L’analyse d’impact des mesures prévues dans le domaine énergétique

Les conséquences économiques des projets législatifs de la Confédération sont évaluées en procédant à des analyses d’impact de la ­réglementation (AIR). Le Conseil fédéral a inscrit dans ses objectifs 2012 la réalisation d’une AIR ­approfondie pour les mesures relevant de la Stratégie énergétique 2050. L’impact de quelque 50 d’entre elles a été analysé dans le cadre de la première phase de l’AIR en question. Les résultats ont été intégrés au projet mis en consultation. Le présent article décrit les modalités et fournit un aperçu des résultats de ces travaux, qu’il situe dans le cadre plus large des autres études portant sur les conséquences de la Stratégie énergétique 2050.

La Stratégie énergétique 2050 comprend un grand nombre de mesures et un large éventail d’instruments réglementaires. Elle a donc une incidence profonde et durable sur une partie importante et stratégique de l’éco­nomie suisse. La facture de la consommation finale d’énergie de la Suisse s’est montée à quelques 30 milliards de francs en 2010, soit 5,5% du produit intérieur brut (PIB).La Stratégie énergétique 2050 s’appuie notamment sur de vastes recherches portant sur les scénarios de la politique énergétique, réalisées par les bureaux Prognos et Ecoplan sur mandat de l’Office fédéral de l’énergie (Ofen)
Prognos (2012), Ecoplan (2012). D’autres précisions se trouvent dans l’article de P. Previdoli, pp. 4 ss. du présent numéro.. De son côté, l’AIR du Secrétariat d’État à l’économie (Seco) porte sur les ­conséquences économiques des différentes 
mesures présentées sous l’angle quantitatif ou qualitatif
Seco (2012)., tout en tenant compte des résultats de l’étude traitant des aspects environnementaux, réalisée sur mandat de l’Office fédéral de l’environnement (Ofev)
Infras / Ecosens (2012)..La première partie de cet article est consacrée à la démarche de l’AIR et aux prin­cipaux résultats de cette analyse. Dans un deuxième temps, nous préciserons en quoi l’analyse du Seco se distingue des deux 
études réalisées sur mandat de l’Ofen et comment elle les complète.

Démarche et méthodologie

Les différentes mesures figurant dans la Stratégie énergétique 2050 ont été analysées à l’aide d’une grille unique, dont les critères sont détaillés dans l’encadré 1

Grille d’analyse pour évaluer 
les mesures

− Objectifs: quels sont les objectifs exacts 
de la mesure?

− Échec du marché/de la réglementation: la mesure corrige-t-elle les défaillances du marché ou les failles de la ­réglementation, et améliore-t-elle ainsi l’efficacité économique?

− Réalisation des objectifs: comment la mesure contribue-t-elle à un approvisionnement énergétique sûr, économique et compatible avec les impératifs de la protection de l’environnement au sens des objectifs de la législation sur l’énergie? Quels conflits d’intérêts et quels coûts économiques peut-elle susciter?

− Autres conséquences: y a-t-il, au-delà des effets sur les objectifs de la politique énergétique, d’autres conséquences économiques notables pour l’État, l’économie et la société?

− Risques/incertitudes: de quels risques et incertitudes faut-il tenir compte lors de l’évaluation de la mesure? Quelles sont les connaissances qui font défaut?

