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Le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE a récemment procédé à un examen de la coopération au développement suisse. Dans l’ensemble, les résultats sont bons. Des défis sont surtout perceptibles dans trois domaines: les concentrations thématique et géographique, le renforcement de la cohérence des politiques et l’alignement sur les principes de la Déclaration de Paris. Selon les données les plus récentes, la Suisse consacre 0,47% de son PIB à l’aide publique au développement. L’article ci-contre résume les principaux résultats de cet examen et les implications possibles pour la coopération au développement de la Suisse, plus particulièrement pour celle du Seco.

Les examens par les pairs sont l’un des produits phare de l’OCDE. Les pays membres soumettent certaines de leurs politiques – en matière économique, environnementale et de coopération au développement par exemple – à l’examen des autres pays membres afin de déterminer dans quelle mesure les normes, principes et lignes directrices de l’OCDE sont appliqués, quelle est la performance de ces politiques, les améliorations à apporter et les bonnes pratiques à partager. Les examens par les pairs participent d’une réelle volonté d’apprentissage mutuel.Les examens menés par le CAD au sein de l’OCDE figurent parmi les plus connus de ces exercices: ils visent plus particulièrement – dans un esprit critique, respectueux et constructif – à analyser le cadre institutionnel et stratégique de la politique d’aide au développement, l’évolution du volume d’aide publique au développement (APD), ainsi que la façon dont cette aide est délivrée sur le terrain (voir encadré 1Le cadre institutionnel et stratégique, le volume de l’APD, l’organisation et la gestion, l’efficacité de l’aide, le renforcement des capacités et l’aide humanitaire sont les principaux thèmes passés en revue dans les examens du CAD. La même méthodologie est appliquée à chaque membre, de façon à faciliter les comparaisons et l’échange de bonnes pratiques. En outre, le pays examiné a le choix d’un thème spécial qu’il souhaite voir approfondi; la Suisse a choisi l’environnement pour son examen 2009.La méthodologie des revues par les pairs est régulièrement révisée. Un point sur lequel des efforts vont être faits est la participation, autrement dit des revues qui prennent davantage en compte les vues des parties intéressées. Il s’agit principalement des représentants de la société civile, dONG, de parlementaires, tant dans les pays examinés que partenaires, ainsi que des représentants des autorités des pays partenaires, au niveau national et local, et des autres donateurs présents sur place. À noter qu’il est prévu de réaliser des revues de «la reddition mutuelle de comptes» qui est l’un des principes sur lesquels se base l’efficacité de l’aide de la Déclaration de Paris et qui guide l’évaluation du système de coopération dans un pays, tant du côté des donateurs que du côté des partenaires (ex. Ghana).). La périodicité des examens est d’environ quatre ans et des revues a mi-parcours sont réalisées pour voir si les pays progressent dans le suivi des recommandations. En 2009, cinq pays ont été examinés, dont la Suisse. Les conclusions et recommandations qui s’ensuivent sont précieuses pour nourrir la réflexion sur la politique de coopération menée par notre pays et pour influencer sa mise en œuvre.

Déroulement de l’examen de la Suisse par ses pairs en 2009

Une équipe composée d’experts du Secrétariat de l’OCDE et de représentants des deux pays examinateurs – en l’occurrence la Belgique et les Pays-Bas – s’est rendue à Berne pendant la première semaine de mars 2009 afin de rencontrer les principaux acteurs de la coopération suisse au développement, principalement la Direction du développement et de la coopération (DDC), le Secrétariat d’État à l’économie (Seco) et dautres organisme comme l’Office fédéral de l’environnement (Ofev) et la Division politique IV du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Ce tour d’horizon de la politique de coopération suisse a été complété par deux visites des examinateurs sur le terrain, en Albanie et au Nicaragua. Ceci a permis de voir comment les programmes et activités sont mis en œuvre au quotidien.La discussion des conclusions et recommandations des évaluateurs a eu lieu le 14 octobre 2009 à Paris, en présence des autres membres du CAD et d’une importante délégation suisse. Le rapport a ensuite fait l’objet d’une séance de rédaction, afin de revenir sur quelques points de désaccord ou erreurs factuelles. Le rapport du CAD a été présenté lors d’une conférence de presse en Suisse le 9 novembre 2009. Les travaux ont maintenant débuté au sein de l’administration pour réfléchir sur le suivi à donner aux recommandations.

