monétaire pour relancer l’économie réelle. C’est aux finances publiques de s’engager à présent dans la stabilisation de la conjoncture. À ce propos, les avis divergent sur la manière de procéder: l’État doit-il mener une politique discrétionnaire active basée sur des programmes d’investissement ou des rabais fiscaux, ou doit-il miser avant tout sur les stabilisateurs automatiques? À cet égard, il faut savoir que les effets d’une politique des finances publiques anticipatrice atteignent très vite leurs limites, surtout dans une économie ouverte et de dimension réduite comme la nôtre. C’est la raison pour laquelle il est recommandé d’utiliser et de renforcer les stabilisateurs automatiques.

Les économistes s’accordent à dire que la stabilisation de la conjoncture est d’abord l’affaire de la politique monétaire. Celle-ci, en intervenant sur les taux d’intérêt peut, en effet, réagir plus rapidement et facilement qu’une politique des finances publiques aux fluctuations et aux baisses des marchés. Cet avis est partagé par la Banque nationale suisse (BNS) qui, craignant un effondrement du marché monétaire, n’a pas hésité à abaisser de 225 points de base son taux de référence depuis le mois d’octobre dernier. Les effets escomptés ne se sont pas fait attendre: le marché interbancaire s’est détendu et les écarts entre taux libor et repo se sont nettement resserrés, en restant cependant à un niveau supérieur à celui observé avant la crise.L’intervention musclée de la BNS a toutefois son prix, celui d’un taux repo à présent proche de zéro. Comme le taux d’intérêt nominal ne peut être négatif, la Banque nationale n’a pour ainsi dire plus aucune latitude en matière de taux d’intérêt, son instrument d’intervention classique. Autrement dit, l’économie suisse est tombée dans la «trappe à liquidité», ce qui contraint la politique monétaire à recourir à des instruments «non conventionnels». Or ceux-ci comportent des risques et leurs effets − surtout lorsqu’il s’agit de stabiliser la conjoncture – sont des plus incertains. Exception faite des interventions sur le marché des devises destinées à éviter une trop forte appréciation du franc suisse, il ne faut donc plus s’attendre à aucune impulsion majeure de la politique monétaire en vue de stimuler directement l’économie.

Faire confiance aux stabilisateurs automatiques

Contrairement aux États-Unis, qui viennent d’adopter un plan de relance d’une ampleur inédite, la Suisse dispose – à l’instar d’autres petits États européens – de stabilisateurs automatiques remarquables, qui assurent un flux de dépenses anticyclique sans rendre nécessaire une intervention politique.Le premier stabilisateur automatique d’importance est, au niveau fédéral, le frein à l’endettement. Le mécanisme du frein à l’endettement permet au plafond des dépenses d’être supérieur aux recettes budgétées en période de ralentissement économique. Ainsi, les recettes issues de l’imposition des sociétés et des revenus qui, en raison de la progressivité du barème fiscal, réagissent en général de manière surproportionnée à un essoufflement conjoncturel, vont considérablement diminuer. On peut, dès lors, s’attendre à un nouvel excédent des dépenses publiques non seulement en 2009, mais aussi en 2010. De tels excédents sont actuellement autorisés aussi longtemps qu’ils demeurent conformes aux règles du frein à l’endettement. Il faut éviter de les contrebalancer par des programmes d’austérité.La même remarque vaut pour les cantons, qui doivent eux aussi faire face à un recul de leurs recettes. Leur erreur, par le passé, consistait à régulièrement tailler dans les dépenses pour compenser la diminution des recettes en période de basse conjoncture, ce qui se traduisait, au niveau national, par une politique budgétaire résolument pro-cyclique1. Pour éviter qu’une politique de dépenses restrictive des cantons n’aille à l’encontre du supplément de budget décidé par la Confédération, il est donc urgent d’harmoniser les politiques budgétaires des uns avec l’autre. L’assurance-chômage (AC) est un deuxième stabilisateur automatique important. En moyenne annuelle, 10000 chômeurs coûtent entre 300 et 400 millions de francs à l’AC. Selon le Secrétariat d’État à l’économie (Seco), il faut s’attendre pour l’année en cours à atteindre les 170000 chômeurs, soit 60000 de plus qu’en 2008. Il en résultera un surcroît de dépenses de l’ordre de 1,8 à 2,4 milliards de francs, lequel sera essentiellement consacré à la consommation. Ces chiffres ne tiennent pas compte de l’éventuelle prolongation de la durée de versement des indemnités de chômage partiel, qui passerait de 12 à 18 mois et viendrait renforcer l’AC dans son rôle de stabilisateur automatique, entraînant à son tour des dépenses supplémentaires non négligeables. Dans l’ensemble, les stabilisateurs automatiques devraient gonfler le budget fédéral de 3 à 4,5 milliards de francs en 2009. Si l’on y ajoute les cantons et les autres autorités compétentes en matière de dépenses publiques, l’impulsion financière des stabilisateurs automatiques pourrait, selon des estimations prudentes, s’élever entre 1 et 2% du produit intérieur brut (PIB).

