La mesure des coûts administratifs de la protection contre l’incendie avec le modèle des coûts standard

Les cantons d’Argovie, de Lucerne et de Saint-Gall, en collaboration avec le Secrétariat d’État à l’économie (Seco), ont donné pour mandat de mesurer la charge administrative engendrée par la protection contre l’incendie. C’est ainsi que le modèle des coûts standard (MCS) est testé pour la première fois en Suisse au niveau cantonal. Les résultats montrent que la charge administrative est relativement faible dans le domaine de la protection contre l’incendie; il existe, en revanche, un réel potentiel d’optimisation en ce qui concerne les prescriptions matérielles et leurs différentes interprétations cantonales.

Les entreprises établies dans un État fédéral subissent des charges administratives à plusieurs échelons. Il faut tous les considérer si on veut parvenir à les réduire. L’allègement administratif au niveau fédéral fait partie intégrante de la politique de croissance 2008–2011 du Conseil fédéral. Depuis deux ans, le canton d’Argovie possède une disposition sur l’allègement administratif dans sa Constitution
Cst. cant. § 50, al. 2bis: «Le canton maintient la densité réglementaire et la charge administrative pour l’économie à un niveau aussi bas que possible. Il tient compte en particulier des revendications des petites et moyennes entreprises.»; dans le canton de Lucerne, le Conseil d’État a pris les mesures nécessaires en adoptant un rapport de planification sur l’allègement administratif des petites et moyennes entreprises (PME) et, dans le canton de Saint-Gall, un forum des PME a été mis en place.Dans ce contexte, le Seco et le canton d’Argovie ont décidé de réaliser un projet-pilote pour mesurer les coûts administratifs avec deux autres cantons, Lucerne et Saint-Gall
L’entreprise Ramboll Management s’est dite prête à associer d’autres cantons à ce projet si un souhait est exprimé dans ce sens au cours des travaux. Cette option est encore d’actualité..

Modèle des coûts standard et obligations d’information

Le modèle des coûts standard est une méthode destinée à mesurer les coûts administratifs imposés aux entreprises par des obligations dinformation légales. Cette méthode renseigne sur le montant des coûts de la «paperasse» causée par la réglementation étatique en vigueur. Seuls les coûts «purement» administratifs (coûts des obligations d’information) sont mesurés, les coûts des prescriptions matérielles (coûts intrinsèques) ne le sont pas.Selon le MCS, les obligations dinformation concernent toutes les obligations légales nécessaires à la préparation des informations et des données destinées à l’administration publique. Lobligation d’information existe non seulement lorsque des informations doivent être transmises aux autorités, mais aussi quand celles-ci doivent être préparées pour répondre à des demandes ou à des instructions.En Suisse, le MCS est utilisé depuis 2007 pour mesurer les coûts administratifs; il a déjà servi à mesurer les coûts administratifs du nouveau certificat de salaire et de la législation relative à la taxe sur la valeur ajoutée. Au niveau cantonal, cette méthode navait pas encore été expérimentée.

Pourquoi la législation sur la prévention des incendies?

Le choix de l’objet de l’étude s’est porté sur la législation relative à la prévention des incendies pour deux raisons; d’une part, parce que les entreprises se plaignent régulièrement des coûts administratifs qu’elle engendre et, d’autre part, parce que celle-ci est de la compétence des cantons. Précisons toutefois que les dispositions juridiques cantonales sont pour la plupart harmonisées dans un concordat. L’Association des établissements cantonaux d’assurance incendie (AEAI) élabore les prescriptions spécifiques, qui se composent de la Norme de protection contre l’incendie et des Directives de protection contre l’incendie. Le projet vise à mesurer et à mettre en évidence les charges administratives, à élaborer un étalonnage intercantonal des pratiques et des processus et à montrer les améliorations envisageables. L’entreprise Ramboll Management de Hambourg
Nous tenons à remercier chaleureusement Mme Konstanze Rübke, responsable de projet, ainsi que M. Simon Schermuly. Mme Andrea Bonanomi du Seco et M. Philipp Kuhn du canton d’Argovie ont aussi joué un rôle important dans ce projet. Le rapport peut être consulté sur le site Internet du Seco: http://www.seco.admin.ch, rubriques «Thèmes», «Politique économique», «Analyses structurelles et croissance économique», «Standard Cost Model». a été mandatée pour ces évaluations parce qu’elle possède une vaste expérience dans le domaine du MCS.

