Réglementer à gogo le système bancaire? Un état des lieux critique

La crise financière a déclenché une onde de choc régulatrice qui s’est traduite par l’adoption d’une kyrielle de projets importants dont certains sont déjà entrés en vigueur. Nous proposons ici un survol de la situation en quelques points, en adoptant le regard de l’économie. Nous nous pencherons, avant tout, sur la réglementation des fonds propres et des liquidités. Le concept de réglementation macroprudentielle revêt à cet égard une importance fondamentale, tout comme la compatibilité incitative des exigences règlementaires et le soin apporté à l’élaboration du nouveau système de réglementation des liquidités.

Quiconque a suivi, ces derniers mois, les débats internationaux sur les différentes innovations et propositions de réglementation destinées aux banques et aux marchés financiers n’aura pas manqué de noter, sinon un certain activisme, du moins un niveau d’activité sans précédent. On observe la même chose en Suisse, où cette réglementation a été considérablement renforcée. Mettons d’emblée les choses au point: nous ne prétendons pas que toutes ces initiatives sont critiquables parce qu’excessives, mais insistons sur la nécessité d’œuvrer à une application raisonnée tout autant qu’à une consolidation durable de ces nouvelles dispositions.

Une situation entre deux phases

Placée dans une perspective à plus long terme, la situation actuelle n’est pas dénuée d’intérêt. En effet, les décisions prises au début de l’été par le Conseil fédéral et l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (Finma) ont abouti, à plusieurs égards, à refondre les règles régissant les fonds propres. En témoignent, outre la mise en œuvre en Suisse de Bâle III (au niveau de l’ordonnance sur les fonds propres, OFR, et de diverses circulaires de la Finma), le train de mesures pris dans le dossier «too big to fail» (loi sur les banques, ordonnance sur les banques et OFR), la révision de la couverture par les fonds propres sur le marché hypothécaire (OFR) et l’instauration du volant de fonds propres anticyclique (OFR), inactivé jusqu’ici. Si la réglementation des fonds propres était alors au cœur des préoccupations, la prochaine phase portera surtout au plan national comme international sur la révision de la réglementation prévalant en matière de liquidités (ordonnance et circulaire de la Finma).Plutôt que de passer en revue le contenu de ces divers projets de réglementation, faisons le point sur les principaux aspects des développements passés et futurs en articulant nos observations autour de trois axes:1. Risques systémiques et réglementation macroprudentielle: la crise financière a montré qu’un système de banques stables ne garantit pas automatiquement la stabilité du système bancaire. Il existe donc de bonnes raisons pour ajouter un dispositif d’ordre macroprudentiel aux règles microprudentielles actuelles. La stabilité du système et sa nécessaire amélioration ne sont, toutefois, pas des arguments qui justifient un durcissement inconsidéré de la législation. Des instruments macroprudentiels, comme le nouveau volant de capital anticyclique, doivent répondre à des motifs clairs et économiquement fondés.2. Compatibilité des incitations: la complexité juridique, économique et politique des diverses approches réglementaires ne doit pas faire oublier la nécessité de concevoir des mesures compatibles avec les incitations. L’objectif légitime visant à accroître la stabilité du système financier serait en effet bien mal servi si le renforcement de la législation favorisait, par exemple, le «shadow banking», autrement dit le déplacement de certaines activités vers des segments peu ou pas réglementés de la sphère financière. Il faudra donc particulièrement faire attention à ce type deffets.3. Liquidités: les exigences de Bâle III en matière de liquidités devrait entraîner de profonds changements. De fait, la mise en place d’un ratio de liquidité à court terme («Liquidity Coverage Ratio», LCR), doublé d’un ratio de liquidité structurel à long terme («Net Stable Funding Ratio», NSFR), débouchera sur une refonte totale de la législation correspondante. Le principe de proportionnalité obligera, toutefois, à différencier avec discernement les groupes et les établissements bancaires en fonction de leur situation, de même qu’il conviendra de doser soigneusement les prescriptions quantitatives (liquidités minimales) et les normes qualitatives (gestion des liquidités).

Il sera nécessaire de travailler ensemble

Laisser libre cours à la dynamique réglementaire actuelle sans tenir compte de ses retombées potentielles en termes de compétitivité serait une grave erreur. Celle de la place financière suisse sur la scène internationale doit être expressément érigée en paramètre essentiel de la nouvelle réglementation suisse. Pour cela, les régulateurs et les établissements régulés doivent continuer de collaborer de manière constructive.