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La loi fédérale sur l’aide aux hautes écoles et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles (LAHE), débattue par les Chambres fédérales, est d’une importance fondamentale pour la formation de l’espace suisse des hautes écoles. Elle établit les critères et sert de base légale pour le financement des hautes écoles, définit les compétences de la Confédération, règle l’organisation et les procédures des organes communs et fixe les responsabilités en matière de gestion et de coordination que la Confédération doit assumer lors de processus conjoints de décision.

L’espace suisse des hautes écoles au regard de la Constitution

Toutes les lois fédérales doivent reposer sur une base constitutionnelle: le législateur fédéral ne peut intervenir que dans le cadre des compétences attribuées à la Confédération (art. 3/42 Cst). En vertu de l’article 62 Cst, l’espace des hautes écoles, qui fait partie de l’instruction publique, est l’affaire des cantons. La Confédération ne dispose que d’une compétence parallèle pour gérer ses propres hautes écoles tout en étant tenue de soutenir celles des cantons (art. 63a, al. 1 et 2, Cst). L’examen détaillé de la base constitutionnelle de la LAHE s’avère donc particulièrement intéressant. Le 21 mai 2006, le peuple et les cantons ont accepté à une large majorité les articles constitutionnels sur la formation (art. 61a ss. Cst); le système suisse de formation a ainsi défriché un terrain constitutionnel inconnu à maints égards. L’ancrage des hautes écoles dans la Constitution est un élément important. En effet, le nouvel article 63a pose la base qui permet la création d’un espace suisse des hautes écoles géré en commun par la Confédération et les cantons. Il couvre l’ensemble des établissements supérieurs publics, indépendamment de l’organisme dont ils relèvent et de leur nature – universités ou hautes écoles spécialisées (HES) – et inclut également la recherche. À ce titre, il s’agit d’un espace uniformisé qui vise les mêmes objectifs supérieurs que l’espace suisse de formation: qualité élevée et perméabilité (art. 61a Cst). Ces objectifs seront atteints grâce à la coordination et à la compétitivité (but de la loi expressément indiqué dans l’art. 1 LAHE). L’article 63a, alinéa 3, de la Constitution charge la Confédération et les cantons de veiller ensemble à la coordination et à la garantie de l’assurance de la qualité dans cet espace. Ce faisant – et c’est la base décisive de la compétitivité dans le domaine des hautes écoles – il doit tenir compte de l’autonomie des établissements et des différentes institutions qui en ont la responsabilité. Ainsi, l’autonomie est inscrite pour la première fois dans la Constitution, mais elle est garantie concrètement par les législations qui régissent les hautes écoles dans les diverses collectivités. Ce principe d’autonomie s’applique tant aux universités qu’aux HES, ce qui constitue une nouveauté importante pour ces dernières et engendrera des changements de taille. L’obligation de respecter les particularités des différents types de hautes écoles permet de garantir leurs profils spécifiques (ce que souligne expressément l’art. 5 LAHE). Pour accomplir leurs tâches communes, la Confédération et les cantons concluent des contrats et créent des organes communs auxquels ils délèguent certaines compétences (al. 4). Les conditions générales applicables à l’espace suisse des hautes écoles doivent être fixées par des organes communs à la Confédération et aux cantons (voir ci-dessous) et reposent sur la loi et le contrat (c’est-à-dire concrètement la LAHE et le concordat sur les hautes écoles). La nature, le nombre, les compétences déléguées à ces organes communs, les principes applicables à l’organisation et à la procédure en matière de coordination et la position de la Confédération dans l’espace suisse des hautes écoles découlent de la LAHE (art. 63a, al. 4, Cst). Le nouvel article constitutionnel sur les hautes écoles laisse au législateur fédéral et aux cantons en tant que législateurs des concordats une grande marge de manoeuvre pour l’élaboration d’un espace suisse coordonné des hautes écoles. Cependant, la Constitution impose à la Confédération et aux cantons les domaines obligatoires, que l’on nomme valeur de référence de pilotage, dans lesquels les objectifs de coordination fixés en commun doivent être réalisés, à savoir les niveaux d’enseignement et le passage de l’un à l’autre, la formation continue et la reconnaissance des institutions et des diplômes, le financement uniforme et la répartition des tâches entre les hautes écoles dans des domaines particulièrement onéreux. Si la Confédération et les cantons n’atteignent pas leurs objectifs communs, la Constitution prévoit une compétence subsidiaire de législation fédérale accordée à la Confédération (art. 63a, al. 5, Cst). Ainsi, la LAHE possède dans l’ensemble une base constitutionnelle claire qui procure la légitimité démocratique nécessaire aux activités des organes communs de la Confédération et des cantons.

