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L’Assurance suisse contre les risques à l’exportation: un acteur de niche qui s’impose sur la place industrielle suisse

L’économie d’exportation suisse a, dans l’ensemble, bien surmonté la crise financière et économique. À présent, elle est confrontée à de nouveaux défis: comment continuer d’améliorer l’accès aux marchés de destination stratégiques pour les exportateurs suisses? Est-il possible de maintenir les coûts de production suisses, taux de change compris, à un niveau concurrentiel? En approuvant, le 21 mai dernier, le message concernant la modification de la loi fédérale sur l’Assurance suisse contre les risques à l’exportation (LASRE), le Conseil fédéral a grandement contribué à maintenir et à améliorer l’attrait de la Suisse en tant que pays exportateur de biens et de services.

Les agences d’assurance-crédit à l’exportation soutiennent aussi les efforts internationaux de protection de l’environnement, en garantissant le financement à long terme de projets, par exemple dans l’énergie éolienne. (Photo: )

En 2009, au début de la crise financière et économique, le volume des exportations de marchandises avait reculé de 12,5% par rapport à 2008. Ce net repli n’a été que de courte durée et les exportations ont de nouveau grimpé en 2010, de 7,2% (voir graphique 1). Après une phase de croissance rapide des échanges commerciaux entre 2003 et 2007, suivie en 2008 d’un bref recul provoqué par la crise, la Suisse connaît depuis 2009 une phase de consolidation. En 2013, les exportations suisses de marchandises étaient de 210 milliards de francs, soit 0,3% supérieures à celles de l’année précédente.

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Le commerce extérieur suisse continue d’être largement absorbé par l’Union européenne (voir graphique 2) qui constitue depuis longtemps son plus important marché de destination. Bon nombre des pays qui la composent, en particulier au sud de l’Europe, sont toujours dans une situation difficile, avec une dette publique et un taux de chômage élevés ainsi qu’un taux de croissance faible. Une comparaison des années 2007 et 2013 fait apparaître une légère baisse du poids relatif de l’Europe de l’Ouest et du Sud dans les exportations suisses. Cette diminution a été plus que compensée par la croissance des ventes en Amérique du Nord et en Asie.

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En 2013, les exportations de l’industrie chimique et pharmaceutique se sont élevées à quelque 81 milliards de francs, ce qui représente une augmentation d’environ 12 milliards par rapport à 2007. L’industrie des machines, autre secteur d’exportation important pour la place industrielle suisse, a exporté pour 17 milliards de francs en 2013. Enfin, le secteur de la production et de la distribution d’électricité ainsi que celui du matériel roulant ferroviaire, depuis longtemps implanté en Suisse, ont enregistré des exportations totalisant environ 3 milliards de francs. Ces quatre branches industrielles, qui mobilisent beaucoup de capitaux, génèrent une forte demande d’assurances-crédit et de garanties en lien avec les exportations.

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Changements dans les conditions- cadre du commerce extérieur

Le succès d’une opération d’exportation dépend tant de la performance entrepreneuriale que des conditions-cadres mises en place par l’État. Des taux de change stables, des conditions de travail attrayantes et un accès libre au marché sont des conditions sine qua non pour une économie d’exportation créatrice de forte valeur ajoutée. L’acceptation, en février acte sacré, de l’initiative populaire «Contre l’immigration de masse» a suscité une nouvelle série de défis à relever pour le marché de l’emploi. Chaque nouvel accord de libre-échange permet à la Suisse d’améliorer l’attrait de sa place économique pour les exportateurs et de sécuriser la valeur ajoutée créée au niveau national. En 2013, de tels accords ont été signés avec le Costa Rica, le Panama et la Chine.

