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La Stratégie énergétique 2050: le regard de l’économie

La Stratégie énergétique 2050 du Conseil fédéral interpelle la politique, l’économie et les consommateurs. La production d’électricité à partir des nouvelles énergies renouvelables, dont la densité énergétique est inférieure à celle des agents énergétiques classiques, nécessite davantage de capitaux. Des investissements sont également nécessaires pour développer les réseaux et fournir les capacités de compensation exigées par la sécurité de l’approvisionnement, ainsi que pour améliorer l’efficacité énergétique des agents fossiles.

Les installations photovoltaïques et éoliennes ne peuvent produire de l’électricité que lorsque les conditions météorologiques sont favorables. Sans mesures de compensation appropriées, l’aide à ces installations risque de devenir permanente. Keystone

Afin d’évaluer les chances et les risques de la Stratégie énergétique 2050, le canton d’Argovie, le WWF Suisse et Economiesuisse ont lancé le «Trialogue nouvelle politique énergétique»[1]. Cette initiative a rassemblé, outre les représentants de trois organisateurs, des spécialistes des questions énergétiques issus de neuf autres associations ou organisations. Les discussions ont permis d’analyser, selon différents points de vue, les idées de base de la Stratégie énergétique 2050 et les conditions de sa réussite concrète dans la perspective des principaux objectifs (sortie du nucléaire et réduction des émissions de CO2), ainsi que l’impact des mesures nécessaires sur l’économie, la société et l’environnement [2]

Important potentiel dans le domaine des agents énergétiques fossiles

D’après les estimations des participants au Trialogue, l’industrie, les transports, les ménages et les services recèlent un important potentiel de réduction de la demande en agents énergétiques fossiles et d’amélioration de l’efficacité énergétique. Pour exploiter ce potentiel, la solution optimale serait d’adhérer au système d’échange de quotas d’émission de l’UE (EU-ETS), dès qu’il fonctionnera réellement.Un tel système suppose, toutefois, des frais de transaction. Pour les émetteurs qui n’y participent pas – par exemple pour des raisons économiques ou pratiques –, on peut envisager des taxes sur les émissions et des redevances incitatives. Ces instruments ont toutefois des impacts en termes de répartition, qui apparaissent même pour les taxes incitatives avec remboursement complet. Les répercussions sont d’autant plus importantes que les taxes sont élevées et qu’il existe des possibilités d’en être exonéré. Il faut donc les analyser soigneusement au préalable afin d’éviter les effets «indésirables» sur l’économie et la société.Les normes techniques minimales peuvent être des mesures appropriées s’il y a des déficits d’information ou si des raisons économiques relevant du comportement empêchent les améliorations de l’efficacité ou la réduction de la demande. Des effets de rebond liés aux améliorations d’efficacité sont la règle, mais leurs répercussions sont souvent surestimées[3]. Il faut cependant toujours tenir compte du fait que, les agents énergétiques étant demandés pour satisfaire des besoins, les consommateurs devraient aussi être prêts à contribuer de leur côté.

Pourquoi pas un système de contrats d’objectifs?

Les destinataires potentiels apprécient bien évidemment les subventions. Celles-ci faussent toutefois la concurrence, puisque leurs coûts doivent être supportés par les entreprises concurrentes et les ménages privés; elles ont, en outre, un effet d’entraînement. Le versement de subventions ne se justifie donc qu’en présence d’un manque d’information important ou d’obstacles économiques comportementaux – comme dans le domaine du bâtiment – empêchant d’exploiter à fond le potentiel de réduction de la consommation et d’amélioration de l’efficacité. Si l’ampleur des effets d’entraînement inévitables est difficile à estimer a priori, l’expérience des contrats d’objectifs est en revanche positive, comme le montre le modèle de l’Agence de l’énergie pour l’économie (AEnEc). Il serait donc intéressant d’étudier un système de contrats d’objectifs, éventuellement associé à des certificats négociables.

Techniquement, remplacer l’électricité d’origine nucléaire est possible

L’évolution future de la demande d’électricité fait l’objet d’estimations variables; il y a, toutefois, unanimité sur son potentiel de réduction et sur les améliorations dont l’efficacité peut bénéficier. Le remplacement de l’électricité d’origine nucléaire par des énergies renouvelables est considéré comme possible sur le plan technique. Même en ce qui concerne le catalogue de mesures envisageables dans le secteur de l’électricité, les participants plaident pour le développement systématique d’instruments relevant de l’économie de marché. Cette exigence vaut en particulier pour les modalités de la rétribution à prix coûtant du courant injecté (RPC). Les premières mesures à prendre dans ce sens seraient d’accélérer l’adaptation à la baisse du coût des installations, d’encourager les productions adaptées aux besoins et d’instaurer une participation des nouvelles énergies renouvelables aux coûts générés par les prestations du système. À l’avenir, la promotion des installations photovoltaïques et éoliennes devrait, au minimum, passer par des appels d’offres ouverts à la concurrence et portant sur les volumes nécessaires pour remplacer l’électricité produite par les centrales nucléaires.