La coopération suisse au développement vue par le CAD

Aux yeux de la Suisse, le rapport et ses recommandations sont bien équilibrés. Ils signalent à juste titre quelques points faibles, mais mettent également en évidence les atouts et la qualité de la coopération suisse au développement. Dans l’ensemble, celle-ci est bien notée. La Suisse est considérée comme un partenaire fiable et solide, bénéficiant d’une longue expérience et qui contribue de façon certaine aux débats internationaux sur les questions de développement. Selon les experts chargés de l’examen par les pairs, elle peut donc poursuivre ses efforts sur la base actuelle. Le rapport a jugé positifs les progrès accomplis par la Suisse depuis le précédent examen, ainsi que son approche de l’action humanitaire et sa coopération multilatérale. Le CAD partage l’opinion de la Suisse sur l’importance des organisations internationales. C’est là un soutien d’autant plus appréciable que des décisions devront être prises prochainement sur le front de l’aide multilatérale. En période de crise, ces organisations ont précisément un rôle clé à jouer dans la recherche de solutions aux problèmes mondiaux et elles revêtent une grande importance pour la politique extérieure. En ce qui concerne le débat sur le volume de la coopération au développement, le rapport constate que l’APD suisse a augmenté l’an dernier de plus de 6% pour s’élever à 0,42% du revenu national brut (RNB) et même 0,47% selon les données les plus récentes. La Suisse devrait, toutefois, se fixer pour but d’atteindre 0,5% (et même 0,7% à long terme).En ce qui concerne le Seco, le rapport salue en particulier le renforcement de la cohérence de la politique menée dans le domaine commercial, le rôle clé de la Suisse dans l’initiative visant à restituer les avoirs volés par les potentats, le travail réalisé en matière de gestion financière publique, la création l’an dernier d’un comité d’évaluation indépendant et la durabilité des activités dans le domaine climatique. Il montre, en outre, que la coopération économique du Seco est sur la bonne voie, si l’on considère d’une part son orientation thématique et d’autre part sa concentration géographique. Depuis l’adoption des derniers messages du Conseil fédéral sur l’aide au développement, les programmes bilatéraux se déploient en effet dans un nombre réduit de pays pauvres, mais avancés.Parmi les défis à relever par la coopération suisse au développement, le CAD souligne notamment la nécessité de continuer à renforcer la cohérence des politiques. La Suisse devrait examiner systématiquement si les autres politiques (commerciale, agricole, etc.) sont menées de manière cohérente avec les objectifs de l’aide au développement. En matière de communication, elle doit adopter une vision à long terme et mettre l’accent sur les résultats afin de démontrer tant au Parlement qu’aux contribuables l’efficacité et la bonne utilisation des moyens à sa disposition. Le rapport estime que la lutte contre la pauvreté devrait mieux apparaître en tant qu’objectif suprême. Il juge nécessaire un recentrage géographique et thématique, étant donné que la coopération suisse au développement, avec plus de trente priorités géographiques, est encore excessivement dispersée. Enfin, la Suisse doit encore améliorer d’une manière générale ses efforts visant à mettre en œuvre la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide.

Améliorer la coopération au développement

La Suisse considère l’examen de sa coopération au développement par les pairs comme un processus d’apprentissage qui offre la possibilité de mener des discussions approfondies et d’échanger des expériences. Elle est convaincue de pouvoir mettre à profit le rapport et les recommandations du CAD afin de continuer à améliorer l’efficacité et l’efficience de sa coopération au développement. Le Seco et la DDC sont actuellement en train d’analyser en détail le rapport. Les deux offices élaborent un plan conjoint de mise en œuvre des recommandations, qu’ils communiqueront ensuite au CAD. Des défis particuliers apparaîtront certainement dans les trois domaines suivants: le renforcement de la cohérence des politiques, la plus grande concentration thématique et géographique, ainsi que l’orientation accrue de la coopération suisse au développement sur les principes fondamentaux de la Déclaration de Paris.

