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Débat: la libre circulation des personnes et les mesures d’accompagnement

Débat: la libre circulation des personnes et les mesures d’accompagnement

Depuis quelques années, la libre circulation des personnes compte parmi les principaux atouts de la place économique suisse. Elle permet aux entreprises de couvrir leurs besoins en main-d’œuvre qualifiée. L’accord avec l’Union européenne (UE) s’est montré nettement plus efficace que des règles unilatérales d’accès au marché suisse du travail. Dans l’ensemble, la libre circulation des personnes a également fait ses preuves durant la crise. Ce n’est pas tant ce principe qui constitue la pomme de discorde entre Thomas Daum, directeur de l’Union patronale suisse, et Daniel Lampart, économiste en chef de l’Union syndicale suisse, que les mesures d’accompagnement destinées à en atténuer les effets négatifs sur les travailleurs suisses.

La Vie économique: Comment jugez-vous les répercussions de la libre circulation des personnes sur l’emploi et le chômage en Suisse? Thomas Daum: Les rapports que l’Observatoire sur la libre circulation des personnes a publiés ces dernières années donnent une image très précise du marché suisse du travail. Sur la base des données fournies, une conclusion s’impose: la libre circulation des personnes a finalement eu de bons, voire de très bons effets sur l’économie nationale, aussi bien par rapport à l’emploi et à la croissance que sur le plan du chômage. Daniel Lampart: Il faut apprécier la libre circulation des personnes dans le contexte général des accords bilatéraux avec l’UE. En regardant une carte d’Europe, on comprend immédiatement pourquoi un petit pays comme la Suisse doit entretenir de bonnes relations avec le reste du continent. La libre circulation des personnes fait partie des accords bilatéraux. Elle comporte, toutefois, des aspects négatifs, sur lesquels nous reviendrons. On a promis à la population que l’ouverture du marché du travail n’aurait pas de conséquences négatives. Il s’agit maintenant de s’attaquer aux problèmes récurrents.La Vie économique: Pouvez-vous préciser cette notion de libre circulation des personnes?Th. Daum: Lorsque la discussion sur les accords bilatéraux a commencé, la libre circulation était considérée comme une concession faite à certains États de l’UE. Aujourd’hui, les entreprises la considère comme le principal avantage des accords bilatéraux. Cela montre qu’il était très important pour la Suisse d’ouvrir le marché du travail en direction de l’UE. D. Lampart: Grâce à la libre circulation des personnes, les conditions de résidence en Suisse sont moins précaires qu’auparavant pour les ressortissants de l’UE. Par conséquent, beaucoup de travailleurs hautement qualifiés sont prêts aujourd’hui à venir travailler dans notre pays. Cela nous aide à repourvoir des emplois qui, sinon, resteraient vacants. Cependant, la libre circulation crée également des problèmes sur le marché de l’emploi. On ne peut pas le nier. La Vie économique: Avez-vous le sentiment que la libre circulation des personnes a évincé de la main-d’œuvre indigène du marché du travail?D. Lampart: Si les entreprises doivent engager les étrangers aux mêmes conditions que les Suisses, elles se tournent de préférence vers ces derniers qui connaissent bien les particularités locales. En revanche, si elles peuvent engager des étrangers à de meilleures conditions, il est possible que des Suisses soient évincés. À cet égard, certaines branches posent problème. Elles sont d’ailleurs mentionnées dans les rapports. Nos analyses ont en outre montré que, dans l’industrie, les salaires versés aux nouveaux employés étaient plus bas en 2008 qu’en 2006. Dans les branches qui n’ont pas de salaires minimaux, on ne peut rien garantir en ce domaine.Th. Daum: Le dernier rapport de l’Observatoire na constaté aucune diminution de salaires lors de nouvelles embauches. Je connais l’étude de l’USS. Elle se base sur des données provenant de l’Enquête 2008 sur la structure des salaires. Par contre, si l’on observe l’évolution globale des branches industrielles