La loi fédérale sur l’aide aux hautes écoles et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles

En mai 2006, le peuple et les cantons suisses ont accepté les nouvelles dispositions constitutionnelles sur la formation. Celles-ci confient à la Confédération et aux cantons la responsabilité conjointe de la coordination et de la garantie de l’assurance de la qualité dans le domaine suisse des hautes écoles. Ce réaménagement nécessite l’élaboration de nouvelles bases légales, aussi bien sur le plan fédéral que pour les cantons. Le projet de loi fédérale sur l’aide aux hautes écoles et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles (LAHE) a été prévu pour remplacer la loi sur l’aide aux universités et celle sur les hautes écoles spécialisées actuellement en vigueur. Elle devient ainsi l’unique base légale pour les contributions fédérales aux universités et hautes écoles spécialisées (HES) cantonales, ainsi que pour la coordination d’entente avec les cantons – du domaine des hautes écoles.

La décision d’élaborer une nouvelle législation, dans quelque domaine que ce soit, part presque toujours du constat que des problèmes importants doivent être réglés. La nouvelle loi sur les hautes écoles proposée au Parlement est l’une des rares exceptions qui confirment la règle: le domaine suisse des hautes écoles est en effet loin d’être en crise. Des améliorations sont néanmoins possibles, et des mesures législatives doivent permettre de les réaliser. Avouons-le: les structures politiques qui régissent les hautes écoles suisses sont aujourd’hui passablement complexes. Elles se composent de deux systèmes pratiquement indépendants – l’un pour les universités et l’autre pour les HES -, regroupant chacun un ensemble de services fédéraux, d’instances intercantonales et cantonales, de conférences, de conseils et de commissions qui assument des tâches comparables de coordination, de planification, de conseil et d’assurance de la qualité. Il n’empêche que ce système fédéraliste, dans lequel coexistent pour des raisons historiques différents types de hautes écoles et diverses collectivités responsables, fonctionne assez bien. Il est également vrai que les montants investis dans le domaine suisse des hautes écoles sont loin d’être négligeables: les coûts du système atteignent quelque 7,3 milliards de francs par année, soit près de 30% de l’ensemble des dépenses suisses de formation. Les importants investissements consentis par les collectivités publiques ont, toutefois, des effets remarquables: – les universités et, surtout, les HES délivrent ensemble quelque 25000 diplômes par année, qui représentent autant de personnel hautement qualifié pour le marché du travail local, national et international; – les universités suisses, emmenées par les écoles polytechniques fédérales (EPF), obtiennent dans les classements internationaux des résultats que les pays voisins ne peuvent que nous envier; – la recherche fondamentale effectuée dans les universités et les EPF atteignent, en qualité et en quantité, un niveau très compétitif sur le plan international; – la Suisse s’affirme depuis des années comme l’un des pays les plus innovateurs en Europe, avec la Finlande et la Suède, que ce soit en matière de croissance, de productivité et de compétitivité à moyen et long terme.

La qualité, objectif général des dispositions constitutionnelles sur la formation