Concentration thématique et géographique

Tout en louant expressément les efforts déployés par la Suisse pour mieux cibler son aide au développement, le rapport de l’OCDE souligne qu’il est nécessaire de poursuivre à long terme les efforts de recentrage des moyens utilisés, tant sur le plan géographique que thématique. Or, cela fait déjà quelques années que la coopération suisse au développement a entamé un processus de concentration dans ces domaines. Le Seco a fait un premier pas important dans la bonne direction en réorientant son aide dans le Sud et en la concentrant sur sept pays à revenu intermédiaire, qui continuent d’être confrontés à de grands problèmes de pauvreté et de développement.Pour pouvoir fournir une contribution efficiente, la Suisse a également renforcé les domaines thématiques dans lesquels elle possède le plus d’expérience et de savoirfaire, ce qui lui confère un avantage comparatif. Dans le cas du Seco, ce sont la promotion commerciale, le financement des infrastructures, le soutien macroéconomique et le développement du secteur privé. Dans chacun de ces secteurs, le Seco dispose de compétences clés. La Suisse reconnaît toutefois qu’il existe également d’autres potentiels de concentration. Ceux-ci feront l’objet d’une analyse approfondie en 2013 lors de l’élaboration des messages sur la coopération au développement de la DDC et du Seco. Ils seront soumis à l’approbation du Parlement. Il est, cependant, important de veiller à ce que les processus de concentration ne compromettent pas la continuité et la fiabilité de l’aide suisse.

Renforcer la cohérence des politiques

Ces dernières années, la cohérence des politiques touchant aux questions de développement a pris une importance croissante tant au niveau international que national. Le Conseil fédéral l’a souligné dans son rapport au Parlement sur l’augmentation du budget de l’APD: il faut si possible éviter que, dans un même pays partenaire, la coopération au développement réduise la pauvreté tandis que des politiques préjudiciables dans d’autres domaines l’augmentent. La cohérence des politiques accroît l’efficacité et l’efficience de la coopération, ce qui est particulièrement important en période d’austérité budgétaire. C’est pourquoi son renforcement occupe une place centrale dans la mise en œuvre des recommandations formulées par les examinateurs du CAD.Il arrive fréquemment que cette tâche s’avère difficile. Il s’agit en effet de concilier les intérêts des autres domaines – par exemple l’agriculture, le commerce ou les migrations – avec ceux de la politique de développement. Leurs objectifs sont souvent diamétralement opposés. À cet égard, il est utile que la coopération économique au développement soit rattachée au Département fédéral de l’économie (DFE). Ainsi, ses préoccupations sont plus facilement prises en compte par les autres domaines économiques, comme la politique commerciale ou agricole. Malgré tout, il reste difficile d’imposer les considérations de la coopération au développement face à d’autres objectifs politiques, souvent plus importants sur le plan intérieur. D’autres pays éprouvent, eux aussi, des difficultés à accorder leurs politiques avec les impératifs du développement. Ils sont nombreux à avoir mis en place des mécanismes garantissant qu’une instance centrale s’occupe exclusivement de cette thématique. Les experts du CAD suggèrent qu’un cadre commun soit également créé en Suisse. Il faudra examiner l’opportunité d’intégrer une telle instance dans notre système de consensus, qui connaît déjà les procédures de consultation des offices et de co-rapports, et déterminer le cas échéant quelles seront ses compétences (décisionnelles). La solution la plus prometteuse passerait certainement par un processus aussi simple que possible, basé sur les institutions et les mécanismes existants, qui inclurait tous les offices fédéraux concernés.

