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Plateforme de politique économique

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Les stratégies de croissance cantonales ont été présentées dans le cadre d’une série qui a occupé les quinze derniers numéros de cette ­revue. L’article ci-contre, en forme de conclusion, replace les stratégies cantonales dans le contexte de la politique de croissance nationale. Après avoir montré pourquoi celles-ci sont judicieuses d’un point de vue éco­nomique et institutionnel, il explique ce sur quoi elles se fondent et comment il convient de les concevoir pour maximiser leur ­effet.

Comme Silvan Lipp (2012) l’explique, le concept de la compétitivité en tant qu’idée directrice de la politique économique nationale s’est progressivement imposé en Suisse dès le début des années nonante. Il s’agissait d’améliorer la compétitivité internationale en renforçant la concurrence sur le marché intérieur. Cette réorientation fondamentale de la politique économique est intervenue à un moment où la notion de compétitivité s’est précisée en sciences économiques, traçant ainsi un cadre analytique susceptible de montrer la voie à suivre en politique économique
Voir, par exemple, Porter (1990), Borner et al. (1990).. Simultanément, la rapide mondialisation – provoquée par des événements comme la chute du mur de Berlin ou l’intégration graduelle de la Chine, de l’Inde et d’autres pays émergents dans l’économie mondiale – ainsi que la diffusion et l’utilisation de plus en plus intensive des nouvelles technologies d’information et de communication ont radicalement modifié les réalités économiques.La Confédération a réagi en lançant diverses initiatives parmi lesquelles il convient de citer le programme de revitalisation de la conjoncture lancé à la suite du rejet de l’Accord sur l’Espace économique européen en 1992 – lequel devait amener un renouveau économique et rendre de nombreux domaines eurocompatibles –, l’introduction en 2003 d’une politique des dépenses déterminée par les exigences du frein à l’endettement et la formulation d’une politique de croissance explicite. Cette dernière constituait notamment une réponse stratégique à la persistance de la morosité économique suisse durant les années nonante. Selon le rapport rédigé en 2002
Département fédéral de l’économie (2002)., «dans un sens dynamique, qui dit accroissement (ou maintien) de la compétitivité, dit accroissement de la productivité.» Aussi bien le concept de compétitivité que celui de gains de productivité n’étaient alors pas compris comme un but en soi, mais comme un instrument 
destiné à maintenir ou augmenter la prospérité et à préserver l’emploi à un haut niveau. La majeure partie du rapport était consacrée aux pistes concernant les moyens d’accélé-rer les gains de productivité. Une importance particulière était accordée au maintien de la flexibilité du marché de l’emploi, à l’intensification de la concurrence sur le marché intérieur ainsi qu’à l’assainissement et à l’optimisation des finances
Groupe de travail interdépartemental «Croissance» (2004)..De nombreux cantons se sont inspirés du train de mesures en faveur de la croissance adopté par le Conseil fédéral pour définir leur politique économique et ont lancé des programmes similaires à leur échelle. Qu’ils s’appellent stratégie d’expansion, politique de croissance ou stratégie de développement économique, tous visent à renforcer la compétitivité régionale. Leur point commun est de fixer des objectifs stratégiques en matière de développement économique et de les accompagner de mesures destinées à renforcer l’attrait de la place économique régionale, à préserver ou améliorer le niveau de prospérité et à assurer des emplois aux habitants du canton concerné.

Avantages et risques des stratégies de croissance pour la société et la politique

La politique et l’administration ont sûrement un rapport ambivalent avec une stratégie de croissance formulée concrètement puisqu’elles en sont les initiatrices, alors que c’est la société qui en profite. Pour les autorités et la politique, une stratégie de croissance facilite d’une part le pilotage de la politique économique et la communication avec le public. Elle permet également de 
regrouper des initiatives en matière de politique économique, montre la voie à suivre dans l’application des lois fédérales et crée, au bout du compte, un cadre cohérent en mettant en évidence les conflits d’objectifs de la politique économique. Une telle stratégie met, d’autre part, la politique et l’administration devant leurs responsabilités vis-à-vis de la société et les oblige à rendre des comptes. Les tâches relevant de la politique économique deviennent ainsi plus facilement contrôlables; les résultats obtenus par les milieux politiques et l’administration sont alors mesurables à l’aune des objectifs stratégiques qu’ils ont eux-mêmes fixés.Le succès de la stratégie de croissance du Conseil fédéral et les nombreuses initiatives cantonales permettent de conclure que les avantages d’une stratégie de politique économique claire sont supérieurs aux risques. Les aspects suivants sont décisifs pour qu’une stratégie de croissance soit efficace: elle devrait être conçue et formulée le plus simplement possible et se concentrer sur quelques objectifs et mesures particulièrement importants – et aisément contrôlables dans l’idéal. Elle devrait, en outre, coïncider avec la planification de la législature, l’administration et les divers départements politiques se coordonnant pour lui offrir un large soutien. L’acceptation politique, condition essentielle au succès d’une telle stratégie, n’en serait que meilleure.