Des effets à long terme sur l’endettement

Compte tenu de l’ampleur de la rallon-ge budgétaire évoquée, des mesures addi-tionnelles ne semblent pas s’imposer. Pour s’en convaincre, il suffit de se rappeler que les précédents programmes de stabilisa-tion n’ont pas vraiment brillé par leur efficacité. Dans un article paru récemment, Reinhart et Rogoff2 soulignent que l’un des principaux enseignements que l’on peut tirer des crises bancaires et financières est assurément qu’elles contribuent à l’explosion de la dette publique. Pendant les crises étudiées par les deux auteurs, l’endettement de l’État a augmenté de 85% en moyenne dans les trois années qui ont suivi leur éclatement. Or, cette hausse était davantage due à l’effondrement des recettes fiscales consécutif à une période de stagnation prolongée qu’aux coûts des plans de sauvetage décidés en faveur des établissements financiers.Même si la progression de la dette publique ne devrait pas nécessairement atteindre une telle proportion en Suisse, il faut tout de même souligner que les politiques n’ont pas saisi la chance d’équilibrer les finances de l’AC et de l’assurance-invalidité (AI) pendant les années d’embellie conjoncturelle. L’AC affichait ainsi un endettement de 4 milliards de francs au début du présent ralentissement économique. Quant à l’AI, dont l’assainissement financier a dans un premier temps été reporté, elle accuse des déficits d’environ 1,5 milliard de francs par an, qui viennent alourdir les dettes déjà accumulées (11 milliards de francs aujourd’hui).S’il apparaît judicieux, du point de vue de la politique conjoncturelle, de renoncer dans l’immédiat à procéder à l’assainissement financier de ces deux assurances, il convient en revanche de faire preuve de retenue à l’égard de nouveaux programmes de relance, coûteux et peu efficaces. Rappelons, en effet, que de tels programmes doivent aussi se payer un jour et que c’est, entre autres, un endettement excessif de l’État qui est à l’origine de l’actuelle crise du marché financier.

Lier les mesures de stabilisation à des réformes structurelles

Force est d’admettre que, dans une économie où près d’un quart de la population touche des rentes de l’État sous une forme ou sous une autre, la marge de manœuvre disponible pour une politique de stabilisation discrétionnaire active est des plus limitées. Aujourd’hui, le taux de la charge sociale excède déjà celui de l’investissement brut. La quote-part de l’État, assurances sociales comprises, frôle les 35%. Si les milieux politiques estiment néanmoins que des mesures de stabilisation supplémentaires s’imposent, celles-ci doivent alors impérativement être associées à des concessions en faveur de réformes structurelles, prévoyant, par exemple, la signature d’un accord de libre échange agricole avec l’UE, l’introduction du principe du «Cassis de Dijon» ou encore la révision de la taxe sur la valeur ajoutée. De telles mesures permettront également de soutenir à long terme le pouvoir d’achat de la population suisse.

Boris Zürcher

Membre de la direction, Avenir Suisse

1 Voir notamment Jordan T., «Der Stand der schweizerischen Fiskalpolitik», Revue suisse d’économie politique et de statistique, 1994, 130(2), pp. 193–206.2 Reinhart C. et Rogoff K., The Aftermath of Financial Crises, 2008. Internet: www.economics.harvard.edu/faculty/rogoff/files/Aftermath.pdf.

Chef de la Direction du travail, Secrétariat d’État à l’économie (Seco), Berne

Chef de la Direction du travail, Secrétariat d’État à l’économie (Seco), Berne