. L’analyse accorde une importance particulière à la dimension économique de la production et de la consommation d’énergie.Le Seco a procédé à l’examen préa-
lable d’une septantaine de mesures qui ont fait l’objet d’une discussion préliminaire. À la fin, quelque 60 d’entre elle réparties en 
24 groupes ont été intégrées à la consulta-
tion. Une cinquantaine de mesures ont été retenues dans le cadre de l’AIR. Compte tenu du nombre des mesures et du fait qu’elles n’étaient pas encore toutes formulées dans le détail, la première phase de l’AIR propose pour l’essentiel une éva-lu­ation sommaire avec des résultats prin­cipalement qualitatifs déjà disponibles au moment de l’élaboration du dossier destiné à la consultation. Pour ce faire, le Seco a collaboré avec l’Ofen et les autres offices fédéraux respon­sables. En vue du message concernant la Stratégie énergétique 2050 prévu pour 2013, les différentes mesures particulièrement pertinentes seront analysées de manière plus approfondie dans une deuxième phase de l’AIR. Il s’agit du développement et de la réforme de la rétribution de l’injection à prix coûtant (RPC) pour l’électricité issue de sources renouvela-bles, de la promotion de l’efficacité électrique, ainsi que des exonérations de taxes 
liées aux conventions d’objectifs pour les gros consommateurs.

Conséquences des différentes mesures

Rétribution à prix coûtant du courant injecté

Le renforcement et l’optimisation du 
système d’encouragement de la RPC pour 
le courant issu de sources d’énergie renou-velables a une incidence positive sur la sé-curité de l’approvisionnement, pour peu 
que les réseaux électriques soient renforcés 
et étendus en parallèle. Pour atteindre l’objectif en matière de nouvelles énergies 
renouvelables – soit 24,2 térawattheures (TWh) en 2050 –, il faut compter avec un surcoût annuel d’un milliard de francs maximum aux alentours de 2030. Par rapport à l’objectif de production fixé à 8,24 TWh en 2030, ces aides aux représentent un surcoût de 12,1 centimes par kilowattheure (KWh). Ce chiffre diminue ensuite fortement jusqu’en 2050, puisque l’objectif de production est fixé à 24,2 TWh pour cette date et que le montant global des subventions baisse parallèlement. Il convient, toutefois, de préciser que ces données peuvent varier en fonction de l’évolution du coût des technologies bénéficiant de l’aide ainsi que du prix du courant sur le marché suisse, qui dépend lui-même du négoce international.Le Conseil fédéral propose non seulement de renforcer la RPC, mais aussi de l’optimiser. 
Il serait, par exemple, possible d’introduire des appels d’offres publics pour certaines technologies ou certaines plages de puissance. Une telle mesure permettrait de mieux ajuster la rétribution de l’injection aux coûts de production du marché et d’engager les moyens dévolus à l’encouragement de ma-nière plus efficace. Ainsi, davantage axé sur la concurrence, le système d’encouragement fondé sur la RPC accroîtra l’effet d’incitation en faveur du progrès technique dans la 
production de courant à partir d’énergies 
renouvelables.

Programme Bâtiments

Avec le renforcement du programme Bâtiments, les mesures d’efficacité énergétique seront étendues à de nouveaux bénéficiaires. Le Conseil fédéral propose d’augmenter la dotation du programme Bâtiments à partir de 2015: il passerait ainsi de presque 270 millions actuellement à 600 millions de francs par an, le tout financé par le produit de la 
taxe sur le CO2.Selon l’analyse de l’efficacité des programmes cantonaux d’encouragement dans le domaine du bâtiment
SuisseEnergie (2011)., les activités dé­ployées jusqu’ici par les cantons dans le domaine énergétique (conventions-programmes et contributions globales) présentent, sur la durée de vie des investissements financiers d’environ 25 ans, une relativement bonne efficacité-coût de 1,1 centime par KWh d’énergie économisée ou produite en plus. À l’avenir, les cantons veulent assouplir les critères, ouvrant ainsi la porte à des investissements qui, bien que présentant un caractère économique sur leur durée de vie, ne peuvent pas être amortis suffisamment vite aux yeux des investisseurs. Cet assouplissement risque d’accroître les effets d’aubaine, autrement dit de subventionner des projets qui seraient de toute façon devenus réalité avec un soutien public moins important ou même nul.

