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Il serait important d’encourager fiscalement la recherche, le développement et l’innovation, surtout pour les PME suisses

En Suisse, les entreprises qui proposent de nouvelles applications commercialisables ne sont guère encouragées. C’est même l’un des rares pays membres de l’OCDE à renoncer aux incitations fiscales. Parallèlement aux travaux concernant la troisième étape de la réforme de la fiscalité des entreprises, le Conseil fédéral a été chargé d’élaborer un rapport sur l’encouragement fiscal de la recherche, du développement et de l’innovation. Quelle tournure concrète pourrait prendre un tel encouragement?

Recherche, développement et innovation (R&D&I) sont des facteurs cruciaux pour accroître les capacités technologiques d’un pays[1]. Ils n’affectent pas seulement le progrès technologique et la productivité, mais également la compétitivité internationale, la croissance et l’emploi.

Ces dernières années, on observe une dispersion mondiale des activités de R&D&I dans tous les espaces économiques. Alors qu’autrefois les activités novatrices passaient plutôt pour stationnaires et se concentraient la plupart du temps au siège principal d’une société, elles sont désormais disséminées un peu partout, principalement parce que les technologies de l’information et de la communication sont devenues meilleur marché. On constate alors qu’à part les coûts moindres et l’accès aux marchés locaux, le facteur décisif pour le choix d’une implantation est la présence de spécialistes. La main-d’œuvre qualifiée et la présence de concurrents en R&D&I permettent l’émergence de centres technologiques disposant d’une expertise particulière, les pôles du savoir («knowledge clusters»), qui attirent d’autres activités spécialisées dans le même domaine. À titre d’exemples, citons Bâle, Boston ou la Silicon Valley.

Promouvoir l’innovation est payant, en termes économiques

D’après de nombreuses études, la Suisse est l’un des pays qui connaît la plus forte capacité d’innovation. Du fait qu’elle est trop petite pour la production de masse et qu’elle ne dispose pas non plus de réserves importantes de matières premières, elle ne peut réussir qu’en mettant au point des produits, procédés et technologies novateurs. Il s’agit là incontestablement d’une condition essentielle à sa croissance économique, au maintien de ses emplois et à sa prospérité. Recherche, développement et innovation sont donc des biens publics, d’une certaine manière, et devraient être encouragés par l’État dans la mesure nécessaire là où l’économie privée se heurte à ses limites (d’efficacité). Comme les secteurs novateurs connaissent des rendements supérieurs à la moyenne par rapport aux ressources engagées, il est judicieux que l’État canalise les ressources dans les domaines où les meilleurs résultats macroéconomiques sont obtenus. L’avantage pour le pays est évident; il est donc raisonnable de promouvoir l’innovation de façon ciblée.

Coup d’œil à l’étranger

Plusieurs économies développées misent déjà avec succès sur l’encouragement accordé par l’État aux activités d’innovation. Comme les subsides officiels directs (autrement dit
les subventions) sont de plus en plus considérés avec scepticisme à cause de leur subjectivité, plusieurs pays font appel depuis quelques années aux incitations fiscales spécifiques. À l’heure qu’il est, la plupart des États de l’OCDE connaissent ce système[2]. Quant à l’UE, elle propose à ses membres, dans sa stratégie «Europe 2020», d’instaurer des incitations fiscales et financières en faveur du secteur privé[3]. Parmi les grandes nations industrielles de l’UE, seules l’Allemagne, la Suède et la Finlande ont renoncé jusqu’ici à ce système (voir graphique 1).

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Les PME sous pression

Les grandes entreprises peuvent disséminer sans trop de difficultés leurs activités de R&D&I dans le monde entier et profiter ainsi des incitations fiscales offertes à l’étranger. Les petites et moyennes entreprises (PME) suisses souffrent en revanche d’un handicap, puisque leurs activités se déroulent sur le territoire national. Le coût très élevé des R&D&I, la force du franc et les limites de financement existantes font qu’elles ne peuvent pas s’y consacrer dans une mesure optimale du point de vue économique et entrepreneurial. Or, les PME sont très importantes pour le développement de nouvelles technologies; elles sont l’un des principaux moteurs de croissance du pays. Quand elles réduisent les R&D&I, y mettent fin ou les délocalisent à l’étranger, le site de production suisse s’en ressent, de même que le nombre d’emplois offerts.

