Les obstacles administratifs rencontrés par les entreprises: une réflexion d’ordre politique

La «paperasse» n’est pas une invention des autorités, mais la conséquence du système dé- mocratique. Les obstacles administratifs sont évidemment plus lourds pour les petites et moyennes entreprises (PME) que pour les grandes. Pourtant, en matière d’administration, ce sont souvent les petites unités qui trouvent les solutions les plus efficaces. Le fédéralisme est donc une manière de préserver la petitesse des institutions, y compris dans les grands systèmes. Même si les charges administratives ne sont pas du goût des entreprises, peu d’entre elles en sont menacées dans leur existence.



Comme tous les pays du monde, la Suisse n’est pas un État pratiquant le laissez-faire, même si de nombreux non-spécialistes de l’économie préféreraient le croire. Plusieurs domaines de notre vie sont réglementés ou bornés, par volonté démocratique. Les obs-tacles administratifs – ou, en termes plus neutres, les «charges administratives» – font partie de ce processus. Disons, pour simplifier, qu’elles se composent d’une part des frais d’administration (la «paperasse», le red tape des Anglo-Saxons) et des coûts que le respect des prescriptions impose aux entreprises, d’autre part des gains non réalisés du fait même du respect de ces prescriptions
Voir Aymo Brunetti et Eric Scheidegger, «Les grandes lignes du programme de simplification des réglementations économiques», La Vie économique, 1/2-2006, p. 5 ss..Si nous avons voulu délibérément que notre vie soit réglementée, il nous faut aussi accepter que quelqu’un que nous avons choisi édicte les règles. Dans la question des obstacles administratifs, il y a donc deux aspects: le «pourquoi» (qui peut toujours être discuté et qui fait l’objet de la formation de la volonté populaire) et le «comment», autrement dit la meilleure manière d’atteindre les buts de la réglementation. Nous avons ainsi affaire à un problème d’optimisation: d’un côté, nous souhaitons savoir que certaines tâches seront accomplies (par l’État); d’un autre (du point de vue des entreprises, par exemple), ces tâches doivent être menées à bien aussi efficacement que possible, autrement dit sans exiger trop de travail ni d’argent
Il faut également bien voir que les autorités ne sont pas les seules à provoquer des charges administratives: il s’en produit aussi au sein des entreprises (p. ex. du fait de la division financière ou de celle des ressources humaines) ou en dehors d’elles (p. ex. sous forme d’enquêtes écrites menées par des universités ou des statisticiens d’associations).. Ce pro-blème peut être résolu de façon non bureaucratique par l’administration, avec le concours des associations professionnelles et des PME, et c’est donc là-dessus que nous nous concentrerons ici.

Un problème plus important pour les PME que pour les grandes entreprises

Les lecteurs de La Vie économique connaissent bien l’importance quantitative des PME, qui forment le gros du bataillon (seules trois entreprises sur mille sont de grande taille) et constituent les premiers employeurs de Suisse (deux tiers de tous les salariés). Ce seul fait suffit à justifier que lon sintéresse particulièrement aux charges administratives des PME. Ajoutons-y un phénomène qui saute aux yeux: étant donné le caractère fixe de certaines charges administratives, ces der-nières pèsent davantage sur les PME. Il peut être difficile de remplir une première attestation de salaire, mais la chose devient plus simple au fur et à mesure, et à partir d’une centaine d’attestations, la procédure peut être automatisée. Il en résulte que la question des charges administratives a une double importance, d’abord du fait du simple nombre des PME, ensuite à cause du poids disproportionné de chaque charge.Du point de vue général des PME, la charge administrative représente donc un sujet important qui les concerne davantage que les grandes entreprises. Cette importance doit, cependant, être considérée à la lumière des autres défis affrontés par les PME
Autre fait remarquable à ce propos: en Suisse, une grande partie des PME sont des exploitations familiales. À notre connaissance, il n’a jamais été étudié si cellesci sont plus ou moins touchées par les charges administratives..

Éloge de la petitesse

L’article de Wolfram Kägi et Harald Meier
Voir p. 9 ss de ce numéro. s’en fait déjà l’écho: la Suisse est relativement bien classée au palmarès international, et cela a aussi à voir avec sa taille. Décrié à ses débuts comme rêveur, l’auteur du slogan «small is beautiful», Leopold Kohr, était un avocat farouche des petites unités, sa thèse étant que les grandes unités étaient condamnées à décliner, à la longue. Il demandait qu’on revienne à la taille humaine, aux unités restreintes. Il n’est donc pas non plus surprenant que ces dernières soient souvent celles qui trouvent des solutions efficaces; cette observation vaut aussi pour les charges administratives. Que n’a-t-on pas dit des appareils administratifs italien ou indien! Toutefois, lorsque des administration ne peuvent grandir par nature, c’est une garantie qu’elles ne proliféreront pas, ni ne se complexifieront à outrance. Ce risque d’une taille trop grande, la Suisse l’évite depuis toujours par le fédéralisme. Pour réduire autant que possible les charges administratives, il faudrait donc continuer de cultiver le fédéralisme et de ne s’en écarter que dans des cas dûment motivés.Un coup d’œil par-dessus les frontières nationales nous donne d’ailleurs un autre exemple de charge administrative raisonnable. Il y a quelque temps, notre institut a pu étudier celle qui pèse sur notre voisine, la Principauté du Liechtenstein, et la comparer au plan européen. Il en a résulté qu’en termes purement formels, le Liechtenstein ne figurait pas (alors) parmi les gagnants pour les critères retenus – comme le nombre de démarches requises pour créer une entreprise ou effectuer une opération commerciale (il était alors question entre autres des «guichets uniques») –, mais que du point de vue subjectif des intéressés, ce nombre était beaucoup moins important qu’on ne l’aurait imaginé. La petitesse du pays faisait que des arguments comme «tout est heureusement au même endroit» et «ici, on se connaît» avaient autant de poids que les simples chiffres.