concernées, il n’existe aucun indice solide d’une sous-enchère salariale systématique lors de nouveaux contrats. Les données fournies par les branches sont plus fiables que celles recueillies par les enquêtes sur les salaires qui sont très agrégées. Cela ne veut, toutefois, pas dire qu’il faut cesser d’analyser les branches critiques. D. Lampart: Les branches les plus problématiques sont l’économie domestique, le nettoyage et le travail temporaire. Elles sont actuellement surveillées de près par les commissions tripartites. Un contrat-type de travail (CTT) imposant des salaires minimaux est sur le point d’être édicté dans le domaine de l’économie domestique. Les travailleurs temporaires ont absolument besoin d’une convention collective de travail (CCT). Sinon, il faudra interdire ce secteur aux étrangers. Dans le rapport de l’Observatoire, certains éléments indiquent que l’industrie a des difficultés à maintenir le niveau des salaires. Il importe que la commission tripartite nationale suive cela de près, afin de prendre des mesures au cas où ces indices se confirment.La Vie économique: Monsieur Lampart, vous mettez le doigt sur les incidences négatives de la libre circulation des personnes. Pourquoi?D. Lampart: Pour nous, la libre circulation est acceptable uniquement parce que des mesures d’accompagnement ont été introduites lors de louverture du marché du travail. Dans les secteurs où il existe des salaires minimaux et où ceux-ci sont véritablement appliqués, nous avons les outils nécessaires pour empêcher un nivellement par le bas. Les branches critiques sont celles qui n’ont pas fixé de salaires minimaux ou qui peinent à les appliquer. La construction souffre du fait qu’elle emploie beaucoup de travailleurs temporaires et qu’elle compte un nombre élevé de faux indépendants – c’est-à-dire de salariés qui se déclarent indépendants pour ne pas avoir à respecter les conditions de travail. Par ailleurs, la situation est problématique dans les secteurs où beaucoup de sociétés étrangères pratiquent la sous-enchère auprès des entreprises suisses. Il est impossible de demander des comptes à ces sous-traitants.La Vie économique: Monsieur Daum, quel regard portez-vous sur les effets négatifs qui viennent d’être évoqués?Th. Daum: Je ne vois aucun nivellement par le bas. C’est d’ailleurs ce qui ressort aussi bien des données fournies par les rapports de l’Observatoire que des statistiques sur les différents secteurs d’activités. La référence à la situation dans la construction illustre bien le contraste entre l’appréciation faite par les syndicats et celle de la branche elle-même. Les statistiques de la construction montrent clairement que les salaires ont augmenté et que leur niveau se situe nettement au-dessus des taux minimaux. Ce tableau ne correspond absolument pas aux constats émis par les commissions paritaires. Je ne prétends, toutefois, pas que ceux-ci soient erronées. En ce qui concerne les autres mesures d’accompagnement, je suis convaincu qu’elles fonctionnent bien en général. Au sein de la Commission tripartite de la Confédération, nous avons défini les branches qu’il convient d’examiner de plus près. Nous partageons les préoccupations relatives aux faux indépendants. Quant au problème des sous-traitants, je ne pense pas qu’il soit tel que les syndicats le décrivent. Ces sociétés sont soumises exactement aux mêmes règles que les entrepreneurs contractants. Je considère qu’il est dangereux de vouloir imposer des réglementations supplémentaires dans ce domaine. D. Lampart: Les problèmes sont particulièrement aigus dans le second œuvre, à savoir dans des professions comme celles des peintres, des plâtriers, des ferblantiers ou des carreleurs. Là, nous avons beaucoup d’informations faisant état de faux indépendants. Apparemment, certains profitent des lacunes créées par la crise pour offrir leurs services sur le marché à des prix inférieurs à ceux des entreprises suisses. Il faut absolument réagir, sinon nous ne pourrons pas tenir la promesse que j’ai mentionnée tout à l’heure. Th. Daum: Ce qui me manque dans cette analyse, c’est la proportionnalité. Selon