Augmenter l’efficacité de la coopération au développement

Au cours des dernières années, l’efficacité de l’aide est devenue l’un des thèmes les plus débattus de la politique de développement. Il s’agit d’une part de simplifier et d’harmoniser les pratiques et les procédures, d’autre part d’aligner les programmes des donateurs sur les besoins et les priorités des pays bénéficiaires de l’aide. Le but est d’augmenter l’efficacité de la coopération internationale au développement et d’améliorer le fonctionnement du système d’aide. Cest pourquoi la Suisse a d’emblée participé activement au débat sur la question. En signant la Déclaration de Paris en 2005 et le Programme d’action d’Accra en 2008, elle s’est engagée à mettre ces principes en œuvre. Elle a toujours affirmé que l’augmentation de l’efficacité de l’aide était une condition essentielle à la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le développement. Le rapport issu de l’examen par les pairs montre que la Suisse a déjà accompli des progrès notables depuis son adhésion à la Déclaration de Paris. Ainsi, la coopération a accentué son orientation sur les résultats et, dans le cas du Seco, la création d’un comité indépendant a permis de renforcer le système d’évaluation. Malgré tout, les examinateurs estiment qu’il reste beaucoup à faire. Pour atteindre les buts fixés par la Déclaration de Paris, d’autres efforts devront être fournis, et pas uniquement en Suisse.C’est pourquoi le Seco et la DDC ont publié une déclaration de principe et établi un plan de travail qui définit leurs priorités dans ce domaine. Le Seco met en relief une meilleure utilisation des systèmes locaux, la prévisibilité de l’aide financière allouée aux pays partenaires et des approches fondées sur des programmes:1. Utilisation des systèmes locaux: dans toute la mesure du possible, il convient de recourir aux systèmes nationaux et locaux de mise en œuvre, et de les consolider au besoin. Le Seco a acquis de l’expérience notamment dans l’appui au secteur financier ou le renforcement des systèmes d’approvisionnement des pays partenaires. La prochaine étape consistera à élargir ces expériences à d’autres domaines d’intervention.2. Prévisibilité de l’aide: les donateurs s’engagent à établir une planification pluriannuelle aussi fiable que possible, assortie de valeurs indicatives sur leur soutien financier, et à effectuer les versements en temps voulu, conformément au calendrier convenu. La prévisibilité de l’aide est importante pour les pays partenaires. Elle leur permet de publier à leur tour des informations fiables et transparentes sur leur planification financière et d’assumer un rôle dirigeant dans la réforme de la gestion financière publique. Actuellement, le Seco est en train d’adapter ses processus et ses structures afin de garantir la meilleure disponibilité possible de ces données (en particulier les prévisions), y compris sur une période de plusieurs années.3. Approche fondée sur les programmes: il s’agit en particulier de prendre des dispositions communes afin de ne pas fragmenter davantage la coopération au développement. En recourant à une approche pragmatique dans la division des tâches et du travail, il est possible de renforcer la complémentarité et de réduire les coûts de transaction.Ces réflexions montrent combien les recommandations du CAD sont appréciées et permettent daméliorer les performances de la coopération suisse au développement. Les instances compétentes à ladministration fédérale (DDC et Seco) introduiront ces mesures suffisamment rapidement pour que les premiers résultats soient visibles lors de la revue à mi-parcours qu’effectuera le CAD.

Graphique 1: «L’aide publique au développement (APD) en Suisse, 1992–2008»

Encadré 1: Les thèmes examinés lors de la revue par les pairs du CADLe cadre institutionnel et stratégique, le volume de l’APD, l’organisation et la gestion, l’efficacité de l’aide, le renforcement des capacités et l’aide humanitaire sont les principaux thèmes passés en revue dans les examens du CAD. La même méthodologie est appliquée à chaque membre, de façon à faciliter les comparaisons et l’échange de bonnes pratiques. En outre, le pays examiné a le choix d’un thème spécial qu’il souhaite voir approfondi; la Suisse a choisi l’environnement pour son examen 2009.La méthodologie des revues par les pairs est régulièrement révisée. Un point sur lequel des efforts vont être faits est la participation, autrement dit des revues qui prennent davantage en compte les vues des parties intéressées. Il s’agit principalement des représentants de la société civile, dONG, de parlementaires, tant dans les pays examinés que partenaires, ainsi que des représentants des autorités des pays partenaires, au niveau national et local, et des autres donateurs présents sur place. À noter qu’il est prévu de réaliser des revues de «la reddition mutuelle de comptes» qui est l’un des principes sur lesquels se base l’efficacité de l’aide de la Déclaration de Paris et qui guide l’évaluation du système de coopération dans un pays, tant du côté des donateurs que du côté des partenaires (ex. Ghana).