Des problèmes non résolus pour le solaire et l’éolien

Les installations photovoltaïques et éoliennes ne peuvent produire de l’électricité que dans des conditions météorologiques favorables. En raison toutefois de leur structure de coûts, si leur part dans la production électrique augmente, le prix du courant baisse quand elles en produisent. Les consommateurs ne peuvent, cependant, profiter de ces réductions temporaires que s’ils ont accès aux bourses de l’électricité.La baisse parfois forte du prix de l’électricité, due à la pléthore de l’offre, explique le problème de «missing money». Celui-ci compromet le modèle économique actuel des exploitants de centrales classiques, de même que le maintien des capacités de compensation et de réseau nécessaires à la sécurité de l’approvisionnement. Il rend aussi plus difficile le refinancement des installations photovoltaïques et éoliennes par les recettes obtenues lorsque les conditions de production sont favorables. Sans aides, ces installations resteront longtemps rentables uniquement pour les investisseurs dont la demande propre coïncide assez bien avec la production volatile d’électricité. Le soutien à ces installations «menace» de devenir permanent.Une rétribution fondée uniquement sur la production d’électricité accélère certes le développement des capacités de production à partir des nouvelles énergies renouvelables et garantit un rendement aux investisseurs, mais elle entraîne aussi toute une série d’effets non recherchés et hautement indésirables du point de vue du système. Le financement des réseaux et des capacités de compensation est plus difficile et les centrales classiques ne sont plus rentables, pas même les centrales de pompage-turbinage et les centrales hydrauliques. Il faut, de ce fait, un nouveau type de marché de l’électricité, qui tienne compte de l’évolution de la situation et du contexte européen. L’apport, fluctuant et difficilement prévisible, des installations photovoltaïques et éoliennes doit absolument être mieux intégré au marché de l’électricité et donc s’adapter au fonctionnement de l’ensemble du système. Sans une révision en profondeur du régime de l’électricité, la construction de nouvelles installations photovoltaïques et éoliennes entraînera nécessairement de graves problèmes économiques. Dans le cadre de ce nouveau régime, il faudrait, par exemple, étudier le passage d’un pilotage par le prix à un pilotage par le volume pour la RPC, tout en garantissant les acquis. D’autres éléments, comme les marchés de capacités ou les marchés élargis de l’énergie de réglage, nécessitent des analyses plus poussées[4]

De quoi a besoin la nouvelle politique énergétique pour réussir?

Avec les mesures issues du scénario Mesures politiques du Conseil fédéral (PCF), prévu pour jusqu’en 2020, il n’est possible d’atteindre que la moitié des objectifs quantitatifs de réduction. La deuxième moitié devrait être obtenue, selon le scénario Nouvelle politique énergétique (NPE), par des mesures «appropriées» entre 2020 et 2050. Le pas-sage d’un système de prescriptions, d’aides et de taxes à un système de pilotage – par exemple par l’usage accru de taxes ou par une transformation du système fiscal dans un sens écologique – est au cœur des mesures proposées par la NPE. Pour garantir la prévisibilité nécessaire aux décisions des investisseurs et des acheteurs de biens de consommation durables, il serait toutefois souhaitable que la concrétisation de la NPE et la discussion de principe sur l’impact économique global d’un système de pilotage aient lieu rapidement.Malgré les impondérables touchant l’évolution dans les décennies à venir, il ne faut pas renoncer à réorienter le système énergétique, puisque c’est techniquement possible. Toutefois, étant donné l’éloignement dans le temps des objectifs, il convient de prendre en compte aussi bien l’évolution, difficilement prévisible, du cadre indiqué dans les documents mis en consultation – évolution démographique, croissance économique, cours mondiaux des agents énergétiques, conventions internationales sur la protection du climat, progrès techniques – que les conflits d’objectifs entre économicité, sécurité de l’approvisionnement et acceptabilité environnementale et sociale (voirencadré 3). Une pesée des intérêts reste donc nécessaire pour toutes les décisions concernant la nouvelle politique énergétique. Puisque l’on ne peut pas encore planifier en détail la mise en œuvre de la Stratégie énergétique 2050, il sera toujours indispensable, grâce à un monitorage permanent, d’adapter régulièrement les objectifs partiels et les mesures prévues à l’évolution réelle.Les coûts occasionnés par la transformation du système énergétique doivent être transparents. Du point de vue microéconomique, ils reposent sur la valeur des facteurs utilisés dans le processus de production; dans le domaine énergétique, ils correspondent surtout aux dépenses liées aux agents énergétiques et aux prestations fournies. Au niveau macroéconomique, ces coûts découlent des inefficacités. Des facteurs de production rares sont utilisés plus que nécessaire, ce qui entraîne des désavantages pour l’économie nationale, parce qu’ils ne peuvent plus servir à produire d’autres biens.Les investissements qui permettraient d’améliorer l’efficacité énergétique ne sont plus disponibles pour d’autres investissements. Le prix élevé des agents énergétiques nuit à la compétitivité internationale des entreprises et réduit les possibilités pour les ménages privés d’acheter d’autres biens de consommation. Si le coût de l’énergie augmente alors que l’efficacité énergétique s’améliore, son évolution à long terme dans d’autres sphères économiques sera décisive, entre autres, pour la compétitivité des entreprises suisses.