les rapports de la Confédération, les personnes au bénéfice d’une autorisation de courte durée accomplissent environ 0,5% du volume total de travail, calculé en équivalents plein-temps. Il est possible que certains points différent de ce que souhaitent les syndicats, mais cela ne remet pas en question l’appréciation globalement positive de la situation.La Vie économique: Voyez-vous des progrès dans la mise en œuvre des mesures d’accompagnement?Th. Daum: Nous avons commencé à mettre en œuvre ce système il y a cinq ans et nous avons rencontré certaines difficultés au départ. Pour les entreprises qui détachent des travailleurs, il est assez difficile de s’y retrouver dans l’hétérogénéité des CCT; il faut, toutefois, noter qu’il a subi des améliorations. En outre, les contrôles ont été renforcés dans la perspective de la libre circulation complète des personnes entre la Suisse et les États de l’UE8 à partir de mai 2011. Nous sommes toujours en phase d’apprentissage. Les mesures d’accompagnement remplissent également une importante fonction de prévention. Il existe quelques points faibles, comme celui des faux indépendants dont nous venons de parler. Dans le petit secteur du nettoyage, on a encore besoin d’observations et d’analyses pour savoir comment les choses évoluent réellement sur le terrain. Un contrat-type de travail pour l’économie domestique est maintenant sur la table, mais les opinions divergent à ce sujet. Nous pensons que les conditions légales ne sont pas réunies. Il appartiendra au Conseil fédéral de décider.D. Lampart: Dans l’économie domestique, les problèmes liés aux conditions de travail sont légion et ne cessent d’augmenter, car un nombre croissant d’employés de maison ou d’aides familiales viennent des nouveaux pays membres de l’UE. Il faut fixer des salaires minimaux et prévoir des sanctions, afin que les autorités cantonales puissent imposer les conditions de travail usuelles.Th. Daum: Il est possible de faire appliquer les contrats de travail dans l’économie domestique par les moyens du droit civil. Depuis quelques années, la mode est d’introduire des dispositions pénales partout, mais cela va à l’encontre de la doctrine.La Vie économique: Que pensez-vous de la politique de l’emploi pratiquée par la Confédération durant la crise conjoncturelle?Th. Daum: Tant le Conseil fédéral que la Banque nationale suisse (BNS) ont fait du bon travail. En ce qui concerne cette dernière, ce constat unanime s’applique aussi bien à sa maîtrise de la crise financière qu’au suivi de la dépression conjoncturelle. Je pars de l’idée que la BNS fera tout ce qui est en son pouvoir pour freiner l’appréciation du franc et compenser la faiblesse de l’euro. M. Lampart, qui siège au Conseil de banque, est mieux placé que moi pour juger de l’ampleur des moyens à sa disposition. D. Lampart: Nous n’avons pas encore surmonté la crise. Ma conclusion provisoire est que la politique conjoncturelle est efficace, si on veut bien la mettre en œuvre. Il est tout à fait possible d’atteindre les objectifs fixés. Si l’on s’en réfère à l’histoire, le bilan de la crise actuelle est meilleur que celui des précédentes, même si la Suisse se montre plus restrictive que d’autres pays en matière de politique conjoncturelle. Le plus dur reste, toutefois, à faire. Le chômage partiel doit être maintenu. Il est à craindre que l’on doive encore y recourir, notamment en raison de l’appréciation du franc, qui doit être combattue, vis-à-vis de l’euro. Il faut affirmer clairement que cette évolution est une exagération du marché et que le cours devrait plutôt se situer vers 1,5 franc, comme nous le savons sur la base de différentes statistiques. Il est aussi important d’anticiper la baisse du pouvoir d’achat et de prendre des mesures contre la prochaine explosion des primes d’assurance-maladie et d’autres charges. En outre, l’année prochaine, 500 millions de francs en moins seront redistribués sur les recettes de la taxe sur le CO2.La Vie économique: Quels sont à votre avis les chances, mais aussi les risques liés à une prolongation de la période d’indemnisation en cas de chômage