Des problèmes de branches sous-estimés

L’interdiction de fumer dans les restaurants est exemplaire de ce que les règlements officiels n’affectent pas toutes les branches de la même manière; ce qui est une question de survie pour l’un n’est pour l’autre qu’un problème mineur. Nous voudrions rompre ici une lance en faveur de ceux qui se sentent particulièrement concernés par une disposition administrative et qu’on raille parfois pour leur (apparente) étroitesse d’esprit. Il convient de prendre vraiment au sérieux les soucis des exploitants en question, car ils ne se cabrent pas «pour le plaisir», mais parce qu’il y a un véritable problème à approfondir: les buts de la réglementation valent-ils la peine de menacer la survie d’une exploitation, ou existe-t-il d’autres moyens de les atteindre?C’est ici qu’intervient le test de compatibilité PME, qui étudie les effets des lois et ordonnances fédérales sur une sélection de PME (en plus de l’analyse d’impact de la réglementation, AIR, qui s’intéresse plutôt aux effets généraux sur l’économie). Du point de vue des PME, le test de compatibilité est certainement une bonne chose, mais il est illusoire de croire qu’il couvre l’entier des problèmes (ce qui n’était sans doute pas l’intention, d’ailleurs), car il s’agit d’un monde trop hétérogène – sans même parler du fait que le test PME représente lui-même une charge administrative! Entre-temps, quelques cantons ont fait des premiers essais de tests de compatibilité, mais il est encore trop tôt pour en tirer des conclusions. Mesurer intégralement et réellement les effets des charges administratives sur toutes les PME et à tous les échelons de l’État (Confédération, canton, commune) est une tâche pratiquement impossible. Il n’en est que plus important de faire preuve de circonspection, de bon sens et surtout de connaissance des entreprises quand on élabore et édicte des prescriptions officielles. Les méthodes citées (test PME ou AIR) sont du moins propices à sensibiliser les esprits aux particularités des PME.

Pas de naufrage des PME en vue

Le directeur de l’Union suisse des arts et métiers, Hans-Ulrich Bigler, s’engage résolument en faveur des PME et dénonce la multiplication des charges et leur ampleur croissante. Il a raison. Comme nous l’avons vu, les réglementations posent un problème d’optimisation: d’un côté, il y a l’État, chargé démocratiquement d’exécuter les directives reçues, de l’autre les entreprises, qui essayent d’obtenir, par leurs arguments et le lobbyisme, que l’accomplissement de cette tâche ne cause pas trop de dégâts. Il est donc compréhensible aussi que les arguments soient formulés de façon percutante, même si la retenue suisse prévaut! Quelle que soit l’issue du problème d’optimisation, les charges administratives ne représentent en général pas une question de survie pour les PME, sinon pour les exceptions citées, qu’il faut prendre au sérieux. Pour la plupart des PME (et des grandes entreprises aussi), les questions vraiment urgentes sont toutes différentes: que veut la clientèle? que fait la concurrence? quels secteurs d’affaires et quelles technologies seront importants (ou non) à l’avenir? comment survivre à la hausse du franc? comment se financer?Pour prendre la lunette par l’autre bout, il nous semble également important que les entreprises tentent de comprendre le point de vue des autorités. C’est que nous croyons à la pureté – très helvétique – des intentions de la Confédération, de son administration, des autorités cantonales et des communes, à savoir ne pas inventer de réglementation qui rende la vie inutilement difficile aux entreprises (du moins l’espérons-nous pour l’avenir!). Et même si cela arrivait une fois, ce ne serait certainement pas intentionnellement, mais plutôt par manque de prudence ou, dans le pire des cas, par inattention.La lecture du sommaire du présent numéro montre que le sujet des «charges administratives» est une préoccupation importante de la Confédération et des entreprises. Entre-temps, d’ailleurs, cette conviction a gagné la plupart des acteurs politiques et étatiques à tous les niveaux. Il est tout aussi évident que les acteurs étatiques – notamment au niveau fédéral – guident les choses dans le bon chemin, ce que l’économie devrait reconnaître. Aux cantons et communes de bouger maintenant dans la même direction! Malgré toute l’agitation que suscite le sujet, il faut encore une fois retenir que la charge administrative n’est qu’un problème parmi tous ceux que les PME doivent affronter. Elle n’est pas cruciale pour le succès des affaires. Elle est, toutefois, révélatrice de la manière dont l’État traite un des piliers de son économie, à savoir les PME. À cet égard – et grâce à sa démocratie directe –, la Suisse surpasse nettement les pays à régime hiérarchique ou corrompus, mais c’est un avantage qui doit être entretenu en permanence.

Encadré 1: Réglementation et artisanat

Réglementation et artisanat

Sur le plan politique, le sujet de la réglementation et des charges administratives est surtout discuté dans les milieux des PME; il est moins présent dans les grandes entreprises. Du point de vue historique, l’artisanat – terme que nous aimons reprendre dans les explications historiques – ne s’est pas toujours opposé aux réglementations, ce serait plutôt le contraire. Lorsque les corporations se retrouvent chaque année au Sechseläuten zurichois, elles rappellent qu’autrefois, les artisans ont été les premiers à s’être imposé, ainsi quà la société de leur temps, des en-traves économiques: il reste, toutefois, à savoir si c’était pour leur seul profit, pour se protéger des importuns ou dans l’intérêt de la communauté. On pourrait donc considérer (de manière un peu réductrice) que l’artisanat a été un des co-inventeurs – ou au moins un des précurseurs spirituels – des charges administratives.