Si l’intégration économique mondiale peut être synonyme d’avantages, elle n’est pas non plus dépourvue de risques. Les exportations fleurissent lorsque l’évolution conjoncturelle est bonne sur les marchés de destination traditionnels, mais se replient lorsque celle-ci est mauvaise. C’est pourquoi les exportateurs suisses doivent non seulement veiller à garder les marchés existants, mais encore en conquérir d’autres. Une diversification réussie nécessite de l’initiative entrepreneuriale et une gestion pragmatique des risques. Pour s’assurer contre les risques liés au change, les exportateurs et importateurs suisses peuvent choisir parmi une large palette d’instruments disponibles sur le marché[1]. Le 6 septembre 2011, la Banque nationale suisse a fixé un taux plancher de 1,20 franc pour un euro. Ce faisant, elle a fortement réduit la volatilité du franc et restauré la sécurité en matière de planification pour les exportateurs et les importateurs. Les entreprises peuvent se prémunir contre la volatilité des taux de change à court terme, mais pas contre des appréciations ou des dépréciations à long terme. De manière générale, plus la durée de l’assurance est longue, plus les risques à assurer sont élevés et, donc, plus le produit d’assurance est cher.

Un secteur financier performant et prévisible est un facteur important pour les exportateurs, qui doivent pouvoir accéder à des crédits bancaires pour financer leurs opérations d’exportation. La crise financière a engendré des changements structurels durables, notamment dans le secteur des banques. Ces dernières doivent s’adapter aux prescriptions de Bâle III, qui fixent de nouvelles règles en matière de fonds propres et de liquidités. Au niveau de la demande de crédits, les besoins financiers des exportateurs sont en général plus importants que ceux des entreprises tournées vers le marché intérieur. De fait, les négociations pour l’obtention d’un financement sont souvent plus ardues et plus dures si l’acheteur est étranger que s’il est indigène. Les conditions de financement peuvent même se révéler décisives pour décrocher un contrat. Les exportateurs doivent pouvoir financer les délais parfois longs qui séparent la production du paiement, une fois la prestation fournie. La révision proposée de la LASRE[2] permet de tenir compte de ces exigences.

Une offre subsidiaire à celle des assurances privées

L’Assurance suisse contre les risques à l’exportation (Asre) a succédé à la Garantie contre les risques à l’exportation (GRE) le 1er janvier 2007. C’est un établissement de la Confédération. Elle soutient les exportateurs suisses subsidiairement à l’économie privée, en couvrant des risques politiques et commerciaux lors d’opérations d’exportation pour éviter des défauts de paiement. De par la loi, l’Asre est tenue de s’autofinancer à long terme. Elle a toujours rempli cette condition sans peine depuis sa création, en percevant des primes proportionnées aux risques. L’Asre n’est pas seulement compétente lorsque l’acheteur est étatique, elle couvre également les clients privés, dont l’importance va grandissant. Ses objectifs légaux sont de créer et de maintenir des emplois ainsi que de promouvoir la place économique suisse en facilitant la participation des entreprises exportatrices à la concurrence internationale.

Lors de la création de l’Asre, le Conseil fédéral a fixé à 12 milliards de francs le plafond à ne pas dépasser pour les assurances et les garanties accordées. Le niveau d’utilisation de cette enveloppe financière a toujours été relativement stable depuis 2007 et se situe à quelque 72% (voir graphique 4).

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En Suisse, comme dans bon nombre de pays hautement développés, la désindustrialisation est à l’ordre du jour. Néanmoins, les secteurs traditionnels de notre industrie ont, jusqu’à présent, su défendre leur place sur les marchés mondiaux. L’Asre contribue de manière décisive à ce que le secteur industriel suisse puisse élaborer des offres attrayantes, même si les marchés sont difficiles et les produits complexes, car ces derniers nécessitent des besoins financiers importants. En 2013, la plus grande partie des nouvelles opérations assurées par l’Asre a concerné l’industrie chimique et pharmaceutique, avec 1,7 milliard de francs. La branche de la production et de la distribution d’électricité, l’industrie des machines, des équipements électriques et des métaux ainsi que le secteur du matériel roulant ferroviaire ont engendré une demande qui s’est chiffrée à quelque 1,3 milliard de francs. Par contre, même si elle tend à prendre une importance grandissante, la demande de couverture par l’Asre dans le secteur des services demeure modeste.