Efficacité énergétique des véhicules et 
des ­appareils

Afin d’augmenter l’efficacité énergétique, les valeurs cibles d’émission et les prescriptions d’efficacité, désormais plus sévères, ­seront étendues à d’autres catégories de véhicules et d’appareils. Le potentiel d’éco­nomie d’énergie est considéré comme important et se monte à 4,2 TWh par an jusqu’en 2050 pour les appareils électriques. À partir de 2020, les nouvelles voitures de tourisme ne pourront plus émettre en 
moyenne que 95 g de CO2 par km. Cette 
valeur était encore de 155 g en 2011. À la 
différence de celles présentées plus haut, 
ces mesures n’exigent pas de fonds d’en­couragement, mais augmentent le coût d’acquisition des appareils et véhicules ou des pertes d’utilité en cas d’appareils non 
autorisés. Les prescriptions en matière 
d’efficacité et d’utilisation sont adaptées 
au progrès technique et aux standards in-ternationaux afin de garantir un rapport utilité-coût mesuré et d’éviter les effets 
indésirables.Les sanctions relativement élevées en cas de dépassement des valeurs cibles d’émission pour les voitures de tourisme favorisent un progrès technique axé sur l’efficacité éner-gétique et une évolution de l’offre vers des catégories de véhicules à faible taux d’émission. Les effets sur les émissions de CO2 sont toutefois seulement indirects, étant donné que les sanctions ne se répercutent pas sur l’utilisation du véhicule, mais uniquement sur les frais d’acquisition. De plus, il est concevable que la surcharge financière grevant les véhicules à fortes émissions et l’encouragement de ceux à faibles émissions débouche sur une situation dans laquelle le renoncement aux premiers est plus que compensé par l’augmentation de la demande pour les seconds. Il serait plus efficace économiquement de prévoir une charge égale pour toutes les émissions de CO2, par exemple par le biais d’une taxe CO2 sur les carburants, laquelle tient pleinement compte du principe de causalité, puisqu’elle est directement liée à la consommation énergétique.

Conventions d’objectifs et remboursement des suppléments pour les gros consommateurs

Des conventions d’objectifs sont prévues pour aider les entreprises qui consomment plus de 500 MWh d’électricité par an à accroître leur efficacité énergétique. La convention est en même temps la condition au remboursement des suppléments perçus pour financer la RPC et d’autres mesures. On attend de ce modèle d’importantes économies d’électricité, estimées à plus de 7 TWh par an jusqu’en 2050. Un tel résultat ne peut être acquis qu’au prix d’une importante redistri­bution. Si tous les gros consommateurs se font exonérer de la taxe, quelque 25 TWh d’électricité – environ 40% de la consommation totale de courant – seront exemptés du versement des suppléments. Il s’ensuit que le fardeau de la taxe visant à financer la RPC et d’autres mesures se répartira sur les quelque 35 TWh restants, ce qui, sur la base des suppléments actuels, ­renchérit la charge des en-treprises non exo­nérées et des ménages d’environ 70% ou 100 millions de francs 
par an. Selon l’accroissement attendu des suppléments, le fardeau de la taxe augmen-tera d’environ 320 millions de francs en 
2020 et de quelque 450 millions de francs 
en 2035.Le système de remboursement des suppléments vise encore un autre objectif: garantir la compétitivité internationale des en-treprises grosses consommatrices d’électri-
cité. Dans une perspective nationale, les taxes définies selon le principe de causalité (supplément réseau, taxe CO2) sont certes justi-fiées, puisqu’elles internalisent les coûts non encore couverts. Par contre, des ajustements structurels abrupts consécutifs à une augmentation des prélèvements et aux coûts d’adaptation élevés qui leur sont liés ne sont pas souhaitables. Aussi faudrait-il que le relèvement des taxes énergétiques soit accompagné d’un remboursement des suppléments pour les entreprises gourmandes en énergie. L’exonération créée, toutefois, des distorsions indésirables entre les consommateurs exonérés et ceux qui ne le sont pas; cette mesure devrait donc être aussi ciblée que possible. Ce n’est, toutefois, pas le cas du projet actuel, puisqu’il se fonde sur la consommation de courant en valeur absolue (au moins 500 MWh par année), et non sur l’intensité (frais d’électricité par rapport à la valeur ajoutée brute, p. ex.).