Encadré 2: La Suisse et le Comité d’Aide au Développement de l’OCDELe Comité d’Aide au Développement de l’OCDE, doté d’un président basé à plein temps à Paris, a été créé en 1960
Résolution ministérielle du 23 janvier 1960 [OCDE(60)13].. Son objectif majeur est d’améliorer la performance de l’aide publique au développement et d’influencer la façon dont elle est mise en œuvre. A cette fin, le CAD comporte plusieurs réseaux et organes subsidiaires spécialisés dans certaines thématiques, comme par exemple l’efficacité de l’aide, l’évaluation, les statistiques, la gouvernance, l’environnement et les États fragiles et en situation post-conflit. En plus de ces plates-formes d’échanges de niveau technique, le CAD réunit régulièrement ses hauts responsables politiques.La Suisse est membre du CAD depuis 1968 et y est représentée par un délégué permanent. Le directeur de la DDC et l’ambassadeur du Seco en charge de la coopération économique prennent alternativement part aux réunions à haut niveau. La Suisse est activement engagée dans les travaux du Comité, notamment par le biais de contributions financières volontaires (qui s’ajoutent au financement provenant du budget central de l’OCDE auquel la Suisse participe également en tant que membre), mais aussi par la participation d’experts de la DDC et du Seco dans les divers réseaux et organes subsidiaires du CAD. Par exemple, la Suisse assume actuellement la vice-présidence du Comité lui-même, mais aussi plusieurs fonctions de président et vice-président dans les organes subsidiaires. A noter notamment que la Suisse a dirigé le groupe de travail chargé de produire des lignes directrices pour l’intégration des questions d’adaptation dans les programmes de développement. Elle a aussi organisé les 19 et 20 mars 2009 à Genève la «Conférence 3 C» pour «cohérence, coordination et complémentarité» où elle a réuni, entre autres, des spécialistes de l’ONU, de l’OCDE, de la Banque mondiale et de l’Otan pour explorer ensemble de nouvelles voies afin d’atteindre les objectifs liés au développement et à la sécurité dans les Etats fragiles.La Suisse est aussi représentée dans le personnel de la Direction pour la Coopération au Développement de l’OCDE, qui assure la coordination des travaux du CAD et de ses divers groupes de travail. A l’heure actuelle, on y compte trois ressortissants suisses (dont une personne détachée de la DDC).

Encadré 3: La cohérence des politiques de développement: l’exemple du recouvrement et de la restitution des «biens mal acquis»Depuis quelques années, la Suisse a adopté une approche volontariste et fait figure de pionnier au sein de la communauté internationale en ce qui concerne le recouvrement et la restitution d’actifs volés aux pays en voie de développement. Elle a ainsi restitué un montant total de 1,7 milliard de francs aux Philippines (2003), au Nigéria (2005), au Pérou (2006), au Kazakhstan (2007) et au Mexique (2008). La récente décision, prise dans le contexte du cas des avoirs Duvalier, d’élaborer un projet de loi fédérale traduit bien l’importance accordée à cette question par nos autorités.Les expériences susmentionnées ont montré que la réussite est liée à la coopération juridique et financière entre la Suisse et le pays d’origine des fonds, et dépend donc étroitement des capacités institutionnelles dans ce dernier. Ainsi, la Suisse déploie un éventail d’activités complémentaires visant a) à empêcher l’appropriation de fonds, b) à identifier l’origine des fonds, à notifier et geler les opérations suspectes, c) à fournir une assistance juridique et d) à restituer les fonds. Ces activités sont mises en œuvre grâce à une participation conjointe des Départements de la justice, des finances et des affaires étrangères, de la DDC et du Seco. La Suisse s’est également montrée très active dans son soutien aux initiatives internationales destinées à recouvrir et à restituer les actifs volés. Elle a par exemple contribué au lancement, en 2007, de l’initiative pour le recouvrement des avoirs volés («Stolen Asset Recovery Initiative», StAR), menée conjointement par la Banque mondiale et l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime et qui vise notamment à renforcer les institutions des pays d’origine des fonds.

Evaluation/Controlling, Direction pour la coopération et le développement économiques, Secrétariat d’État à l’économie SECO, Berne

Conseillère, Déléguée permanente et vice-présidente du CAD, Délégation près de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Paris

Evaluation/Controlling, Direction pour la coopération et le développement économiques, Secrétariat d’État à l’économie SECO, Berne

Conseillère, Déléguée permanente et vice-présidente du CAD, Délégation près de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Paris