partiel?Th. Daum: Il est évident que le chômage partiel ne doit pas servir à maintenir des structures, mais ce risque, comme léventualité de fausser le marché, est très faibles dans le marasme conjoncturel actuel. En effet, la majeure partie du chômage partiel concerne le pan de l’économie qui affronte depuis des années une féroce concurrence internationale. Il est faux de croire que cet instrument permet de conserver des structures devenues obsolètes, parce que l’on n’a pas suffisamment agi sur les coûts. En outre, le chômage partiel n’est pas gratuit pour les employeurs. Cela incite à y recourir avec modération. L’industrie des machines, des équipements électriques et des métaux (MEM), directement concernée, en est un bon exemple. Elle a dû procéder à des adaptations structurelles massives d’abord dans les années nonante, puis au début des années 2000. Par la suite, elle a renoué avec le succès sur les marchés internationaux, ce qui se reflète dans ses résultats. Depuis l’automne 2008, l’industrie MEM est confrontée à une chute vertigineuse de la demande, qu’elle tente de surmonter en recourant au chômage partiel. Si la conjoncture devait rester faible encore longtemps, de nouveaux assainissements seraient inévitables. Prolonger encore une fois la durée du chômage partiel, au-delà des 24 mois décidés en mars dernier par le Conseil fédéral, ne servirait plus à grand-chose.D. Lampart: Le chômage partiel est un modèle qui a donné de bon résultats durant cette crise. Il n’y a rien de pire que les licenciements. Une fois que les gens sont au chômage, ils ont beaucoup plus de mal à trouver un nouvel emploi. Il est beaucoup plus facile de trouver un poste lorsqu’on est encore lié par un contrat de travail. Même si une entreprise a des problèmes structurels, nous devrions veiller à ce que ses employés puissent garder leur contrat aussi longtemps que possible. Depuis quelque temps, nous devons malheureusement constater que le chômage progresse chez les travailleurs âgés et que ces derniers ont toujours plus de mal à réintégrer le marché du travail. Ces chômeurs-là courent de grands risques d’épuiser leurs droits aux indemnités journalières. Il n’y a pas de danger, selon moi, que le chômage partiel devienne un moyen onéreux de financer le maintien de certaines structures à moyen terme. Au contraire, ce régime peut permettre d’atténuer les effets des mutations structurelles et de garder les salariés concernés dans l’entreprise jusqu’à ce qu’ils aient trouvé un nouvel emploi. Th. Daum: Nous sommes en principe daccord en ce qui concerne la prolongation de la durée du chômage partiel, même si, ici et là, certains font état de leur scepticisme. Nous opposons la pratique réelle aux économistes de la théorie pure. Dans la situation exceptionnelle que nous traversons actuellement, les entreprises recourant au chômage partiel sont surtout celles qui le considèrent comme un moyen adéquat de poursuivre leur développement stratégique. Il faut, toutefois, tenir compte d’un autre élément: le chômage partiel peut lier à leur entreprise des personnes qualifiées qui ne sont dès lors pas disponibles sur le marché. Ce risque de mauvaise allocation des ressources n’existe, toutefois, que si le chômage partiel dure trop longtemps. À vrai dire, une telle situation devrait être relativement rare, ne serait-ce que parce qu’il est très difficile pour une entreprise de gérer sa production à long terme dans un régime de chômage partiel.La Vie économique: Que faudrait-il mettre à l’agenda politique pour que la Suisse continue sur de bonnes bases?D. Lampart: Il faut créer les conditions nécessaires pour que le chômage soit aussi réduit que possible. En d’autres termes, nous devons viser une reprise conjoncturelle et la soutenir au moyen de la politique monétaire, afin que l’économie exportatrice ne soit pas étranglée par l’appréciation du franc. Deuxièmement, il importe de maintenir les mécanismes de protection dans le domaine de l’assurance-chômage (AC), comme le chômage partiel, la prolongation de la durée des indemnités journalières, etc. Le but est de maintenir les chômeurs dans le système de