Analyse juridique

La première phase du projet était consacrée à l’analyse juridique. C’est ainsi qu’on a identifié 137 obligations d’information, dont la plupart proviennent du niveau central de l’AEAI et de l’Association suisse des constructeurs de systèmes de sécurité (SES). La SES regroupe les principales entreprises suisses de la branche des systèmes de sécurité. Les directives qu’elle publie sont des documents fixant l’état de la technique, qui complètent les dispositions de l’AEAI et qui s’y réfèrent. Il est vrai que ces directives ne sont pas décrétées obligatoires par les prescriptions cantonales de protection contre l’incendie comme celles de l’AEAI, mais elles sont reconnues par les assurances immobilières des trois cantons en question comme des documents fixant l’état de la technique; elles sont, de ce fait, appliquées.Dans le cadre de ce projet, on a constaté une multitude de différences juridiques entre les trois cantons. En voici quelques exemples:1. L’autorité compétente pour délivrer une autorisation de protection contre l’incendie à Lucerne est l’assurance immobilière du canton. Dans les deux autres cantons concernés par l’étude, les assurances immobilières sont compétentes pour les bâtiments et les installations industrielles, de même que pour les immeubles dans lesquels séjournent durablement ou temporairement un grand nombre de personnes; les autres cas sont de la compétence des communes.2. Saint-Gall est le seul canton dans lequel la loi impose de réaliser un contrôle de la protection contre lincendie avant la délivrance de l’autorisation, dans le cas d’un agrandissement ou d’une transformation.

Analyse des processus

Les résultats de l’analyse des processus montrent que la protection contre l’incendie est organisée de manière quasi similaire dans les trois cantons et que les structures et les processus supérieurs sont comparables. Il est apparu clairement que les cantons se différenciaient principalement dans l’exécution. Leurs formulaires sont différents tout comme leurs exigences en matière d’autorisations, de réception des travaux et de contrôles, ce qui peut avoir une influence sur la charge administrative et le temps qui y est consacré.

Calcul de la charge administrative

Le temps consacré et les paramètres des coûts ont été calculés dans le cadre d’ateliers et d’entretiens avec des entreprises, ainsi qu’à partir d’estimations d’experts (voir tableau 1). Dans les trois cantons, les charges émanant des prescriptions de l’AEAI et des documents SES sont plus élevées que celles découlant des prescriptions cantonales. Les chiffres indiquent clairement que leur total est considéré comme relativement bas, ce qui apparaît notamment quand on tire un parallèle entre les chiffres effectifs et les frais de planification d’une protection contre l’incendie.Saint-Gall présente les charges administratives les plus élevées des trois cantons (voir tableau 2). Ces écarts sont principalement à rapporter au nombre de dossiers traités. Toutefois, si on compare les charges administratives absolues avec le nombre d’entreprises dans chaque canton, c’est toujours Saint-Gall qui détient le record des charges par entreprise.L’obligation qui génère le plus de coûts dans les trois cantons est celle qui consiste à tenir un livre de contrôle pour l’éclairage de sécurité et l’alimentation en électricité (voir tableau 3). Cette obligation d’information absorbe déjà 18% de l’ensemble des charges administratives à Saint-Gall, 20% à Lucerne et près de 30% en Argovie. Le nombre élevé de cas relevé – qui se situe entre 130 000 et 220 000 – en est la cause. Les coûts unitaires, qui se montent à environ 2 francs, peuvent être considérés comme faibles.