Appellation et champ d’application de la loi

La «loi fédérale sur l’aide aux hautes écoles et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles» est affublée d’un titre plutôt lourd; d’ailleurs, on l’a déjà taxé d’exercice de diction législative. Son appellation reflète pourtant parfaitement son contenu: d’une part, une base légale pour l’aide de la Confédération aux hautes écoles, analogue aux lois précédentes sur l’aide aux universités et, d’autre part, le texte légal d’organisation de la coordination entre la Confédération et les cantons du domaine suisse des hautes écoles (art. 1 LAHE). Il ne s’agit ni d’une loi-cadre fédérale ni d’une loi suisse sur les hautes écoles; la Confédération n’aurait de compétence législative pour aucune des deux. La LAHE admet en fait que chaque haute école ou institution relevant de ce domaine dispose, et disposera, de sa propre base légale pour la collectivité en question. Dans le cadre du but clairement délimité par la Constitution (aide et coordination), la LAHE s’applique aux hautes écoles de toute nature, c’est-à-dire à toutes les universités cantonales, aux HES, qui incluent les hautes écoles pédagogiques (HEP), aux deux écoles polytechniques fédérales (EPF) et aux institutions du domaine des hautes écoles de la Confédération (dont le financement est réglé par la législation spéciale). Par conséquent, la loi fédérale sur les hautes écoles spécialisées est abrogée (ch. I de l’annexe à la LAHE); cependant, en raison de dispositions transitoires, quelques clauses importantes demeureront quelque temps encore. Parce qu’elles peuvent se prévaloir de la liberté économique, les hautes écoles privées ne tombent en principe pas sous le champ d’application de la LAHE à moins qu’elles ne demandent leur accréditation et qu’elles veuillent profiter de la protection de leur appellation et de leur titre (art. 2 LAHE).

L’institution d’organes communs

La structure de base de la collaboration entre la Confédération et les cantons est déjà donnée dans les articles constitutionnels sur les hautes écoles tels que décrits plus haut. Tout comme la loi sur l’aide aux universités (LAU) en vigueur aujourd’hui, le législateur fédéral fixe l’organisation et la procédure de la coordination dans la LAHE. De leur côté, les cantons concluent un concordat sur les hautes écoles, essentiellement avec le même contenu que la LAHE. Cette dernière et le concordat sur les hautes écoles habilitent le Conseil fédéral et les gouvernements des cantons à conclure une convention de coopération qui crée les organes communs et leur confère des compétences concrètes (art. 6 LAHE). Un non-aboutissement de la convention de coopération signifierait l’échec de la coordination, ce qui déclencherait la compétence subsidiaire de la Confédération. La réglementation en matière de collaboration entre la Confédération et les cantons pour l’espace suisse des hautes écoles surpasse certaines formes de coopération prévues et pratiquées dans d’autres domaines. Avec la LAHE et le concordat sur les hautes écoles, les législateurs fédéraux et cantonaux délèguent des compétences législatives et exécutives importantes aux organes communs, en particulier à celui qui a la préséance, la Conférence suisse des hautes écoles. La définition des caractéristiques des différents types de hautes écoles On a renoncé à la description légale des universités et des HES. ou des coûts de référence pour le calcul des contributions de base aux hautes écoles incombe à la Conférence plénière (art. 11 LAHE). Le Conseil des hautes écoles (art. 12 LAHE) est compétent notamment en matière de niveaux d’enseignement et de passage de l’un à l’autre, de perméabilité et de mobilité dans l’espace suisse des hautes écoles et de procédure d’accréditation et de planification nationale. La Conférence suisse des hautes écoles réunit les collectivités responsables d’un établissement de ce type. La Conférence des recteurs des hautes écoles suisses est un autre organe conjoint qui a pour tâche principale de définir et de représenter les intérêts communs et la position des hautes écoles dans l’espace suisse du même nom (art. 20 ss. LAHE). C’est surtout la Conférence des recteurs qui doit faire valoir les intérêts académiques et d’autonomie des hautes écoles dans les processus politiques de décision au niveau suisse et s’en porter garant. Cela est d’autant plus important que la LAHE, contrairement au projet mis en consultation, n’envisage plus le Conseil suisse de la science et de la technologie comme un organe commun. Finalement, la LAHE stipule que le Conseil suisse d’accréditation et l’Agence suisse d’assurance de la qualité sont responsables de manière indépendante, dans le cadre des directives de la Conférence suisse des hautes écoles, de l’accréditation institutionnelle des hautes écoles et de la garantie de l’assurance et du développement de la qualité qui en découle (art. 22 ss. LAHE).

