Comment les universités suisses ont-elles maîtrisé les réformes de l’enseignement supérieur ces dix dernières années?

Se fondant sur une «analyse d’enveloppement des données» («Data Envelopment Analysis», DEA), le présent article étudie la manière dont a évolué l’efficience des différentes universités suisses de 1999 à 2007 et identifie celles dont la performance a été inférieure aux autres. La plupart des établissements ont bien maîtrisé l’exigeant processus de réforme de la décennie écoulée, malgré quelques difficultés initiales qui ont diminué leur niveau d’efficience. Celui-ci s’est davantage creusé pour les hautes écoles qui ont dû parallèlement mener à bien des restructurations internes et qui ont eu besoin de plus de temps pour parachever leur processus d’adaptation.

Les réformes nationales et internationales des universités

Depuis les années nonante, la politique universitaire a subi un véritable changement de paradigme dans l’espace germanophone: au modèle du pilotage et du contrôle par l’État a succédé celui de la surveillance étatique. Les universités se sont vu accorder par leurs autorités de tutelle une plus grande autonomie, associée à des budgets globaux, à des contrats de prestations et à une modification de leur devoir d’information. Ces changements sont dus pour l’essentiel à l’apparition de principes issus de la nouvelle gestion publique Voir Schenker-Wicki (2004), p. 107.. L’un d’eux postulait un accroissement de l’efficience, en partant principalement de l’hypothèse qu’une organisation publique dotée de la marge de manoeuvre nécessaire sur le plan financier et organisationnel peut gérer ses affaires internes beaucoup mieux que ne le ferait un lointain ministère. À propos de cette influence positive, le monde politique avait alors parlé d’un «dividende de l’autonomie», qui devait permettre daméliorer la production tout en réduisant les dépenses. Les réformes nationales de l’enseignement supérieur ont plus ou moins coïncidé avec le début du remaniement de la politique universitaire au niveau européen, marqué par la signature de la déclaration de Bologne en 1999. Son but était et est toujours de permettre à notre continent de devenir l’une des sociétés du savoir les plus compétitives du monde. Avec la mise en place d’ici 2010 d’un espace unique de l’enseignement supérieur, l’Europe devrait gagner en attrait au sein de la concurrence mondiale et établir des systèmes universitaires compétitifs dans les différents pays qui la compose. Cela devrait notamment accroître sa force économique et garantir l’emploi. Depuis 1999, les ministres de l’éducation des différents pays européens se sont réunis tous les deux ans pour fixer les conditions-cadres du processus de Bologne. Ils ont discuté et analysé ensemble les thèmes importants, tels que la comparabilité des diplômes, l’introduction de filières d’études échelonnées – bachelor, master et doctorat – ainsi que le contrôle externe institutionnalisé de la qualité des prestations universitaires et des systèmes d’assurance-qualité propres à ces établissements La déclaration de Bologne (1999) ainsi que les communiqués de Prague (2001) et de Berlin (2003) fournissent de plus amples détails à ce sujet. . La Suisse fait partie des pays européens qui ont très rapidement mis en oeuvre les réformes de Bologne La Conférence universitaire suisse (CUS) a émis en 2003 des directives à l’intention des universités concernant la mise en oeuvre de la déclaration de Bologne. La Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique (CDIP) a fait de même pour les hautes écoles spécialisées et pédagogiques en 2002 et 2005. . D’après les projections actuelles, plus de 95% des étudiants devraient être inscrits d’ici 2010/2011 dans les nouveaux cursus de bachelor et/ou de master Voir Bologna Process Stocktaking Report (2007)..