Le système actuel d’encouragement ­direct des projets

La Suisse tente, à juste titre, de renforcer la qualité de sa place économique par une politique ciblée de la formation, de la recherche et de l’innovation. Il s’agit pour elle de conserver sa position de pointe à moyen et à long termes. La Confédération soutient plus particulièrement la recherche fondamentale et la relève scientifique en versant quelque 3 milliards de francs aux hautes écoles et au Fonds national de la recherche scientifique. Ce dernier soutient aussi des projets de recherche à long terme sur des sujets stratégiquement importants pour l’avenir de la science, de l’économie et de la société suisses. Les activités de R&D&I vouées aux applications commercialisables sont en revanche soutenues par la Commission pour la technologie et l’innovation (CTI), qui dispose d’un budget annuel de 100 millions de francs pour satisfaire les demandes. La condition pour obtenir un financement de la CTI est qu’il y ait collaboration entre une entreprise et une haute école, et que l’en­treprise assume au moins 50% des charges totales.

L’encouragement de projets par la CTI est juste et nécessaire; il a, du reste, fait ses preuves. Si l’on compare les montants disponibles au niveau international, on peut même constater une amélioration. Ce système présente, cependant, diverses faiblesses. D’un côté, l’obstacle à franchir est trop élevé pour de nombreuses entreprises du fait d’une procédure tatillonne et sélective, avec une issue incertaine. D’un autre, c’est l’État, détenteur de la «souveraineté en matière de recherche», qui décide quelles technologies seront encouragées et soutenues, et lesquelles ne le seront pas. Il a donc le difficile devoir d’identifier aujourd’hui les technologies de demain. Enfin, la Confédération encourage très peu les projets de recherche menés en entreprise et commercialisables, si l’on compare avec les investissements alloués à la recherche fondamentale dans les établissements de formation et de recherche.

Les fonds octroyés actuellement par l’État ne sont guère contestés, surtout en matière de recherche fondamentale. En revanche, les innovations commercialisables développées par les entreprises ne sont que modérément encouragées. La politique de l’innovation a entièrement négligé un élément important: les incitations fiscales. Les milieux politiques le reconnaissent maintenant. C’est ainsi que, parallèlement aux travaux concernant la troisième étape de la réforme de la fiscalité des entreprises, le Conseil fédéral a été chargé d’élaborer un rapport sur l’encouragement fiscal des R&D&I[4]. À quoi celui-ci pourrait-il ressembler concrètement?

L’incitation fiscale porte sur l’imposition des bénéfices

L’encouragement fiscal classique des R&D&I porte sur le volet des charges (intrants) et a pour objet la déductibilité de plus de 100% des dépenses de R&D&I de l’impôt sur le bénéfice. En plus d’améliorer la productivité sur le plan technologique, ce système vise surtout à créer – ou du moins à maintenir – des emplois. Les R&D&I sont soutenus directement, puisque les investissements consentis dans ce domaine entraînent des avantages fiscaux immédiats.

Ce type d’encouragement compléterait de façon idéale le système actuel et serait judicieux pour la place scientifique suisse. Les principaux arguments en sa faveur sont:

  • il soutient toute espèce d’investissement dans l’innovation et ne se limite pas à certaines technologies, ce qui élimine l’influence de l’État sur le contenu de la recherche;
  • il n’est pas sélectif et garantit un encouragement tous azimuts, même et en particulier du côté des mini et microentreprises;
  • il renforce les effets d’entraînement («spill­over»), autrement dit les retombées positives sur d’autres entreprises; le rendement social de l’innovation est, dès lors, nettement supérieur à celui des établissements de recherche privés;
  • le soutien de l’État renforce les possibilités de financement des jeunes entreprises innovantes et des PME, ce qui accroît l’efficience de l’ensemble de l’économie;
  • les entreprises peuvent mieux évaluer les effets financiers des mesures fiscales et les planifier plus précisément, étant donné qu’ils ne diffèrent pas de l’une à l’autre et ne dépendent pas d’une procédure sélective à l’issue incertaine;
  • le système d’incitation fiscale proposé ici ne profite qu’aux entreprises qui réussissent, puisqu’il faut d’abord générer des bénéfices avant de faire valoir des avantages fiscaux. L’État ne paie donc pas à l’avance et l’entrepreneur est ainsi tenu de travailler efficacement d’entrée de jeu pour jouir le plus vite possible de l’avantage offert.