Des offres publiques différentes

Les agences publiques d’assurance-crédit à l’exportation comblent les lacunes des assurances privées. D’un côté, elles couvrent les opérations d’exportation présentant un risque élevé, de l’autre, elles assurent les périodes conjoncturelles incertaines, durant lesquelles le marché privé est en général obligé de réduire ses activités. Plusieurs agences publiques d’assurance-crédit à l’exportation proposent depuis des années des produits de financement des exportations en complément de l’assurance-crédit classique à l’exportation. Ceux-ci comprennent l’octroi direct de crédits pour des opérations d’exportation. L’Asre ne propose pas ce type de service. Elle limite ses activités aux opérations d’assurance et de garanties (garantie pure).

À l’inverse, la crise financière et économique a conduit des pays anglo-saxons comme la Grande-Bretagne et les États-Unis à mettre l’accent sur la promotion des exportations et en ont fait une mesure conjoncturelle de première importance. Dans ce contexte, l’Export-Import Bank des États-Unis a fortement augmenté son volume de crédits à l’exportation. De son côté, la UK Export Finance introduira cet été un nouvel instrument de financement du crédit à l’exportation, qui devrait permettre aux exportateurs britanniques de surmonter leurs problèmes de liquidités.

Les prestations des agences d’assurance-crédit à l’exportation ont des effets positifs sur le commerce et le développement. À titre d’exemple, un grand nombre de pays en développement accèdent aux produits pharmaceutiques vitaux uniquement grâce à la couverture des risques à l’exportation fournie par des agences d’assurance-crédit. Par ailleurs, de nombreuses opérations transfrontalières en rapport avec des projets d’infrastructures qui appellent beaucoup de capitaux (approvisionnement énergétique) ou dans le domaine de la logistique (construction de navires, de chemins de fer, d’avions) ne pourraient pas être financées sans les couvertures offertes par des agences publiques, les risques étant trop élevés.

Le Groupe de l’OCDE sur les crédits à l’exportation définit les standards internationaux

L’OMC interdit aux agences publiques d’octroyer des subventions croisées dans le domaine du financement des exportations. Les règles internationales régissant les activités des agences d’assurance-crédit à l’exportation sont définies par le Groupe de l’OCDE sur les crédits à l’exportation, qui veille également à leur respect. Celui-ci définit des primes et des conditions minimales pour l’assurance et le financement d’opérations d’exportation. De plus, l’Arrangement sur les crédits à l’exportation[3] fixe le délai maximum de remboursement: cinq ans (soit huit ans et demi en incluant les procédures de notification) pour les pays à haut revenu (catégorie de pays I) et dix ans pour les pays dont les marchés des capitaux sont moins développés (catégorie de pays II). Des exceptions sont admises uniquement dans les secteurs qui connaissent de très longs délais d’amortissement et de remboursement et à condition qu’elles soient accordées par la majorité des pays participants. On les rencontre dans les domaines du transport ferroviaire, de l’aviation, de l’énergie nucléaire, pour les programmes liés aux énergies renouvelables et aux ressources en eau, ainsi que dans le cadre du financement de projets. En ce qui concerne les énergies renouvelables et les ressources en eau, les agences publiques d’assurance-crédit à l’exportation soutiennent plus particulièrement les efforts internationaux en matière de protection de l’environnement, en garantissant le financement à long terme des projets (par exemple dans l’éolien). De fait, des offres de financement à long terme sont indispensables lorsque l’investissement initial est élevé et que le revenu annuel est faible. Les agences publiques d’assurance-crédit à l’exportation jouent donc un rôle important dans l’approvisionnement en technologie des pays en développement et émergents, notamment pour le financement des infrastructures au sens large.