Construction empirique

L’efficience technique se mesure en recourant à l’approche de la fonction de distance, développée par Shephard Voir Shephard (1953, 1970)., qui peut être envisagée avec deux types d’orientation: soit vers les intrants, soit vers les résultats. De cette façon, il est possible d’identifier des inefficiences dans un cas comme dans l’autre. Dans un modèle qui privilégie les intrants, comme celui qui a été choisi pour la présente étude, on assume que ceux-ci sont minimisés alors que les résultats restent constants Dans l’approche axée sur les résultats, en revanche, l’efficience consiste à maximiser ces derniers pour un niveau donné d’intrants. Dans le domaine des hautes écoles en particulier, une telle hypothèse pourrait engendrer de fausses incitations, donc déboucher sur des problèmes de qualité et de réputation (voir Fandel, 2003). Ce constat, associé au fait que les budgets publics sont plutôt limités en Suisse, constitue un argument en faveur de l’utilisation d’un modèle axé sur les intrants.. Autrement dit, une haute école produit de manière efficiente si elle s’efforce de générer un résultat donné en consommant une quantité de ressources aussi restreinte que possible. L’analyse d’enveloppement des données (DEA) est utilisée pour évaluer la fonction de distance. Cette méthode non paramétrique permet de définir les meilleures combinaisons possibles des facteurs d’intrants et de résultats. Le calcul se base sur une programmation linéaire progressive pour laquelle il n’est absolument pas nécessaire d’émettre des hypothèses quant à la forme fonctionnelle de la fonction de production Voir Charnes et al. (1978).. Cette frontière de production est déterminée par les données de toutes les unités soumises à une comparaison d’efficience: les deci-sion making units (DMU). Autrement dit, toutes les observations des combinaisons d’intrants et de résultats sont enveloppées par la frontière des unités produisant de manière efficiente. Finalement, c’est leur distance ou leur position relative par rapport à la frontière de production qui détermine le score d’efficience de toutes les unités n’opérant pas sur cette ligne. On part ici de l’hypothèse que les DMU produisent des rendements d’échelle variables – c’est-à-dire croissants, constants ou décroissants. Le modèle utilisé est «plutôt généreux», puis-que la structure «intrants-résultats» d’une unité particulière est toujours comparée avec une structure similaire dans une autre unité Voir Banker et al. (1984).. Étant donné que tous les écarts par rapport à la frontière de production sont considérés comme le fruit d’une production inefficiente, il est nécessaire de vérifier les valeurs aberrantes Voir Wilson (1993). et les distorsions liées à la taille de l’échantillon Pour une description détaillée du modèle relatif à la correction des valeurs aberrantes de Wilson et de la technique de rééchantillonnage mise au point par Simar et Wilson pour les procédures non paramétriques, voir Wilson (1993) ainsi que Simar et Wilson (1998, 2000a et 2000b). si l’on veut obtenir des résultats valables. Les calculs de contrôle ont montré, d’une part, que l’échantillon complet peut être pris pour base et, d’autre part, que les scores standard d’efficience de l’estimation initiale devraient être utilisés sans corrections pour les analyses.

Données et spécifications du modèle

Le jeu de données comprend des indications concernant les dix universités cantonales et les deux écoles polytechniques fédérales – à Lausanne et à Zurich – pour la période allant de 1999 à 2007. L’ensemble des données utilisées dans cette étude proviennent de la statistique de l’enseignement supérieur, établie par l’Office fédéral de la statistique (OFS). Étant donné le faible nombre d’observations par année, on a utilisé un modèle probit dynamique sans effets fixes («pooled model») qui s’étend sur la totalité de la période et qui considère chaque année comme une observation indépendante. Ainsi, l’évaluation porte au total sur 108 observations. On n’a pas procédé à une subdivision en fonction des disciplines, car l’étude s’intéresse aux universités dans leur globalité et non aux différents domaines spécialisés. Comme dans une étude similaire réalisée en 2006 par Schenker-Wicki et Hürlimann, les variables suivantes ont été utilisées: du côté des intrants, les calculs ont pris en compte le nombre d’étudiants ainsi que le personnel scientifique et non scientifique – en équivalents temps plein (ETP); du côté des résultats, ils se sont fondés pour l’enseignement sur le nombre de cursus achevés (diplômes, bachelor, master) et pour la recherche sur le nombre de thèses de doctorat ainsi que sur l’activité de recherche proprement dite – mesurée au montant total des subsides obtenus auprès du FNS Dans la mesure où la multiplication des intrants et des résultats entraîne une augmentation exponentielle des combinaisons de facteurs liés à la production, donc également du nombre de DMU qui forment la frontière de production, une part toujours plus importante des observations s’avèrent efficientes. Dès lors, il n’est guère possible de tirer des conclusions pertinentes. Ces faits ont conduit à l’élaboration de règles – voir par exemple Cooper et al. (2006) et Dyson et al. (2001) – sur la relation entre le nombre d’observations et celui des critères d’efficience. La présente étude les a testées et éprouvées..

Résultats et discussion

Le tableau 1 résume les résultats de l’analyse: un score de 1 correspond à une production efficiente, tandis que les valeurs situées entre 0 et 1 indiquent de possibles inefficiences. Par exemple, si une université obtient un score de 0,6, cela signifie que l’établissement appliquant les meilleures pratiques utiliserait 40% d’intrants en moins pour des résultats équivalents.

Les scores d’efficience stables et élevés

Les universités de Zurich, Bâle, Berne et Genève ainsi que les deux écoles polytechniques fédérales affichent des scores d’efficience très élevés qui ne varient guère. Ces établissements servent certaines années en partie de référence («benchmark») en matière d’efficience de la production. L’EPF Lausanne, qui a mis sur pied de nouvelles activités ces dernières années et a procédé à des restructurations internes en plus des différentes réformes de l’enseignement supérieur, a affiché certaines inefficiences en 2002 et 2003. Elle a, toutefois, réussi à se stabiliser durant la période 2004-2007, ce qui se traduit par une hausse continue de son efficience. La même évolution a caractérisé l’université de Genève (inefficiences en 2000 et 2001) et l’EPF Zurich (inefficiences de 2002 à 2004). À la fin de la période d’observation, tous ces établissements atteignaient un score d’efficience égal à 1.