Pour être reconnues comme un outil efficace dans la concurrence à laquelle se livrent les places économiques dans le monde, les incitations fiscales destinées à favoriser les activités de R&D&I en Suisse devraient répondre aux exigences suivantes:

  • compétitivité internationale: le niveau de déductibilité doit permettre à la Suisse de rester compétitive à long terme;
  • conformité avec l’UE et l’OCDE: éviter de procéder à des choix subjectifs en concevant des mesures ouvertes à tous[5];
  • clarté: définition claire et vérifiable des conditions à remplir;
  • convivialité: accès simple, sans formalités compliquées ni charges administratives excessives.

S’inspirer de l’OCDE pour la définition ­juridique

Ni le droit civil ni le droit fiscal suisses ne connaissent de définition légale des R&D&I. Il est donc impératif d’en adopter une pour le droit fiscal. Une brève analyse des régimes appliqués dans quelques pays industrialisés révèle que, pour délimiter les dépenses de R&D&I, ceux-ci se basent la plupart du temps sur le Manuel de Frascati de l’OCDE[6]. On notera que ce dernier n’a pas été conçu à des fins fiscales, mais comme une méthode-type destinée à la collecte de données d’importance nationale. L’Office fédéral de la statistique (OFS) s’en inspire d’ailleurs pour celles qui concernent les activités de R&D&I du secteur privé. La recherche et le développement expérimental couvrent en principe la recherche fondamentale, la recherche appliquée et le développement expérimental. Les entreprises connaissent donc déjà ces notions et devraient être en mesure de déterminer simplement les dépenses correspondantes dans leur comptabilité[7]. Il faut, en outre, étudier une extension de la définition à d’autres activités novatrices selon le Manuel d’Oslo[8]
de l’OCDE. La Commission CE a, de son côté, promulgué un cadre commun auquel doivent se soumettre les aides d’État destinées à la recherche, au développement et à l’innovation. Ce document doit servir de base d’appréciation pour les subsides qui concernent le domaine R&D&I[9]. Il distingue aussi entre recherche fondamentale, recherche industrielle et développement expérimental.

Quelles seraient les dépenses éligibles?

En plus des activités de R&D&I proprement dites, les dépenses éligibles pour l’obtention d’allégements fiscaux devraient comprendre les charges afférentes. Devraient donc être imputables les postes suivants:

  • charges de personnel (salaires, bonus, gratifications, participation au chiffre d’affaires, provisions, assurances sociales, formation, information, recrutement, etc.);
  • biens d’investissement, matières premières, produits auxiliaires et agents énergétiques ou moyens de production; charges de financement;charges indirectes (frais généraux);
  • projets R&D&I réalisés intégralement ou en partie sur mandat par des tiers (recherche ou développement sur mandat, coopérations).

En fin de compte, le but de ces mesures est de renforcer l’attrait de la place économique et la création d’emplois R&D&I en Suisse. Toute déduction fiscale devrait donc être liée à la territorialité de ces activités.

Il est fréquent que des mandats de R&D&I soient confiés à des tiers. L’éligibilité à un privilège fiscal devrait être réservé à l’entreprise initiatrice, soit celle qui assume le risque d’un échec, qui détiendra la propriété intellectuelle d’un éventuel bien économique immatériel et qui émet un mandat de R&D&I. L’entreprise à laquelle ce dernier aura été confié ne peut invoquer elle-même les allégements fiscaux proposés. On évitera de cette manière que la même activité de R&D&I ne serve à revendiquer plusieurs fois des déductions fiscales.

Franchise ou crédit d’impôt?

On peut distinguer entre déductions de l’assiette fiscale (franchise) ou déductions de la dette fiscale (crédit d’impôt). Les franchises sont utilisées pour permettre des abattements supérieurs à 100% des dépenses de R&D&I. Ces dernières sont ainsi déductibles à un taux qui dépasse leur valeur (entre 125% et 300% suivant les pays). Pour les PME, on pourrait adopter un taux de déductibilité supérieur pour un volume modeste d’investissements – disons un maximum de 10 millions de francs –, les dépenses situées au-dessus étant déductibles au taux ordinaire. Ce régime favoriserait particulièrement les efforts d’innovation des PME, qui ne cumulent jusqu’ici qu’un volume d’investissements plutôt faible.