La place de la Confédération dans l’espace suisse des hautes écoles

Les articles constitutionnels concernant les hautes écoles se fondent sur le concept d’une collaboration renforcée entre la Confédération et les cantons lors du pilotage et du financement des hautes écoles Les modèles obligatoires de dissociation centralisée et radicale des tâches entre la Confédération et les cantons ont été rejetés auparavant parce que considérés comme peu réalistes.. Le modèle de coopération n’est pas synonyme de modèle de consensus fédéral (comme certains commentateurs l’ont déclaré dans les médias). Le fait que le législateur fédéral dote les organes de coordination d’une capacité d’action et de décision dans la LAHE pour qu’ils puissent atteindre les objectifs communs est tout à fait dans l’esprit du constituant. En outre, la composition des organes adaptée aux fonctions spécifiques et à la procédure de décision est une condition essentielle, dans le cas notamment de la Conférence suisse des hautes écoles (délimitation entre la Conférence plénière et le Conseil des hautes écoles). La question de la gestion joue également un rôle crucial pour le succès de la collaboration. Les articles 4 et 14 de la LAHE délèguent expressément la gestion et la coordination de l’espace suisse des hautes écoles à la Confédération. Diverses dispositions légales concrétisent cette responsabilité. Comme le Conseil fédéral dirige la coordination des activités communes de la Confédération et des cantons dans le domaine des hautes écoles, la direction de la Conférence suisse des hautes écoles lui est conférée à long terme (pas de système de rotation avec un représentant des gouvernements cantonaux comme à la CUS): l’impact est sans aucun doute plus impor-tant que sil la présidait (formellement). Les articles 14 et 15 de la LAHE posent les conditions nécessaires à l’organisation du rôle actif de gestion du Conseil fédéral puisque ce dernier doit désigner formellement le membre compétent et son suppléant, qui devront assumer la tâche de président et dont le département sera chargé de la gestion des affaires de la Conférence suisse des hautes écoles. Cette nette répartition des responsabilités au Conseil fédéral est extrêmement importante étant donné que le domaine des hautes écoles se répartit sur deux départements.

Transparence, sécurité et concurrence dans le financement des hautes écoles

L’importance de la responsabilité de la Confédération dans le domaine des hautes écoles apparaît notamment dans le financement. Selon l’article 41 de la LAHE, la Confédération garantit avec les cantons des fonds suffisants pour assurer un enseignement et une recherche de qualité. Il est clair que cela ne signifie pas que la Confédération endosse l’entière responsabilité du financement des hautes écoles cantonales. La collectivité publique concernée continue d’en assumer la responsabilité, mais la LAHE crée la base de la transparence du financement des hautes écoles. À l’avenir, le financement de base des hautes écoles – celui de la collectivité et les contributions intercantonales et fédérales – devra se référer au modèle des coûts de référence (art. 44 LAHE). De ce fait, la fixation périodique des coûts de référence est une décision politique importante de la Conférence suisse des hautes écoles, qui pourra exercer une influence considérable sur le développement et le profil des différents types de hautes écoles et contribuera à renforcer la compétition entre elles, comme cela est souhaité. En lui accordant le droit de combinaison et de pondération des critères de calcul, l’article 51 de la LAHE donne en plus au Conseil fédéral un instrument efficace de pilotage. La LAHE associe le renforcement de la compétition et l’assurance de la qualité dans le domaine des hautes écoles à davantage de prévisibilité et de sécurité pour son financement de base. Avec l’Accord intercantonal universitaire (AIU) et l’Accord intercantonal sur les hautes écoles spécialisées (AHES), on dispose toujours d’un instrument de financement garanti pour les cantons qui abritent des hautes écoles. Maintenant, la LAHE ne prévoit pas seulement comme auparavant des plafonds de dépenses pluriannuels décidés par l’Assemblée fédérale pour les contributions de base aux universités et aux HES, mais également des taux de financement fixés par la loi (art. 50 LAHE). Ainsi, la Confédération prend en charge 20% du montant total des coûts de référence pour les universités et 30% pour les HES (à l’exception des HEP). Cette nouveauté, parfois contestée d’un point de vue politique, serait un progrès considérable vers une politique à long terme des hautes écoles de la Confédération qui dépendrait moins de l’influence au jour le jour de la politique financière. De même, elle mettrait parfaitement en évidence la nouvelle responsabilité générale que la Confédération devra assumer à l’avenir dans l’espace suisse des hautes écoles.

Conclusion

La mise en oeuvre au niveau de la loi des articles constitutionnels sur les hautes écoles, telle qu’elle est prévue par la LAHE, peut paraître compliquée. Cela est dû à la nature même de ce modèle de coopération orienté volontairement vers le fédéralisme, qui se limite au pilotage général de l’enseignement supérieur suisse et qui laisse aux collectivités la responsabilité principale du développement stratégique et du profil des hautes écoles. Les organes politiques communs de la Confédération et des cantons en matière de hautes écoles sont conçus et élaborés pour être opérationnels. La réalisation des objectifs fixés en commun par la convention de coopération dépend surtout de la volonté des acteurs d’assumer réellement leur rôle et leurs droits.

Graphique 1 «Le cadre juridique de l’espace suisse des hautes écoles»

Professeur de droit public à l'université de St-Gall, membre de la commission de rédaction de la LAHE

Professeur de droit public à l'université de St-Gall, membre de la commission de rédaction de la LAHE