Prérequis économiques et institutionnels pour les stratégies de croissance cantonales

Pour élaborer une stratégie et fixer des objectifs stratégiques, il faut logiquement que les processus de croissance soient pour une large part définis régionalement et puissent donc aussi être influencés dans ce même cadre. Par ailleurs, les acteurs con-
cernés doivent disposer d’une liberté d’action et d’une marge de manœuvre insti-
tutionnelle suffisanteS pour mobiliser les 
ressources nécessaires à la réalisation des 
objectifs.Pour commencer, une stratégie de croissance cantonale n’a un sens que si les principaux déterminants et les ­facteurs d’implantationdéploient essentiellement leurs effets au niveau régional. Si la croissance régionale de la valeur ajoutée et de l’emploi ainsi que les facteurs d’implantation dépendent majoritairement de facteurs nationaux, voire internationaux, il est inutile de définir une stratégie de croissance régionale ou cantonale; la conduite de la politique économique devrait être transférée au niveau supérieur suivant. Une analyse de type structurel-résiduel montre, cependant, que la croissance régionale de l’économie et de l’emploi dépend largement de la structure économique régionale – plus précisément de la structure sectorielle – ainsi que d’effets spécifiques à la région (facteurs d’implantation), alors que les facteurs nationaux ou internationaux n’ont qu’un IMPACT limité
Müller et Eichler (2008), Eichler et al. (2006), Kitson et al. (2004).. L’une des principales conditions à la formulation de stratégies de croissance régionales ou cantonales est donc remplie, à savoir le caractère essentiellement régional du processus de croissance et de la compétitivité ainsi que la possibilité d’agir à ce niveau.L’existence au niveau régional de pos-
sibilités d’aménagement de la politique économique constitue une 
deuxième condition importante. Ici également, une stratégie cantonale serait inutile si les acteurs concernés ne disposaient pas d’une marge de manœuvre politique et 
institutionnelle. Or, le système fédéral accorde aux cantons des responsabilités et des compétences étendues en matière de politique économique. Ils possèdent, par exemple, une marge de manœuvre importante en matière d’application du droit fédéral, particulièrement en ce qui concerne l’organisation et les processus d’exécution. Grâce à leur souveraineté fiscale, ils disposent également d’instruments leur permettant d’améliorer l’attrait de leur place économique. Les politiques de la forma-tion, de la construction et de l’aménagement du territoire, ainsi que la police du commerce, forment quelques-uns des autres domaines dont les cantons sont responsables. Ces derniers peuvent, en outre, prendre des participations stratégiques dans des entreprises, pour autant que cela ne 
soit pas en contradiction avec la liberté économique. De nombreux cantons ont pris des participations substantielles dans les banques cantonales ou dans les entreprises d’infrastructure (transport, énergie, élimination des déchets, etc.). Les stratégies économiques ou de croissance cantonales sont donc également judicieuses d’un point de vue politique et institutionnel.

De la compétitivité régionale à la stratégie de croissance régionale

De nombreuses études théoriques ou empiriques s’intéressent à la croissance économique et à la compétitivité d’un pays, ainsi qu’aux facteurs qui les déterminent. Elles restent, en revanche, rares sur le plan régional. L’approche est donc très éclectique: elle se fonde, d’une part, sur le modèle explicatif de divers courants théoriques de l’économie de croissance et, d’autre part, sur des analyses empiriques. Ces dernières peuvent reposer sur des régressions de croissance régionales ou sur des analyses comparatives, autrement dit sur la comparaison et le suivi systématiques des facteurs d’implantation des sites en concurrence
Voir, par exemple, Martin (2002)..Dans le contexte régional, la politique économique devient automatiquement politique d’implantation. Les facteurs de production traditionnels, à savoir le travail, le capital et la technologie, ne sont plus le point de départ, mais le résultat ou le fruit d’une politique d’implantation couronnée de succès. C’est le cas lorsqu’elle parvient à attirer de la valeur ajoutée supplémentaire susceptible de profiter aux habitants de la région.En Suisse, les aspects suivants sont décisifs pour la compétitivité régionale et l’attrait d’un site
Müller et Eichler (2008).:

  • savoir et innovation (infrastructure de 
formation, dépenses R&D, etc.);
  • accessibilité nationale, internationale et intercontinentale;
  • imposition des entreprises et main-d’œuvre qualifiée;
  • réglementation (marché du travail et des biens, branche);
  • qualité de vie (offre culturelle, zones de détente, etc.).