La franchise décrite ne déploie en principe ses effets que si les entreprises ne font pas de pertes et paient effectivement des impôts. Il faut, cependant, s’attendre à des pertes initiales de la part des jeunes entreprises et lors de recherches novatrices. Un système qui ne s’applique qu’en cas de gain n’est pas conseillé dans le cas de R&D&I dans ce type de sociétés. C’est pourquoi il devrait être possible de reporter les franchises ou crédits d’impôt non imputables sur des bénéfices. Pour encourager les jeunes entreprises novatrices, on pourrait aussi prévoir un versement en espèces, limité aux premières années d’existence.

Des efforts supplémentaires qui s’avèrent payants

Comme le montre l’exemple de l’étranger, il est relativement simple de mettre un encouragement fiscal et d’éviter la bureaucratie. Les craintes selon lesquelles le système fiscal suisse s’en trouverait compliqué sont infondées. Selon l’intensité des mesures prises, ces incitations peuvent renforcer la capacité d’innovation du pays ou tout au moins la maintenir au niveau actuel. La perte nette de rentrées fiscales qui résulterait de leur introduction est fortement compensée par le supplément de recettes que l’on peut escompter à moyen ou long terme. L’économie nationale en retirera un avantage évident, car la propension à innover entraîne une croissance de l’emploi, une productivité accrue et une augmentation du revenu par habitant.

  1. Voir Müller, Gramigna, Linder (2008); Müller, Wenger, Linder (2011a); Müller, Wenger, Linder (2011b). []
  2. Pour un aperçu des incitations fiscales en faveur des R&D&I en Europe, voir KPMG (2012a); en Amérique du Nord et du Sud, KPMG (2012b); en Asie, KPMG (2013). []
  3. Relèvement des dépenses totales du secteur privé en ­faveur de la recherche et du développement à 3% du PIB européen jusqu’en 2020; pour la période 2000–2010, on parle de «stratégie de Lisbonne». []
  4. Motion 08.3853 du groupe libéral radical, postulat 10.3894 de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national. []
  5. Les mesures doivent être ouvertes à toutes les entreprises. Elles ne peuvent être purement sélectives, ­c’est-à-dire applicables uniquement à des secteurs industriels, régions ou produits donnés. En plus des entreprises suisses, les incitations devraient également être ouvertes aux exploitations suisses d’entreprises étrangères. Dans l’UE, la restriction de l’éligibilité aux seules personnes morales est admise (Royaume-Uni). []
  6. OCDE, Manuel de Frascati, p. 21; Internet: http://www.ocde.org, rubriques «OCDEiLibrary», «Recherche: Manuel de Fracati». []
  7. On trouvera plus d’informations dans les explications sur la manière de remplir le questionnaire concernant le R-D 2012 dans les entreprises privées sur: http://www.bfs.admin.ch, rubriques «Infothèque», «Enquêtes et autres sources de données statistiques», «Recherche et développement (R-D) dans les entreprises privées», «Questionnaire et explications». []
  8. OCDE, Manuel d’Oslo. Internet: http://www.ocde.org, rubriques «OCDEiLibrary», «Recherche: Manuel d’Oslo». []
  9. Commission CE (2006). []

Expert fiscal diplômé, ­directeur de KPMG AG, Zurich

Bibliographie

  • Commission CE, Communication: encadrement communautaire des aides d’État à la recherche, au développement et à l’innovation, JO C 323, 30 décembre 2006, p. 1ss.
  • KPMG, R&D Incentives and Services, Adding value across Europe, Middle East and Africa (EMEA), novembre 2012 (a).
  • KPMG, R&D Incentives and Services, Adding value across the Americas, 2012 (b).
  • KPMG, R&D incentives – adding value across ASPAC, 2013.
  • Müller A., Gramigna R. et Linder T., «Forschungsstandort Schweiz – mehr Attraktivität durch steuerliche Anreize, Konkreter Vorschlag für die Einführung von steuerlichen Fördermassnahmen», Der Schweizer Treuhänder, 2008/10, p. 803ss.
  • Müller A., Wenger J.-D. et Linder T., Steuerliche Förderung von F&E in der Schweiz, étude KPMG, 2011 (a).
  • Müller A., Wenger J.-D. et Linder T., «Steuerliche Förderung von F&E in der Schweiz – Nötige Ergänzung zur bestehenden Innovationsförderung», Steuerrevue, 11/2011 (b), p. 845ss.

Expert fiscal diplômé, ­directeur de KPMG AG, Zurich