Dans un tel contexte, la LAHE ne peut poursuivre qu’un seul objectif qui est, au minimum, de permettre aux hautes écoles suisses de se maintenir au niveau actuel, celui-ci étant satisfaisant comme on l’a vu. De fait, la «qualité» est l’objectif général que la nouvelle disposition constitutionnelle sur l’espace suisse de formation assigne à la Confédération et aux cantons dans les limites de leurs compétences respectives (art. 61a Cst.). À la suite du nouvel article 63a Cst. sur la formation (voir encadré 1 1 La Confédération gère les écoles polytechniques fédérales. Elle peut créer, reprendre ou gérer d’autres hautes écoles et d’autres institutions du domaine des hautes écoles. 2 Elle soutient les hautes écoles cantonales et peut verser des contributions à d’autres institutions du domaine des hautes écoles reconnues par elle. 3 La Confédération et les cantons veillent ensemble à la coordination et à la garantie de l’assurance de la qualité dans l’espace suisse des hautes écoles. Ce faisant, ils tiennent compte de l’autonomie des hautes écoles et des différentes collectivités responsables, et veillent à l’égalité de traitement des institutions assumant des tâches de même nature. 4 Pour accomplir leurs tâches, la Confédération et les cantons concluent des accords et délèguent certaines compétences à des organes communs. La loi définit les compétences qui peuvent être déléguées à ces organes et fixe les principes applicables à l’organisation et à la procédure en matière de coordination. 5 Si la Confédération et les cantons n’atteignent pas les objectifs communs par leurs efforts de coordination, la Confédération légifère sur les niveaux d’enseignement et sur le passage de l’un à l’autre, sur la formation continue et sur la reconnaissance des institutions et des diplômes. De plus, la Confédération peut lier le soutien aux hautes écoles à des principes de financement uniformes et le subordonner à la répartition des tâches entre les hautes écoles dans les domaines particulièrement onéreux.), il a fallu adapter les dispositions fédérales liées aux hautes écoles afin d’accorder l’importance voulue à l’exigence formulée. L’article consacré au but de la LAHE stipule: «La Confédération veille avec les cantons à la qualité, à la compétitivité et à la coordination du domaine suisse des hautes écoles.» Concrètement, les objectifs visés par l’aménagement de l’espace suisse des hautes écoles sont précisés sous la forme d’objectifs communs dans la LAHE, à savoir: – créer un environnement favorable à un enseignement et à une recherche de qualité; – encourager le développement des profils des hautes écoles et la concurrence entre ces dernières, notamment dans le domaine de la recherche; – encourager la création de pôles de compétences et la concentration des offres tout en maintenant le niveau de qualité et la diversité de l’offre d’études; – définir une politique nationale des hautes écoles cohérente et compatible avec la politique d’encouragement de la recherche et de l’innovation de la Confédération; – favoriser la perméabilité et la mobilité entre les hautes écoles universitaires (HEU), les HES, les hautes écoles pédagogiques (HEP) et à l’intérieur de ces voies de formation; – harmoniser les structures d’études, les cycles d’études et le passage d’un cycle à l’autre ainsi que la reconnaissance mutuelle des diplômes; – financer les hautes écoles selon des critères uniformes et axés sur les prestations; – établir une planification de la politique des hautes écoles à l’échelle nationale et une répartition des tâches dans les domaines particulièrement onéreux; – prévenir les distorsions de concurrence entre les services et les offres de formation continue proposés par les hautes écoles et ceux proposés par les prestataires de la formation professionnelle supérieure. Ces objectifs sont définis pour l’espace suisse des hautes écoles dans sa globalité et ne doivent pas être considérés comme des objectifs politiques que les différentes collectivités responsables ou les hautes écoles devraient se fixer individuellement. En effet, la disposition constitutionnelle tout comme la LAHE fondée sur cet article énoncent que l’autonomie dont jouissent les hautes écoles de même que les compétences et la responsabilité des collectivités responsables demeurent inchangées. Ainsi, la responsabilité des EPF restera, d’après la loi qui les régit, du ressort de la Confédération et les différentes lois cantonales sur les universités et les hautes écoles resteront en vigueur après l’entrée en force de la LAHE. Par ailleurs, comme le nouvel article constitutionnel s’inscrit dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), le futur financement du domaine suisse des hautes écoles ne subira pas de changements notables (voir graphique 1).

Les organes communs à la Confédération et aux cantons

Selon le nouvel article constitutionnel sur les hautes écoles, la Confédération et les cantons concluent des accords et délèguent certaines compétences à des organes communs pour accomplir leurs tâches. Dans cette optique, la LAHE prévoit la création de trois organes communs (voir graphique 2) qui remplaceront, dans une large mesure, les nombreux organismes dont il a précédemment été question et qui régissent les universités (Conférence universitaire suisse, Conférence des recteurs des universités suisses, Organe d’accréditation et d’assurance de la qualité), les hautes écoles spécialisées (Conseil suisse des HES, Conférence des recteurs des hautes écoles spécialisées suisses, Commission fédérale des hautes écoles spécialisées) et les hautes écoles pédagogiques (Conférence suisse des rectrices et recteurs des hautes écoles pédagogiques).