D’autres facteurs ont naturellement une influence sur la compétitivité régionale et l’attrait d’un site. Il n’en reste pas moins que ceux précités expliquent dans une large 
mesure la performance économique d’une région (voir graphique 1).Pour formuler une politique de croissance cohérente, il faut commencer par identifier et analyser les facteurs d’implantation et de croissance. Une stratégie appropriée est toujours spécifique au contexte et se fonde sur une combinaison variable de facteurs d’implantation et de conditions-cadres. Étant donné qu’il n’existe pas de modèle optimal universel, chaque région ou canton doit se positionner individuellement dans la con-currence entre les sites, avec ses avantages et inconvénients propres. La structure sectorielle adoptée est donc souvent étroitement liée à l’évolution historique. Les facteurs d’implantation d’une région touristique diffèrent évidemment de ceux d’une région comptant, par exemple, une forte proportion de prestataires de services financiers. Le concept de compétitivité régionale doit dès lors être complété, dans la pratique, par la dimension spatiale ou géographique. Celle-ci peut être, dans une ­première étape, représentée de façon relativement simple en construisant un graphique muni de deux axes: l’un pour la densité de la population et l’autre pour le niveau ou la croissance du PIB par habitant (voir graphique 2). Un canton ou une région peut ainsi se positionner stratégiquement dans ce système. Dans une deuxième étape, des ­stratégies de développement économique peuvent être élaborées en fonction des caractéristiques de la région. Deux éléments sont donc essentiels pour formuler une stratégie: il s’agit premièrement d’identifier les conditions-cadres et les facteurs d’implantation, puis de procéder à une analyse des options stratégiques en fonction du contexte spatial.

Conclusion

Le système fédéral suisse convient parfaitement pour analyser les facteurs d’implantation. Les cantons sont, d’une part, en compétition sur les facteurs mobiles. Étant donné que les frontières naturelles ou fonctionnelles ne coïncident pas forcément avec les frontières politico-administratives, ils sont, d’autre part, obligés de collaborer étroitement pour profiter des externalités positives et des retombées économiques. Ce qui a déjà souvent été dit reste valable: le système fédéral suisse est un laboratoire intéressant où les bonnes solutions s’imposent face à la concurrence et peuvent éventuellement être copiées. Ce processus ne peut que s’enrichir des stratégies de croissance et de développement économique formulées par les cantons.

Graphique 1: «Processus régional de valeur ajoutée»

Graphique 2: «Type de régions selon le niveau de revenu et de développement et selon la densité de la population»

Encadré 1: Bibliographie

Bibliographie

  • Borner S., Brunetti A. et Straubhaar T., Die Schweiz AG – vom Sonderfall zum Sanierungsfall, Zurich, 1990.
  • Eichler M., Grass M., Blöchliger H. et Ott H., Research Program «Policy and Regional Growth» Determinants of Productivity Growth, BAK Report 2006/1, Bâle.
  • Département fédéral de l’économie, Le rapport sur la croissance. Déterminants de la croissance économique de la Suisse et jalon pour une politique économique axée sur la croissance, 2002.
  • Groupe de travail interdépartemental «Croissance», Train de mesures du Conseil fédéral: description détaillée et état de la mise en œuvre à la fin 2004, 2004.
  • Kitson M., Martin, R. et Tyler P., «Regional Competitiveness: An Elusive yet Key Concept?», Regional Studies, 38.9, 2004.
  • Lipp S., Standort Schweiz im Umbruch. Etappen der Wirtschaftspolitik im Zeichen der Wettbewerbsfähigkeit, Zurich, 2012.
  • Martin R. L., A Study on the Factors of Regional Competitiveness – A draft final report for the European Commission Directorate-General Regional Policy, Cambridge, 2002.
  • Müller U. et Eichler M., «La compétitivité régionale», La Vie économique, 3-2008.
  • Porter M., «The Competitive Advantage of Nations», Harvard Business Review, 1990.

Chef de la Direction du travail, Secrétariat d’État à l’économie (Seco), Berne

Chef de la Direction du travail, Secrétariat d’État à l’économie (Seco), Berne