Mesures à privilégier du point de vue ­économique

Un certain nombre de mesures n’entraî­nent pas d’effets clairement néfastes aux plans économique et écologique: 1. Les mesures visant à accélérer et à simplifier les procédures d’autorisation permettent de mettre en œuvre plus efficacement les réglementations en vigueur et d’éviter des coûts inutiles, dans la mesure où les intérêts sont préservés.2. Les mesures visant à internaliser les effets externes négatifs de la consommation d’énergie sont considérées comme très 
efficaces économiquement. Elles exigent, toutefois, que les ajustements structurels abrupts imposés aux branches grosses consommatrices d’énergie soient amortis par des mesures d’accompagnement. Le Conseil fédéral planche sur un régime 
incitatif à effet internalisant à partir de 2020.3. Les efforts d’information réduisent les déficits de connaissance des producteurs et des consommateurs et contribuent ainsi à une utilisation plus efficace de l’énergie, sans qu’il en résulte de frais allant au-delà de la mise à disposition de l’information.

Incertitudes

L’analyse d’impact des différentes me­sures étudiées met aussi en lumière les ­incer­titudes dont doivent s’accommoder les ­politiques pour prendre leurs décisions aujourd’hui. Les différents effets que la plupart d’entre elles génèreront dépendent de toute une série de facteurs imprévisibles: réaction des acteurs à des signaux de prix (élasticité), éventuels effets d’aubaine liés aux mesures de promotion, effets rebond
L’effet rebond définit une situation dans laquelle les économies d’énergie réalisées, grâce au progrès tech-nologique par exemple, sont compensées, voire sur-compensées par une utilisation ou une consommation accrue (dédoublement des appareils dans les ménages, p. ex.), avec pour conséquence, le cas échéant, une augmentation au lieu d’une baisse de la consommation énergétique. des mesures d’efficacité énergétique, progrès technologiques à venir, asymétrie de l’infor-mation entre les entreprises et les autorités d’exé­cution (dans le cadre des conventions d’objectifs, p. ex.), etc. Compte tenu de ces incertitudes, le Conseil fédéral veut analyser régulièrement les effets des mesures et leur coût après leur entrée en vigueur.

Objectif de l’analyse des mesures et délimitation par rapport à d’autres études

L’objectif de l’analyse économique est de contribuer à optimiser la sélection et les modalités des mesures de la Stratégie énergétique 2050, en mettant en relation, autant que possible, les avantages dans chaque cas avec les coûts occasionnés. Cette analyse complète ainsi les deux études des bureaux Prognos et Ecoplan (voir tableau 1).Les études réalisées par Prognos dans le cadre des perspectives énergétiques visent 
à déterminer l’effet énergétique des mesures proposées, de même que les frais d’investis­sement et d’exploitation directs (découlant de la politique énergétique) des installations de production de courant et des techniques 
à haut rendement énergétique. Prenant appui sur les résultats des études de Prognos, Ecoplan analyse les effets sur le bien-être, 
le PIB et d’autres données économiques à l’aide d’un modèle d’équilibre . Ce 
type de démarche ne permet, toutefois, pas d’analyser dans le détail les mesures en discussion. Dans son modèle, Ecoplan n’exa­mine pas le dispositif proposé par le Conseil fédéral, mais une taxe hypothétique sur le CO2 et le courant. Ce mode opératoire tend toutefois à sous-estimer les coûts économiques des différents scénarios, étant donné qu’une taxe est théoriquement l’ins­trument le plus efficace du point de vue économique. En outre, les effets des mesuresretenues au niveau politique sur la structure sectorielle, le commerce extérieur et la répartition peuvent s’écarter considérablement de ceux d’une taxe hypothétique. Enfin, les études d’Ecoplan se fondent exclusivement sur la variante de l’offre C, qui prévoit la cons-truction de centrales à gaz à cycle combiné sans accélérer le développement des énergies renouvelables.Il convient aussi de signaler qu’aucune des trois études ne propose une analyse 
utilité-coût de la sortie prévue du nucléaire (pas de nouvelles centrales). Dans les études de Prognos et d’Ecoplan, le scénario de ré-férence (Poursuite de la politique énergé-
tique actuelle) propose la continuité sans nouvelles mesures et sans nouvelles centrales nucléai-res. Aucun scénario ne prévoit la construction de nouvelles centrales nu-cléaires. Par voie de conséquence, les coûts et l’utilité de la renonciation à de nouvelles centrales nucléaires ne sont pas analysés dans le cadre de ces études.