La Conférence suisse des hautes écoles

En sa qualité d’organe de la Confédération et des cantons, la Conférence suisse des hautes écoles est responsable de la politique commune menée en ce domaine. Elle veille à la coordination de l’ensemble du système sur une base de partenariat et dans le cadre des compétences qui lui sont déléguées par la Confédération et les cantons. Elle siège en Conférence plénière ou en Conseil des hautes écoles et définit le fonctionnement de l’ensemble du système. La Confédération occupe une place importante au sein de cet organe puisque celui-ci est présidé par le membre compétent du Conseil fédéral. Les décisions de la Conférence des hautes écoles sont valables uniquement si elles sont adoptées à la majorité qualifiée (parfois différenciée) des voix des cantons et approuvées par le membre compétent du Conseil fédéral. Les compétences des cantons en matière de hautes écoles ne sont pas identiques; c’est la raison pour laquelle la LAHE reconnaît à la Conférence deux formes de séances. Toutefois, même si certains cantons ne possèdent pas de hautes écoles, ils participent aux coûts du système dans le cadre d’un accord intercantonal de financement et de libre circulation. La Conférence plénière (composée d’un membre du Conseil fédéral et d’un membre du gouvernement de chacun des 26 cantons) traite les affaires qui concernent les droits et les obligations de tous les cantons et de la Confédération dans le système suisse des hautes écoles. Elle a notamment pour tâches de définir: – les caractéristiques des différents types de haute école; – le cadre financier de la planification à l’échelle nationale, sous réserve de la compétence budgétaire des organes responsables de la Confédération et des cantons; – les coûts de référence (dépenses nécessaires par étudiant pour assurer un enseignement de qualité); – les critères servant à calculer les contributions de base de la Confédération et les subventions intercantonales; – les principes applicables à la définition des domaines particulièrement onéreux; – des recommandations concernant la perception de taxes d’études et l’octroi de bourses et de prêts. D’autres acteurs ayant une voix consultative participent également à la Conférence plénière de la Conférence des hautes écoles. Il s’agit notamment du président du Conseil des EPF, du président de la Conférence des recteurs des hautes écoles suisses, du président du Conseil suisse de la science et de la technologie, d’un représentant des étudiants et, pour répondre à une demande formulée dans le cadre de la procédure de consultation, du président du comité des représentants des organisations du monde du travail. Pour sa part, le Conseil des hautes écoles, de taille plus modeste, réunit les collectivités responsables d’une haute école. Il se compose d’un membre du Conseil fédéral et de quatorze membres des gouvernements des cantons responsables d’une haute école. La procédure de décision du Conseil des hautes écoles diffère de celle de la Conférence plénière: pour être adoptées, les décisions requièrent, outre la majorité des deux tiers des voix et celle de la Confédération, la majorité simple des points attribués aux représentants des cantons en fonction de leur nombre d’étudiants. Cette pondération doit permettre aux cantons prépondérants en ce domaine et qui, à ce titre, financent en grande partie le paysage suisse des hautes écoles, d’exercer une certaine influence sur les décisions prises par la Conférence. Sur cette base, le Conseil des hautes écoles édicte des dispositions ayant force obligatoire en rapport avec les cycles d’études et le passage d’un cycle à l’autre, la mobilité entre les différents types de hautes écoles, la procédure d’accréditation et l’accréditation elle-même, la reconnaissance des diplômes et la formation continue. Il est également chargé de planifier la politique des hautes écoles à l’échelle nationale et de répartir les tâches dans les domaines particulièrement onéreux. Enfin, ce conseil a la compétence d’octroyer des contributions liées à des projets en vue de promouvoir l’innovation et la coopération entre les hautes écoles.