Les scores fluctuants

L’université de Fribourg, qui présentait encore en 2002 et 2003 des inefficiences importantes, a considérablement progressé par la suite. La raison de cette amélioration pourrait être – hormis les réformes de l’enseignement supérieur – le fait que le nombre d’étudiants a évolué différemment d’une faculté à l’autre. Durant la période d’observation, ceux-ci ont été beaucoup plus nombreux à opter pour les sciences humaines ou sociales, tandis que les inscriptions dans les sciences naturelles se sont situées au-dessous de la moyenne. L’accroissement du nombre d’étudiants s’est traduit par une hausse des intrants, sans que les résultats (les diplô-mes) augmentent en parallèle. Ce phéno-mène a altéré les résultats en matière d’efficience surtout dans les années 2002 et 2003. Il faut, en outre, considérer que l’effectif du personnel ne change guère face à de telles évolutions. Entre-temps, l’université de Fribourg est parvenue à se consolider, de sorte qu’en 2007 elle était considérée comme efficiente.  L’étude a également mis en évidence de fortes variations d’efficience pour l’alma mater lucernoise, la benjamine des universités suisses puisqu’elle n’a obtenu ce statut qu’en 2000. En dépit des problèmes liés à son implantation, elle s’est consolidée et a même atteint une efficience de 1 en 2007. En revanche, l’université de la Suisse italienne (USI) – fondée en 1996, ce qui fait d’elle la deuxième plus jeune de Suisse – n’a pas réussi jusqu’ici à égaler le score de Lucerne. Ses performances ont, toutefois, évolué positivement. L’histoire très particulière de l’université de Lausanne se reflète dans les chiffres de son efficience: au cours des dernières années, cet établissement a traversé le processus de restructuration le plus radical jamais entrepris en Suisse. Des sections entières ont été transférées à l’EPFL ou à l’université de Genève; deux nouveaux pôles d’enseignement ont été mis sur pied, l’un dans le domaine des sciences humaines et sociales, l’autre dans celui des sciences de la vie. Après les fluctuations qui l’ont caractérisée de 2002 à 2004, l’efficience de l’université de Lausanne n’a cessé de se renforcer durant la période 2005-2007 et devrait atteindre prochainement la frontière defficience. Ainsi, tant les réformes de l’enseignement supérieur que le processus de restructuration auront été menés à bien avec succès. De 1999 à 2005, l’efficience de l’université de Saint-Gall a conservé un niveau élevé. Cependant, il a légèrement reculé en 2006 et 2007, avec la diminution progressive des contributions du FNS et du nombre de thèses de doctorat. Il est probable que ces résultats défavorables proviennent surtout de la prospérité économique de ces dernières années (jusqu’en 2007). Celle-ci a en effet contribué d’une part à la baisse du nombre de thèses soutenues et d’autre part à l’augmentation des montants octroyés à la recherche par l’économie privée. Ces fonds entrent en concurrence directe avec ceux du FNS – notamment parce qu’on peut les acquérir plus facilement et de manière moins bureaucratique que ces derniers. Là aussi, il faudrait mener des analyses plus approfondies pour pouvoir valider ces hypothèses.

Les faibles scores d’efficience

L’université de Neuchâtel est la seule à n’avoir enregistré aucune modification notable de sa performance durant la période considérée. Elle obtient des scores relativement bas, comparés aux autres, et dispose donc d’un potentiel considérable d’amélioration. Il conviendrait de procéder à une analyse DEA au niveau des facultés afin d’étudier en détail les raisons de cette inefficience élevée. Un tel examen permettrait de prendre en considération de manière adéquate les inefficiences de nature structurelle.

Synthèse

Les résultats de l’étude montrent que huit hautes écoles universitaires sur douze – les universités de Bâle, Berne, Genève, Zurich, Fribourg et Lucerne ainsi que les EPF de Zurich et de Lausanne – pouvaient être considérées comme efficientes en 2007, à l’issue de la période d’observation. On peut partir de l’idée que tous ces établissements ont bien maîtrisé – malgré certaines fluctuations de leur niveau d’efficience – la mise en oeuvre des réformes nationales de l’enseignement supérieur et de celles imposées par le processus de Bologne. L’USI et l’université de Lausanne, qui ont conduit d’amples travaux d’édification ou de restructuration en même temps que les différentes réformes de l’enseignement supérieur, ont vu leur efficience évoluer de manière positive À l’exception de l’année 2007 pour l’université de la Suisse italienne, basée à Lugano.; néanmoins, elles souffrent encore de certaines inefficiences qui pourraient être éliminées. En ce qui concerne l’université de Saint-Gall, les scores d’efficience étaient élevés jusqu’en 2005, mais ont accusé un léger recul en 2006 et 2007. Cette évolution est probablement d’origine exogène et non endogène. On peut déduire de ces résultats que les universités stables et bien établies n’ont pas eu de grandes difficultés à mettre en oeuvre les réformes: aucune dégradation sévère de l’efficience n’a été relevée dans léchantillon. Celles qui, en plus des différentes réformes, ont dû mener à bien des projets internes de restructuration ont enregistré des reculs plus marqués que les autres sur le plan de l’efficience et il leur a fallu davantage de temps pour terminer avec succès leur gestion du changement.

Encadré 1: Bibliographie
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Tableau 1: Résultats de l’efficience technique des universités suisses, 1999–2007