Enquête qualitative et propositions en matière d’optimisation

Outre l’enquête sur les processus et le temps consacré, les aspects qualitatifs lors des entretiens ont été examinés de près à travers des questions générales sur la charge administrative et la protection contre l’incendie. Ces questions visaient à déceler un éventuel potentiel d’amélioration.La charge administrative peut être qualifiée de faible en ce qui concerne la protection contre l’incendie. Les personnes concernées ne voient pas les coûts engendrés comme une charge, mais comme nécessaires étant donné le degré de danger élevé des installations.La majeure partie des propositions d’amélioration soumises dans le cadre de l’enquête se rapportent aux exigences matérielles et aux aspects liés à l’exécution: 1. Les planificateurs en Argovie dénoncent une lacune puisque les formulaires de demande d’autorisation de protection contre l’incendie ne peuvent pas être téléchargés sur Internet, mais doivent être commandés. Un bon exemple pratique de service en ligne est fourni par Saint-Gall, qui permet de regrouper individuellement les formulaires nécessaires à un permis de construire. 2. Les prescriptions de l’AEAI sont révisées à intervalles réguliers; il semble que les cantons ou les autres organes ne communiquent pas les modifications systématiquement partout. Il règne aussi une grande insécurité juridique lorsque l’UE émet de nouvelles normes sur les produits ou les installations.3. Les planificateurs interrogés ont, dans l’ensemble, apprécié la serviabilité et le sens de la collaboration de l’assurance immobilière des trois cantons. Certaine constructeurs dinstallations étaient plus critiques et mettaient en cause le manque de coopération de l’assurance immobilière pour les questions portant sur la compréhension et l’interprétation des dispositions juridiques.4. Le problème de l’expertise dans la protection contre l’incendie – souvent considérée comme insuffisante et susceptible d’être améliorée – a été soulevé par de nombreux interlocuteurs sous différents aspects. Les planificateurs ont, en particulier, mentionné les connaissances professionnelles parfois lacunaires au niveau communal, surtout dans les petites communes. À l’opposé, les assurances immobilières ont incité les planificateurs à améliorer leurs connaissances juridiques et techniques en matière de protection contre l’incendie et à investir davantage dans la formation et le perfectionnement professionnel dans ce domaine.5. La proposition de créer un portail Internet regroupant les différents formulaires et attestations aurait un effet positif sur les coûts administratifs; cela serait une première étape vers la numérisation des processus et permettrait de corriger les charges puisque les intéressés n’auraient plus besoin de chercher ou de commander des formulaires. En plus, le traitement numérique se simplifierait.Les constructeurs d’installations estiment que le plus gros problème réside dans les différentes interprétations qu’ont les cantons des directives de l’AEAI, ce qui mène à des divergences dans l’exécution. Selon les entreprises installatrices, les cantons divergent sur les exigences. Une installation construite et réceptionnée à Lucerne ne sera pas forcément acceptée à Saint-Gall. L’adage suivant lequel le feu brûle différemment dans chaque canton s’applique bien à cette situation. Les entreprises installatrices qui exercent souvent leurs activités dans toute la Suisse, ou du moins dans plusieurs cantons, sont désemparées et doivent s’adapter. Une interprétation uniforme des prescriptions juridiques relatives à l’exécution devrait avoir la priorité.

Conclusion

Les coûts découlant des obligations d’information de la protection contre l’incendie sont minimes pour les entreprises par rapport aux obligations matérielles. De ce fait, les plaintes récurrentes des entreprises ne portent pas sur la charge administrative, mais sur les frais découlant de la planification et de l’exécution de la protection contre l’incendie. Le potentiel d’amélioration le plus évident porte donc sur les prescriptions matérielles dans les réglementations de l’AEAI et du SES, et sur leur interprétation dans les cantons.Le MCS permet de mesurer les coûts administratifs en détail et de répartir clairement les responsabilités en matière d’obligations d’information entre les différents niveaux fédéraux (voir tableaux 1 et 2), mais cette méthode est onéreuse. Si l’objectif n’est pas d’évaluer les coûts ni de réaliser un étalonnage intercantonal et s’il vise simplement à optimiser les processus, d’autres méthodes (p. ex. étalonnage avec analyse des processus, comparaisons, enquêtes auprès des entreprises) sont également utilisables.

Tableau 1: «Qui est responsable des obligations d’information en matière de protection contre l’incendie?»

Tableau 2: «Charge totale selon le niveau de régulation»

Tableau 3: «Les trois obligations d’information les plus onéreuses dans chaque canton»

Encadré 1: L’exemple des gicleurs: quels sont les coûts mesurés?

Dans le domaine des gicleurs («sprinklers»), le dépôt d’un projet d’installation en vue de son approbation, la tenue d’un livre de contrôle, la collaboration lors du contrôle périodique, l’annonce de la révision de l’installation tous les dix ans ou la présentation de l’attestation d’installation sont des travaux administratifs courants (obligations d’information). Il faut, par exemple, remplir les formulaires «Examen préalable» et «Inscription» et remettre les calculs hydrauliques, les plans en coupe et les plans des façades. La moitié du temps est consacrée à reproduire et plier les plans. L’annonce pour l’installation des gicleurs doit être envoyée en cinq exemplaires: le service spécialisé, le corps des sapeurs-pompiers, l’approvisionnement en eau et l’exploitant de l’installation en reçoivent un exemplaire en plus de l’assurance immobilière. Des frais de port s’ajoutent aux coûts dus au temps que nécessite l’ensemble des opérations.Les obligations (matérielles) liées au contenu, qui ne sont pas mesurées dans le cadre de ce MCS, sont, par exemple, le développement du projet de gicleurs, la mise en place et l’entretien de l’installation et de la centrale, ainsi que le salaire du surveillant. Les contrôles et les travaux d’entretien sont des obligations matérielles, mais la documentation qui s’y rapporte (livre de contrôle) fait partie des obligations d’information. Les plaintes exprimées par les entreprises au sujet de la charge administrative ne font pas toujours la distinction entre les obligations d’information et matérielles.