La Conférence des recteurs des hautes écoles suisses

La Conférence des recteurs des hautes écoles suisses instituée par la LAHE est l’organe de coordination de l’ensemble. Elle accueille les recteurs ou les présidents de chaque établissement. La Conférence est habilitée à constituer des chambres pour débattre de questions spécifiques en rapport avec les universités, les HES et les HEP. Elle est chargée de tâches fondamentales dans le cadre de la coordination conjointe de la Confédération et des cantons ainsi que de la coopération entre les hautes écoles. Elle participe également à la préparation des affaires traitées par la Conférence des hautes écoles; elle assume, en particulier, une fonction importante dans le processus itératif d’élaboration de la planification de la politique des hautes écoles à l’échelle nationale et de la répartition des tâches dans les domaines particulièrement onéreux. En sa qualité d’instance académique, la Conférence des recteurs est le porte-parole des établissements qu’elle représente auprès de la Conférence suisse des hautes écoles. Elle y délègue son président et dispose d’une voix consultative. Dans les processus de décision, elle veille à associer les organisations nationales auxquelles adhèrent les personnes relevant des hautes écoles; elle fait de même, pour les questions d’intérêt général, avec le Conseil suisse de la science et de la technologie, le Conseil national de la recherche et la CTI.

Le Conseil suisse d’accréditation et l’Agence d’accréditation

Le troisième organe commun à la Confédération et aux cantons est le Conseil suisse d’accréditation et son Agence suisse d’accréditation et d’assurance de la qualité. Composé de quinze à vingt membres, ce groupe de travail représente les hautes écoles, le monde du travail mais aussi les étudiants. Il n’est soumis à aucune directive. Il traite les questions d’assurance de la qualité et les accréditations dans le domaine suisse des hautes écoles. Il élabore les directives centrales d’accréditation et les règles de procédure à l’intention du Conseil des hautes écoles. Il se prononce sur les accréditations institutionnelles que lui transmet l’Agence. Il est également compétent pour traiter l’accréditation facultative de programmes à la demande d’agences d’accréditation suisses ou étrangères reconnues par lui. L’Agence suisse d’accréditation et d’assurance de la qualité est subordonnée au Conseil suisse d’accréditation. Elle n’est pas autonome d’un point de vue juridique.  Dans le cadre de la LAHE, elle a pour principales tâches de conduire la procédure d’accréditation, d’examiner les demandes qui lui sont soumises et de recommander au Conseil d’accréditation de les accepter ou de les rejeter. Si ses capacités le permettent, elle peut aussi se charger de mandats d’accréditation pour le compte de tiers. Ainsi, on pourrait envisager qu’à la demande des hautes écoles ou des organes communs de la Confédération et des cantons, l’Agence suisse d’accréditation assume également des tâches d’information et de conseil à l’échelle nationale en vue de promouvoir une culture de la qualité dans les hautes écoles.

Graphique 1 «Financement du domaine des hautes écoles, 2007»

Graphique 2 «Organes communs de la Confédération et des cantons selon la LAHE»

Encadré 1: Constitution fédérale, art. 63a, Hautes écoles 1 La Confédération gère les écoles polytechniques fédérales. Elle peut créer, reprendre ou gérer d’autres hautes écoles et d’autres institutions du domaine des hautes écoles. 2 Elle soutient les hautes écoles cantonales et peut verser des contributions à d’autres institutions du domaine des hautes écoles reconnues par elle. 3 La Confédération et les cantons veillent ensemble à la coordination et à la garantie de l’assurance de la qualité dans l’espace suisse des hautes écoles. Ce faisant, ils tiennent compte de l’autonomie des hautes écoles et des différentes collectivités responsables, et veillent à l’égalité de traitement des institutions assumant des tâches de même nature. 4 Pour accomplir leurs tâches, la Confédération et les cantons concluent des accords et délèguent certaines compétences à des organes communs. La loi définit les compétences qui peuvent être déléguées à ces organes et fixe les principes applicables à l’organisation et à la procédure en matière de coordination. 5 Si la Confédération et les cantons n’atteignent pas les objectifs communs par leurs efforts de coordination, la Confédération légifère sur les niveaux d’enseignement et sur le passage de l’un à l’autre, sur la formation continue et sur la reconnaissance des institutions et des diplômes. De plus, la Confédération peut lier le soutien aux hautes écoles à des principes de financement uniformes et le subordonner à la répartition des tâches entre les hautes écoles dans les domaines particulièrement onéreux.