l’AC et d’éviter qu’ils arrivent en fin de droits. Ainsi, les personnes concernées auront moins de peine à se réinsérer et pourront maintenir leur niveau de vie. Dès que la reprise se confirmera, il faudra tout faire pour que le chômage se résorbe et pour briser la tendance inquiétante, observée ces dernières années, à l’augmentation du chômage structurel. Nous risquons, dans le cas contraire, d’être relégués au milieu du classement européen. La Suisse était autrefois réputée pour la qualité de son marché de l’emploi. Nous devrons retrouver cette situation. Par rapport à la libre circulation des personnes, cela veut dire qu’il faut appliquer les mesures d’accompagnement, autrement dit protéger les salaires et les conditions de travail pour prévenir une éviction des travailleurs suisses. En ce qui concerne les contingents des États tiers, il faut imposer une préférence nationale, comme le préconise d’ailleurs la stratégie du Conseil fédéral en matière de politique migratoire. Th. Daum: Nos objectifs sont les mêmes. Nous aussi, nous voulons que le chômage se replie rapidement et surtout que le chômage structurel reste aussi faible que possible. Il existe, toutefois, des divergences sur les mesures à prendre. Il est probable que nos positions se rejoignent aussi dans une large mesure sur la politique monétaire. En ce qui concerne l’assurance-chômage, nous sommes d’avis que, même après la quatrième révision de la LACI, elle fournira toujours d’excellentes prestations en comparaison internationale et restera pleinement opérationnelle. Il faut toujours considérer l’AC par rapport à l’aide sociale et aux autres aspects de la sécurité sociale. Nous pensons que les corrections actuelles sont également justifiées de ce point de vue. Sur un plan plus fondamental, il faut maintenir la régulation modérée des salaires et des conditions de travail, ainsi que l’ouverture du marché de l’emploi par le biais de la libre circulation des personnes. Ce sont des atouts pour la Suisse; ils ont fait leurs preuves dans les phases d’expansion économique comme durant les récessions. De nombreux exemples étrangers montrent que des marchés du travail sclérosés comportent des risques importants à moyen et long termes pour tous les acteurs concernés, en particuliers pour les employés. Dernier élément, mais non des moindres: nos finances publiques de même que nos assurances sociales sont dans une bien meilleure situation que dans beaucoup d’autres États. Nous devons en profiter pour régler rapidement les problèmes qui sont sur la table, surtout dans le domaine des assurances sociales, et ne pas les repousser indéfiniment. La Vie économique: Messieurs, je vous remercie de cet entretien.

Encadré 1: Le marché suisse du travail en comparaison internationale

La Vie économique: Comment jugez-vous la situation actuelle sur le marché suisse du travail, en comparaison avec les pays voisins?D. Lampart: Grâce à la réduction du temps de travail et à d’autres mesures, le chômage n’a pas autant augmenté en Suisse qu’on pouvait le craindre au début de la crise. Nous avons, toutefois, dû nous battre avec acharnement pour que des mesures soient prises. Par ailleurs, il faut malheureusement constater que le chômage structurel s’est accru en Suisse ces dernières années, contrairement à ce qui s’est passé dans la plupart des pays européens. Cela doit nous faire réfléchir. Nous devons tout mettre en œuvre pour que non seulement il cesse de progresser, mais qu’il se résorbe.Th. Daum: Mon constat tranche avec l’habitude suisse de toujours gémir et se plaindre: jusqu’ici, nous avons très bien maîtrisé la crise économique, en comparaison internationale. Malgré la crise grecque et la faiblesse de l’euro, nous restons persuadés que le chômage va plutôt diminuer qu’augmenter à long terme. Il y a encore une année, tout le monde tablait sur un taux de chômage de l’ordre de 5%. Avec le recul, le choix du Conseil fédéral de procéder par étapes s’est avéré être le bon.

Proposition de citation: Geli Spescha (2010). Débat: la libre circulation des personnes et les mesures d’accompagnement. La Vie économique, 01. juin.