Le message du Conseil fédéral peut être amélioré

Le Trialogue a mis en évidence les interdépendances qui conditionneront la réussite de la Stratégie énergétique 2050. Le message du 4 septembre 2013 ne les précise pas davantage. Il n’aborde pas non plus de manière approfondie l’impact économique des taxes et des subventions, ni l’effet que produira l’augmentation de la part des nouvelles énergies renouvelables subventionnées sur la production d’électricité en Europe. Il propose certes des améliorations ponctuelles et des adaptations évidentes du système de taxes et d’aides présenté dans le projet mis en consultation, mais il néglige une chose nécessaire, l’ordre de priorité. Sans un nouveau régime de l’électricité, prenant également en compte la production à partir des énergies renouvelables, l’aide à ces dernières entraînera des coûts élevés pour l’économie nationale, mais dont l’estimation est encore impossible à l’heure actuelle.

 

 

  1. Le rapport final, avec la liste des participants et les résultats détaillés, peut être consulté à l’adresse http://www.energietrialog.ch. []
  2. Matériellement, la discussion des spécialistes s’est fondée sur les hypothèses, les objectifs partiels formulés pour atteindre les objectifs généraux ainsi que les mesures proposées dans le projet du 28 septembre 2012 mis en consultation et dans la documentation annexe.. []
  3. Voir K. Gillingham et al., «The rebound effect is overplayed», Nature, n° 493, 2013, p. 475 s. []
  4. Voir par exemple U. Meister, Keine Energiewende im Alleingang, Avenir Suisse, Zurich, 2013. []

Professeur émérite, ancien directeur du Centre de recherches conjoncturelles de l’EPFZ, chargé de recherche à l’université de Saint-Gall

Encadré 1

Le système d’échange de quotas d’émission de l’UE n’a que peu d’effet

Différents facteurs sont responsables du peu d’effet obtenu jusqu’à présent par l’EU-ETS: le grand nombre de certificats d’émission, la faiblesse conjoncturelle actuelle et surtout l’aide excessive au solaire et à l’éolien en Allemagne. Comme le total des certificats est fixé au niveau de l’UE, l’électricité subventionnée par des rétributions à prix coûtant en vertu de la loi allemande sur les énergies renouvelables (EEG) réduit la production d’électricité à partir des énergies fossiles, mais entraîne dans toute l’UE une baisse de prix des certificats d’émission. Cette dernière facilite l’achat de certificats et permet à d’autres pays européens d’émettre le CO2 «épargné» en Allemagne. Les aides octroyées outre-Rhin amenuisent ainsi les chances, sur le marché, de l’électricité produite à partir des énergies renouvelables, qui ne bénéficie pas d’autant de subventions dans le reste de l’Europe.

Encadré 2

Exemple: les émissions des véhicules hybrides

Des normes techniques minimales ne sont pas automatiquement suffisantes pour atteindre les objectifs visés. Ainsi, la transposition des prescriptions de l’UE relatives aux émissions des véhicules à moteur ne garantit en rien que les rejets reculent dans la mesure attendue. Selon le règlement ECE R101, la consommation de carburant calculée avec le nouveau cycle européen de conduite (NEDC) peut être réduite en fonction de l’autonomie électrique d’un véhicule, soit d’un facteur 2 pour une autonomie électrique de 25 km et d’un facteur 3 pour une autonomie de 50 km. L’industrie automobile va tirer parti de cette possibilité et proposer davantage de véhicules hybrides rechargeables. Toutefois, en raison du poids supplémentaire lié au moteur électrique et aux batteries, ceux-ci devraient, dans des conditions d’utilisation réalistes, consommer nettement plus de carburant que ne le suggère la valeur calculée pour la limite d’émission. Afin d’atteindre les réductions de CO2 visées, il faudrait donc introduire en plus des taxes influant sur l’utilisation de la voiture. Le prix d’achat élevé de ces véhicules aura cependant des répercussions sur la demande des ménages privés, avec l’impact qui en découle sur la création de valeur ajoutée intérieure.

Encadré 3

Beaucoup d’interrogations par rapport aux modélisations

Pour calculer le coût économique de la Stratégie énergétique 2050, il faudrait le comparer à celui de l’évolution sans cette nouvelle stratégie. Comme on ne peut pas prévoir plusieurs décennies à l’avance les changements qui toucheront l’économie, la société et la technique, une telle comparaison est impossible. On essaie certes de résoudre ce problème à l’aide de modèles qui s’appuient sur les données du passé et opèrent en partie avec des hypothèses éloignées de la réalité, mais les résultats de ces modélisations doivent être considérés avec une très grande prudence a.

a Voir par exemple S. Borner et al., Volkswirtschaftliche Auswirkungen der Energiestrategie 2050 des Bundesrates, Bâle, 2012, p. 43ss et en particulier p. 94ss.

Professeur émérite, ancien directeur du Centre de recherches conjoncturelles de l’EPFZ, chargé de recherche à l’université de Saint-Gall