En cas d’exceptions, les agences d’assurance-crédit à l’exportation concernées doivent notifier les opérations en question aux pays parties à l’Arrangement et leur fournir les détails du financement. Pour garantir le respect des normes, chaque participant dispose d’un droit à l’information. De plus, afin d’empêcher que des subventions croisées dissimulées ne soient accordées par une évaluation trop clémente des risques, un groupe d’experts établit un classement contraignant des pays. Les primes de risque sont fonction de ce dernier. Chaque agence d’assurance-crédit à l’exportation est libre de durcir le classement, mais elle ne peut pas le contourner.

Le Groupe de l’OCDE sur les crédits à l’exportation accorde une grande importance au respect des droits de l’homme et des normes sociales, à la protection de l’environnement et au développement durable. Les agences publiques d’assurance-crédit à l’exportation s’engagent à respecter ces normes et à présenter au public en toute transparence les projets qui leur sont soumis.

Les exportateurs suisses doivent se battre à armes égales

L’Asre fait partie intégrante de la palette d’instruments dont la Confédération dispose pour promouvoir la place économique suisse. L’évolution structurelle des marchés financiers, la réglementation croissante des activités des fournisseurs de services financiers et les nouvelles prestations introduites par les agences concurrentes pour répondre à ces changements exigent un réexamen régulier de ses offres de couverture. Les modifications légales proposées doivent permettre à l’Asre de réduire les faiblesses dont souffre la Suisse vis-à-vis de ses concurrents de l’OCDE.

  1. Pour de plus amples informations concernant la couverture des risques de change, voir le portail PME: www.pme.admin.ch, rubriques «Savoir pratique», «Import / Export», «Couverture des risques», «Risques de change». []
  2. Message du 21 mai 2014 concernant la modification de la loi fédérale sur l’Assurance suisse contre les risques à l’exportation. []
  3. Disponible en ligne sur www.ocde.org, rubriques «Échanges», «Crédits à l’exportation», «L’Arrangement sur les crédits à l’exportation» []

Chef suppléant du secteur Promotion des exportations/Promotion de la place économique, Secrétariat d’État à l’économie (Seco), Berne

La révision de l’Asre en bref

La révision partielle de la loi fédérale sur l’Assurance suisse contre les risques à l’exportation (points 1 à 4) et de l’ordonnance (points 5 à 7) comprend les propositions suivantes:

  • étoffer durablement l’offre avec une assurance du crédit de fabrication, la garantie de «bonds» et la garantie de refinancement;
  • améliorer les conditions-cadres régissant la conclusion de contrats de réassurance de droit privé;
  • généraliser les assurances conclues par le biais d’une décision à la place des contrats de droit public, comme c’est le cas actuellement;
  • ancrer l’obligation de dénoncer dans la législation, cette norme étant devenue ordinaire dans la lutte contre la corruption;
  • définir l’exigence portant sur la part de valeur ajoutée suisse, une condition d’assurance auprès de l’Asre;
  • adapter suivant les cas le taux maximal de couverture;
  • mentionner explicitement les droits de l’homme dans l’ordonnance.

Inscrire l’offre temporaire dans le droit ordinaire

Dans le sillage de la crise financière et économique, l’Asre a introduit en 2009, sur mandat de la Confédération, des produits supplémentaires qui sont limités jusqu’à fin 2015. Cette mesure a été motivée par la crainte que les exportateurs suisses ne rencontrent des problèmes de liquidités et que, parallèlement, la situation tendue sur le marché interbancaire n’entraîne un renchérissement des crédits à l’exportation. Ces deux scénarios auraient eu un impact négatif sur l’économie d’exportation suisse. Les instruments permettant de surmonter les problèmes de liquidités se sont avérés particulièrement efficaces. Outre l’introduction des nouveaux produits, l’Asre a également relevé, jusqu’à fin 2015, le taux de couverture des risques commerciaux à 95% au maximum. Dans le cadre de la révision partielle de la LASRE, ces produits doivent être repris dans la loi ordinaire.

Chef suppléant du secteur Promotion des exportations/Promotion de la place économique, Secrétariat d’État à l’économie (Seco), Berne