Perspectives

Les mesures de la Stratégie énergétique 2050 ont pour but de relever les défis découlant de la sortie du nucléaire décidée par le Conseil fédéral et le Parlement. Elles visent à garantir le haut niveau de sécurité de l’approvisionnement, tout en tenant compte de deux autres contingences de la politique énergétique: l’abandon du nucléaire ne doit pas entraîner d’augmentation des émissions de CO2 ou des importations d’électricité. 
Cumulées, ces trois contraintes font que le coût de la nouvelle politique énergétique pourrait être considérable.Dans ce contexte, il convient de tenir compte des surcoûts inutiles économiquement et de les éviter autant que faire se 
peut; ils pourraient résulter de l’entrelacs 
des instruments mis en œuvre, à la fois 
nombreux et complexes. De plus, le risque existe de voir certains instruments confisqués par les groupes d’intérêts les mieux 
organisés et informés, aux dépens de l’économie nationale.Pour parer à ce genre de dérive, il faudrait soumettre chaque mesure à un test coût-
efficacité rigoureux au niveau fédéral, voire cantonal. La densité réglementaire des nouvelles mesures devrait être limitée et l’effet de chacune d’entre elles réexaminé à intervalles réguliers.

Tableau 1: «Études sur les effets de la nouvelle stratégie énergétique»

Encadré 1: Grille d’analyse pour évaluer 
les mesures

Grille d’analyse pour évaluer 
les mesures

− Objectifs: quels sont les objectifs exacts 
de la mesure?

− Échec du marché/de la réglementation: la mesure corrige-t-elle les défaillances du marché ou les failles de la ­réglementation, et améliore-t-elle ainsi l’efficacité économique?

− Réalisation des objectifs: comment la mesure contribue-t-elle à un approvisionnement énergétique sûr, économique et compatible avec les impératifs de la protection de l’environnement au sens des objectifs de la législation sur l’énergie? Quels conflits d’intérêts et quels coûts économiques peut-elle susciter?

− Autres conséquences: y a-t-il, au-delà des effets sur les objectifs de la politique énergétique, d’autres conséquences économiques notables pour l’État, l’économie et la société?

− Risques/incertitudes: de quels risques et incertitudes faut-il tenir compte lors de l’évaluation de la mesure? Quelles sont les connaissances qui font défaut?

Encadré 2: Bibliographie

Bibliographie

− Ecoplan, Energiestrategie 2050 – volkswirtschaftliche Auswirkungen, 12 septembre 2012.

− SuisseEnergie, Contributions globales aux cantons ­selon l’art. 15 LEne. Analyse de l’efficacité des programmes cantonaux d’encouragement. Résultats de l’enquête 2010, juillet 2011.

− Infras / Ecosens, Energiestrategie 2050: Umwelt­analyse und Bewertung der Massnahmen, 
12 septembre 2012.

− Prognos, Die Energieperspektiven für die Schweiz bis 2050: Energienachfrage und Elektrizitätsangebot 2000–2050, 12 septembre 2012.

− Seco, Analyse des conséquences économiques 
des ­mesures prévues dans le cadre de la stratégie ­énergétique 2050, 19 septembre 2012.